Cumulaties van oyerheidsregelingen en marginale druk
Overheidsmaatregelen kunnen tot een cumulatie van inkomensgevolgen leiden. Dit heeft
onder andere gevolgen voor de koopkracht en de marginale druk op het inkomen. Er zijn
weinig gegevens bekend over de cumulatieproblematiek. Het Sociaal en Cultureel
Planbureau heeft daarom een onderzoek ingesteld naar de feitelijke cumulatie van
regelingen en de inkomensgevolgen daarvan. In dit artikel worden de belangrijkste
resultaten van het onderzoek weergegeven.
IR. F.G. VAN HERWAARDEN – DRS. E.J. POMMER*
Het vraagstuk van de cumulatie van inkomensgevolgen
van uiteenlopende Overheidsmaatregelen heeft in 1987 veel
aandacht gekregen bij de presentatie van het inkomensbeleid van het kabinet-Lubbers. De koopkrachtgaranties die dit
kabinet had toegezegd werden in niet onbelangrijke mate
doorkruist door maatregelen op een groot aantal terreinen.
Onduidelijk was echter hoeveel mensen in welke mate in hun
koopkracht werden getroffen door voorgestelde bezuinigingen in de sfeer van de gezondheidszorg, de rechtshulp, de
gezinsverzorging, de studiekosten, de kinderopvang, de belastingheffing, de premieheffing, de kinderbijslag en de individuele huursubsidie. De cumulatieproblematiek is in de
Tweede Kamer herhaaldelijk aan de orde gesteld, vooral
wanneer het ging om maatregelen die bijzondere groepen
van de bevolking troffen, zoals gehandicapten en bejaarden.
Telkens bleek dat weinig inzicht in de problematiek kon worden geboden omdat adequate gegevens ontbraken.
Bij de bespreking van het interdepartmental welzijnsbeleid in 1986 is de cumulatieproblematiek eveneens aan de
orde gesteld. Dit heeft uiteindelijk geleid tot een onderzoek
van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP). Een belangrijk aspect van het onderzoek is het vaststellen van de feitelijke cumulatie van regelingen en de inkomensgevolgen ervan. Inzicht in de cumulatie wordt maar gedeeltelijk geboden
door de traditionele koopkrachtoverzichten van denkbeeldige huishoudens met een standaard inkomensniveau en een
standaard huishoudenssamenstelling. De cumulatie van regelingen heeft ook gevolgen voor de marginale druk op het
inkomen. Een inkomensverhoging kan – naast hogere inkomstenbelasting en sociale premies – leiden tot een aanzienlijke vermindering van subsidies of tot verhoging van eigen bijdragen. Probleem is evenwel dat de meeste publikaties over marginale druk zich beperken tot theoretisch bepaalde (maximale) marginale tarieven1. In dit artikel gaat het
om empirisch bepaalde marginale tarieven.
De regelingen die in het onderzoek betrokken zijn kennen
zeer uiteenlopende definities van de leefeenheden waarop
ze betrekking hebben. Om de inkomensgevolgen van cumulatie van regelingen te bepalen moet een eenheid worden
gedefinieerd waarvoor die inkomensgevolgen worden vastgesteld. In het cumulatie-onderzoek is een huishoudensdefinitie gehanteerd die breder is dan de meestal gebruikte
668
SCP-definitie. Tot een huishouden behoren het hoofd, een
eventuele partner (gehuwd of ongehuwd) en alle afhankelijke kinderen van 0-29 jaar (uit- of thuiswonend).
Het onderzoek naar de cumulatie van regelingen is
hoofdzakelijk gebaseerd op het Aanvullend Voorzieningengebruik Onderzoek 1987(MO’87). Het AVO richt zich
zowel op meting van het gebruik van voorzieningen als op
meting van een breed scala van kenmerken van huishoudens en personen binnen die huishoudens2.
Regelingen
__
De regelingen die in het onderzoek zijn betrokken, worden hierna kort beschreven3. Tabel 1 geeft enige informatie over gebruikers en financiering in 1987. Daarbij is een
onderscheid gemaakt tussen subsidieregelingen (2, 3, 4,
5) en eigen-bijdrageregelingen (1, 6, 7, 8).
Eigen bijdragen van verzekerden in het Ziekenfonds
(ZFW) spelen slechts een geringe rol. De meegenomen ei* De auteurs zijn werkzaam bij het Sociaal en Cultureel Planbureau, afdeling Verdeling en Allocatie. Wij danken drs. L.W. Ruitenberg voor zijn commentaar op een eerdere versie. Dit artikel is grotendeels gebaseerd op een uitgebreider verslag van het beschrijvende gedeelte van het cumulatie-onderzoek: F.G. van Herwaarden en E.J. Pommer, Concentrates van cumulates, SCP-Document nr. 3, mei 1989.
1. Zie bij voorbeeld C.H.I.M. Walenkamp, Ge’ihtegreerde marginale tarieven, ESB, 12 januari 1977, biz. 37-43 en het verslag van
de Interdepartementale Cpmmissie Inkomensprijzen (De marginale druk van inkomensprijzen, 1986, niet gepubliceerd).
2. Het AVO’87 is een enquete, waarbij per huishouden een huishoudensformulier is ingevuld (mondeling, doorenquetrice) en een
formulier per lid van het huishouden boven de vijf jaar (schriftelijk,
door respondent). De netto respons kwam uit op 7.300 huishoudens (63%) volgens de hier gebruikte huishoudensdefinitie. Van
de responderende huishoudens bleek ongeveer 36% als ongeldig
te moeten worden beschouwd door non-respons op inkomensvragen, zodat er 4.700 geschikte huishoudens volgens de hier gebruikte definitie overbleven.
3. In het oorspronkelijke onderzoek, gerapporteerd in SCP-Document nr. 3, waren de regelingen voor het minimumlpon en woningdeling (in de ABW) opgenomen. Deze zijn in dit artikel vervangen
door de regelingen voor kinderopvang en rechtshulp.
label 1. Gebruikers en financiering van de geselecteerde
regelingen, 1987
Regeling
Afk. Gebruikers
(xlOOO)betreft
1. Eigen bijdr. ZFW (z)
4.040
Bedrag
(/mln.) bet. door
huish.
230
Kinderbijslag
(k) 3.640
830
Huursubsidie
(h)
525
Studiefinanc.
(s)
Tegemoetkoming
studiekosten
(t)
465
(o)
285
6. Kinderopvang
7. Gezinsverzorging(g)
275
(r)
250
8. Rechtshulp
telkinderen 5.530
9. Ink.bel. en prem.(i.p) 9.000
personen 39.225
2.
3.
4.
5.
huish.
1.560
personen
3.740
personen
690
275
120
30
kinderen
huish.
personen
huish.
overheid
overheid
overheid
overheid
huish.
huish.
huish.
huish.
Bronnen:
1. Gebruik: AVO’87; bedrag: WVC, FOGM’88, FOZ’89.
2. Gebruik: SVB; bedrag: CBS NR’87.
3. Gebruik en bedrag: Ministerie van VROM.
4. Gebruik en bedrag: O&W (beurs plus lening).
5. Gebruik en bedrag: Ministerie van O&W.
6. Gesubs.: CBS, Kindercentra 7956(1987: schatting); particulier: AVO’87.
7. Gebruik en bedrag: Ministerie van WVC.
8. Gebruik en bedrag: Ministerie van Justitie.
9. Bedrag: Miljoenennota.
gen bijdragen zijn de ‘medicijnenknaak’ per afgeleverd geneesmiddel (met een maximum van / 125) en het ‘specialistengeeltje’ (met een maximum van / 75).
De kinderbijslag is afhankelijk van het aantal kinderen en
hun leeftijd, maar onafhankelijk van het ouderlijk inkomen.
De individuele huursubsidie is afhankelijk van het inkomen en de huur, en vermindert naarmate het inkomen en
de huur hoger zijn. De inkomensgrondslag bestaat uit het
belastbaar inkomen van hoofd en partner plus een deel van
het belastbaar inkomen van alle huisgenoten. De inkomensgrondslag is verdeeld in 22 klassen, waarbij de eerste klasse loopt tot bijna / 18.000 voor eenpersoonshuishoudens en / 22.000 voor meerpersoonshuishoudens.
De studiefinanciering voor studerenden van 18 tot en
met 29 jaar bestaat uit een ‘basisbeurs’ en een ‘aanvullende financiering’. Deze laatste bestaat uit een ‘rentedragende lening’ en een ‘aanvullende beurs’. Voor de berekening
van de aanvullende beurs moet de ouderlijke bijdrage worden vastgesteld, die inkomensafhankelijk is. Een kwart van
de basisbeurs en de gehele aanvullende beurs zijn onderworpen aan de heffing van inkomstenbelasting en volksverzekeringspremies.
De hoogte van de tegemoetkoming studiekosten hangt,
behalve van het belastbaar inkomen van de ouders, af van
het aantal onderwijsvolgende kinderen, de directe en indirecte studiekosten, en de leeftijd van de scholier.
Onder de kinderopvang vallen voorzieningen die tegen
betaling aanvullende verzorging bieden voor jonge kinderen die nog niet leerplichtig zijn. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen peuterspeelzalen (55%
van het gebruik), kinderdagverblijven en bedrijfscreches
(15% van het gebruik) en particuliere opvang (30% van het
gebruik). Voorde kinderdagverblijven worden inkomensafhankelijke eigen bijdragen gevraagd. De tarieven voor de
peuterspeelzalen zijn doorgaans niet inkomensafhankelijk.
De eigen bijdragen voorde peuterspeelzalen zijn aanzienlijk lager dan voor de typische dagopvangvoorzieningen.
De gezinsverzorging kent eigen bijdragen naar draagkracht. De heffingsgrondslag is het netto maandinkomen na
aftrek van de premie ziektekostenverzekering en bijtelling
van forfaitaire bedragen voor verdienende leden van het
huishouden. De inkomensafhankelijkheid is zeerfijnmazig.
De rechtshulp is geregeld in de Wet rechtsbijstand onen minvermogenden. Op grond van deze wet kan het honorarium worden vergoed van advocaten voor het bieden
ESB 12-7-1989
van rechtshulp aan personen die dit niet voldoende uit eigen middelen kunnen opbrengen. De gebruikers betalen
een eigen bijdrage die afhankelijk is van het inkomen, met
een minimum van / 25 en een maximum van / 560. Wanneer het netto maandinkomen van hoofd en partner meer
bedraagt dan / 2.625, komt men niet voor rechtshulp in
aanmerking. Er worden slechts zeven inkomensklassen
onderscheiden.
De sociale premies omvatten de premies voor aanvullend pensioen, voorde werknemersverzekeringen, voorde
volksverzekeringen en voor de ziektekostenverzekeringen. De laatste drie soorten premies kennen een premiegrens (inkomen waarboven geen premies meer verschuldigd zijn).
Cumulaties
Hierna wordt een beeld gegeven van de mate waarin gebruikers onder meer dan een van de in het cumulatie-onderzoek betrokken regelingen vallen. Onder een gebruiker
wordt verstaan een huishouden waarvan minstens een
persoon gebruik maakt van een regeling. Onder cumulatie
van regelingen wordt verstaan het gebruik van twee of
meer regelingen door een huishouden.
label 2 geeft een overzicht van het aantal huishoudens
dat te maken heeft met relatief veel voorkomende cumulaties van de onderscheiden acht regelingen4. In de label
staan de tot nationale totalen opgehoogde aantallen gebruikers en de gemiddelde subsidie (bij de regelingen k, h,
s, t) of de gemiddelde eigen bijdrage (bij de regelingen z,
o, g, r) per huishouden per jaar. Daarbij zijn alleen cumulaties in beschouwing genomen met 25.000 of meer gebruikers met overlap. Een cumulatie ‘met overlap’ betekent dat
alle huishoudens die de regelingen in een bepaalde cumulatie gebruiken worden meegerekend, ongeacht van welke
andere van de beschouwde regelingen ze nog gebruik maken. In de situatie ‘zonder overlap’ worden uitsluitend de
huishoudens meegerekend die alleen de regelingen in de
betreffende cumulatie gebruiken en verder geen andere regelingen. Voorbeeld: van de regelingen in de cumulatie eigen bijdrage ZFW, kinderbijslag en individuele huursubsidie (zkh) wordt door 240.000 huishoudens gebruik gemaakt, ongeacht van welke andere regelingen deze huishoudens nog gebruik maken. Als uitsluitend de huishoudens worden meegerekend die zkh gebruiken en geen andere regelingen, dan gaat het om 90.000 huishoudens.
Bij de acht regelingen blijven 40 cumulaties over die aan
de genoemde voorwaarde (meer dan 25.000 gebruikers)
voldoen. Uit de aantal len kunnen de percentages gebruikers onder de totale bevolking worden bepaald. Zo komt
de cumulatie van de eigen bijdrage ZFW en kinderbijslag
(zk) voor bij 1,3 miljoen van de 6,9 miljoen huishoudens.
Dit is 18% van de bevolking. Vanzelfsprekend neemt de
kans op cumulatie toe als regelingen veel gebruikers kennen, zoals de eigen bijdrage voor de ZFW (4,0 miljoen gebruikers), de kinderbijslag (2,1 miljoen) en de huursubsidie
(0,8 miljoen). Daardoor komt de cumulatie van eigen bijdrage ZFW en kinderbijslag (zk) bij veel huishoudens voor.
lets dergelijks geldt ook voor andere cumulaties waarin de
veel gebruikte regelingen voorkomen, zoals eigen bijdrage
ZFW met huursubsidie (zh). Er zijn geen cumulaties van
vijf regelingen met 25.000 gebruikers of meer. Wel zijn er
twee, niet opgenomen, cumulaties met meer dan 10.000
gebruikers: zkhst (16.000 gebruikers) en zkhtr (19.000 gebruikers).
4. Bij acht regelingen zijn 247 combinaties van twee of meer regelingen mogelijk.
669
Tabel 2. Cumulaties met meer dan 25.000 gebruikers, aantallen,
Cumulatied
Aantallen (X1000)
Cumulatied Aantallen (X1000)
zonder
overlap
Tabel 3. Cumulaties met meer dan 50.000 gebruikers met
overlap, concentraties, 1987
Cumulatie3
Cumulatie
genomen factor6
Aantal
waar-
Concentraties van cumulaties0
secundair type
1.680
.k ……
. .h …..
. . .s . . . .
….t…
. . . . . .g .
zk . . . . . .
z .h . . . . .
.k . . t . . .
z. ..t…
.k . . .0 . .
.kh . . . . .
z …… r
z . .s . . . .
z . . . . .g .
z . . . .0 . .
.k .s . . . .
..h.t…
.k . . . . . r
. .h . . .g .
. .h . . . . r
. . .s t . . .
.k . . .g .
. .h . .0 . .
. .hs . . . .
1.680
4.040
2.060
520
2.070
830
440
380
280
270
260
1.270
700
340
26*
280
270
200
190
190
180
180
120
110
100
85
80
45
40
30
85
140
5
50
20
630
340
45
5
85
10
75
85
80
60
zonder
met
overlap overlap
zk . . t . . .
zkh . . . . .
zk . . .0 . .
z .h . t . . .
.kh . t . . .
zk .s . . .
z .h . .g .
zk . . . . r
z.h. . . r
.k .s …
z . .s …
.kh . o . .
.kh . . . r
z k . . .g.
.k . . t . . r
z .hs . . . .
zkh . t …
zk .s t . . .
zkh . . . . r
zkh . .0 . .
260
240
180
110
110
90
90
80
75
70
50
40
40
35
30
30
25
60
30
(xlOOO)
huish .
inkomenscategorie
123456
12345
..34.
12…
.234.
.23..
…45
.23..
.2…
. . .4.
1 ….
. . .4.
…45
.23..
.23..
1 ….
12…
.2.4.
.2 .4 .6
12….
.2 .4 . .
.2 .4 . .
.2 .4 . 6
.2 .4 . .
.2 . . . .
.2 .4 .6
1 …..
.2 .4 .6
.2 .4 .6
.2 . . . .
.2 .4 .6
12….
.2 . . . .
.2 .4 . .
1. .4.
. . .45
. . .4.
. . .4.
12…
. . .4.
. . .4.
1 . .4.
….5
1 ….
.2…
. . .4.
…4.
….5
.. .4.
..3..
.23..
.23,.
…4.
.23..
.23..
…4.
.. .4.
1 ….
. . .4.
. . .4.
1 ….
….5
. . .4.
…4.
. . A.
..A.
120
95
50
40
35
inkomen
12345
met
overlap
90
140
10
10
40
75
35
25
20
zk . . . . . .
z .h . . . . .
.k . . t . . .
1.270
700
340
2 . . .t . . .
280
.k . . .0 . .
280
.kh . . . . .
270
200
z . .s . . . .
z . . . . .g .
15
35
10
5
5
10
a. Selectie: meer dan 25.000 gebruikers met overlap. Totaal aantal huishoudens: 6,9 mln. Aantallen opgehoogd tot nationale totalen.
b. * minder dan 5.000 waarnemingen; – niet van toepassing. Afronding:
<100: 5-tallen; >100:10-tallen; >1.000:100-tallen.
c. De studiefinanciering is aan de ouder(s) van de studerenden toegerekend.
d. z = eigen bijdrage ZFW; k = kinderbijslag; h = huursubsidie; s = studiefinanciering; t = studiekosten; o = kinderopvang; g = gezinsverzorging; r =
rechtshulp.
Bron: SCP, AVO’87.
3,0
1,2
3,3
(1,1)
1,3
0,8
.k .s . . . .
..h.t. . .
.k . . . . . r
. .h . . .g .
. .h . . . . r
…st…
190
180
180
120
110
100
85
80
zk . . t . . .
zkh . . . . .
zk . . .0 . .
z .h . t . . .
.kh . t . . .
zk .s . . . .
z .h . . .g .
zk . . . . . r
z .h . . . . r
.k.st . . .
z..st.. .
260
240
180
110
110
90
90
80
75
70
50
4,4
1,8
4,0
10,0
3,5
1 ….
.2…
.2…
.2.4.
.2.4.
.2.4..
.2.4..
.2 .4 .6
.2 . . . .
.2 . . . .
.2 .4 .6
12….
.2 . . .6
.2 . . . .
.2.4..
.2.4..
zkh . t . . .
zk .s t . . .
95
50
11,7
11,6
.23..
.2.4.
.2 . . . .
.2 .4 . .
Z . . . .0 . .
15
190
(1,0)
1,4
(1,2)
(1,1)
1,3
2,7
1,4
2,9
2,7
3,3
3,8
1,6
3,7
3,9
8,0
(1,2)
‘.’.’A’.
a. z = eigen bijdrage ZFW; k = kinderbijslag; h = huursubsidie; s = studiefinanciering; t = studiekosten; o = kinderopvang; g = gezinsverzorging; r =
rechtshulp.
b. Waargenomen gedeeld door verwacht aantal bij onafhankelijk gebruik.
Tussen haakjes: niet significant (binomiaal-toets, niveau = 1%).
c. Significant afwijkend van het gemiddelde (niveau = 5%).
secundair inkomen type huishouden
inkomenscategorie
1:1 e 20%-groep
Tabel 3 geeft de mate waarin cumulaties geconcentreerd
zijn bij bepaalde sociale groepen. Daarbij zijn alleen cumulaties betrokken met minstens 50.000 gebruikers (inclusief
overlap). De cumulaties zijn gerangschikt naar afnemend
aantal gebruikers (eerste cijferkolom). In de tweede cijferkolom is de factor vermeld die aangeeft hoeveel gebruikers de
betreffende cumulatie meer heeft dan men op grand van het
gebruik van de afzonderlijke regelingen zou mogen verwachten. Die verwachting is gebaseerd op de veronderstelling dat
het gebruik van verschillende regelingen niet onderling samenhangt. Hoge factoren wijzen op concentratie van het gebruik bij bepaalde groepen in de bevolking. Deze treft men
aan bij de eigen bijdrage ZFW, kinderbijslag, huursubsidie
en tegemoetkoming studiekosten (zkht: 12 maal vaker voorkomend dan verwacht op statistische gronden, 95.000 huishoudens); de eigen bijdrage ZFW, kinderbijslag, studiefinanciering en tegemoetkoming studiekosten (zkst: 12; 50.000
huishoudens); kinderbijslag, studiefinanciering en tegemoetkoming studiekosten (kst: 10; 70.000 huishoudens) en kinderbijslag, huursubsidie en tegemoetkoming studiekosten
(kht: 8; 110.000 huishoudens).
In de laatste drie kolommen is informatie opgenomen over
de concentraties van cumulaties bij huishoudens, gegroepeerd naar drie kenmerken. Waar een categorienummer
wordt vermeld, betreft het een bevolkingscategorie waarbij
meer dan gemiddeld een bepaalde cumulatie optreedt.
De cumulaties uitgesplitst naar secundair inkomen zijn betrekkelijk gelijkmatig over de onderscheiden inkomensklassen (20%-groepen) verdeeld. In de eerste 20%-groep (de
laagste inkomens) treffen we overwegend de cumulaties aan
van gezinsverzorging met andere regelingen, zoals de eigen
bijdrage ZFW (zg) en de huursubsidie (hg). In de overige inkomensklassen komt deze cumulatie veel minder voor. De
670
1: alleenstaande
2:2e 20%-groep
2: eenoudergezin
2: werknemer overheid
1: werknemer markt
3: 3e 20%-groep
4: 4e 20%-groep
3:1 verd. zonder kinderen
4:1 verd. met kinderen
5:5e 20%-groep
5:2 verd. zonder kinderen
3: zelfstandige
4: uitkeringsontvanger
5: pensioenontvanger
6: 2 verd. met kinderen
Bran :SCP, AVOW.
cumulatie van deze drie regelingen samen (zhg) is eveneens
geconcentreerd in de eerste 20%-groep. Ook de cumulatie
van de eigen bijdrage ZFW met huursubsidie (zh) en huursubsidie met rechtshulp (hr) en de cumulatie van deze drie
regelingen (zhr) komen vooral in de lagere inkomensklassen
voor. De cumulaties van kinderbijslag met andere regelingen
zijn over de middeninkomens gespreid. Concentraties van
kinderbijslag met huursubsidie (kh) treft men aan bij de lagere inkomens, met de tegemoetkoming studiekosten (kt) bij
de middeninkomens en met studiefinanciering (ks) bij de hogere inkomens. Opvallend is dat de cumulaties met gezinsverzorging en huursubsidie (hg en zhg) in de laagste inkomensklassen, en met kinderopvang en studiefinanciering
(vooral ko en ks) in de hogere inkomensklassen worden aangetroffen. Dit hangt samen met de gebruiksverdelingen van
de afzonderlijke regelingen.
De cumulaties naar type huishouden laten relatief sterke concentraties zien bij huishoudens met kinderen en bij
eenoudergezinnen. Zo heeft liefst 40% van de eenoudergezinnen te maken met de cumulatie zkh, 25% met de cumulatie zkt, eveneens 25% met de cumulatie kht, 20% met
de cumulatie zht en 10% met de cumulatie zhr. Deze percentages zijn aanzienlijk hoger dan bij andere huishoudens, waar de score niet boven de 10% (zkh, zkt) respectievelijk 2% komt (kht, zht, zhr). Liefst 20% van de eenoudergezinnen heeft te maken met de cumulatie zkht. Dit
betekent dat driekwart van deze cumulatie bij eenoudergezinnen is geconcentreerd.
De cumulaties naar inkomenscategorie (belangrijkste inkomensbron van het hoofd) laten opmerkelijke concentraties
zien bij uitkeringsontvangers en, zij het in mindere mate, bij
pensioenontvangers. De concentraties bij uitkeringsontvangers zijn met name te vinden bij cumulaties waarbij de eigen
bijdrage ZFW, de huursubsidie, de tegemoetkoming studiekosten en de rechtshulp betrokken zijn. Beperken we ons tot
cumulaties van drie regelingen en meer, dan springen vooral de cumulaties zkh (12%), zht (6%), kht (6%) en zkht (5%)
er bij de uitkeringsontvangers uit, terwijl de overige inkomensgroepen niet boven de 2% komen. Bij de pensioenontvangers gaat het met name om cumulaties waarbij de gezinsverzorging betrokken is (zg, hg en zhg).
Marginale druk
Tabel 4 . Gemiddelde marginale druk, 1987 (%) a,b
Cumulatie0
Belasting Afzonderlijke
Totaal
en premies regeling(en) (met overlap)
(%)
.a …
. .t. .
…g.
. . . .r
ha.. .
h.t..
h..g.
h…r
.at..
..t.r
Alle gebruikers
30
47
43
32
40
30
30
25
31
48
32
37
Bij de studiefinanciering is uitsluitend de aanvullende financiering in aanmerking genomen, omdat de basisbeurs
niet inkomensafhankelijk is. Onder marginale druk wordt
verstaan het verschil tussen een verandering (verhoging of
verlaging) van het bruto inkomen en de daardoor veroorzaakte verandering in het netto inkomen, uitgedruktals percentage van de verandering in bruto inkomen.
Om de marginale druk te bepalen zijn in het AVO’87 de
bruto inkomens verhoogd met 5%.
In label 4 zijn drie gemiddelde marginale drukpercentagesgepresenteerd:
– van de inkomstenbelasting en de sociale premies samen (kolom 1);
– van de in de beginkolom aangegeven (groep van) inkomensafhankelijke regeling(en) (kolom 2);
– van de inkomstenbelasting, de sociale premies en alle
beschouwde regelingen waarvan huishoudens met de
in de beginkolom aangegeven cumulatie gebruik maken; dus ook van de beschouwde regelingen die niet onder de cumulatie in de beginkolom vallen (kolom 3).
Dit laatste vloeit voort uit het feit dat de aantallen huishoudens inclusief overlap zijn. Het gevolg is dat kolom 3
niet de som van de kolommen 1 en 2 hoeft te zijn.
Huishoudens zijn ingedeeld naar de cumulaties waaronder ze vielen in de uitgangssituatie: het is namelijk mogelijk
dat een huishouden door de bruto-inkomensverhoging niet
meer in aanmerking komt voor een bepaalde regeling en dan
onder een andere cumulatie van regelingen komt te vallen.
label 4 laat zien dat de gemiddelde marginale belastingen premiedruk van de 5,3 miljoen huishoudens die geen
van de vijf beschouwde regelingen gebruiken, 46% is. Gebruikers van huursubsidie (h) en gezinsverzorging (g) hebben een duidelijk lagere marginale belasting- en premiedruk (30% en 32% tegen 44% gemiddeld voor alle huishoudens). Deze huishoudens worden overwegend in de lagere inkomensklassen aangetroffen. Huishoudens die gebruik maken van rechtshulp (r) hebben een lets lager dan
gemiddelde marginale belasting- en premiedruk. Huishou-
ESB 12-7-1989
7
8
5
7
1
(%)
(xlOOO)
46
46
h….
Alle huishoudens 44
Als het bruto inkomen van een huishouden verandert,
hebben niet alleen de belasting- en premieheffing invloed
op wat uiteindelijk aan netto inkomen overblijft, maar ook
de regelingen waarbij de hoogte van de subsidie of de eigen bijdrage inkomensafhankelijk is. Voor vijf (inkomensafhankelijke) van de acht in het onderzoek betrokken regelingen is de marginale druk bepaald:
– de individuele huursubsidie (h)5;
– de aanvullende studiefinanciering (rentedragende lening plus aanvullende beurs) (a);
– de tegemoetkoming studiekosten (t);
– de gezinsverzorging (g);
– de rechtshulp (r).
(%)
Aantal
huish.
5.300
38
58
830
52
41
43
230
380
270
260
13
6
8
1
39
39
38
58
34
30
120
95
85
70
30
8
2
45
46
1.560
680
.6
9
9
39
a. De inkomensgevolgen van de bruto-inkomensverhoging voor de 5 rege-
lingen zijn gestapeld op de gestegen inkomstenbelasting en sociale premies
(inclusief pensioen- en ziektekostenpremie). Indeling naar cumulaties in de
uitgangssituatie.
b. Alleen cumulaties met meer dan 25.000 gebruikers inclusief overlap,
c. h = huursubsidie; a = aanvullende studiefinanciering; t = tegemoetkoming
studiekosten; g = gezinsverzorging; r = rechtshulp.
Bran: SCP, AVO’87.
dens die kinderen hebben met aanvullende studiefinanciering (a) hebben een hoger dan gemiddelde marginale belasting- en premiedruk. Ook dat is niet verwonderlijk omdat
deze huishoudens vooral in de hogere inkomensklassen
zijn geconcentreerd. Gebruikers van de tegemoetkoming
studiekosten (t) ondervinden gemiddeld een marginale belasting- en premiedruk die weinig afwijkt van het gemiddelde. Bij cumulaties van genoemde regelingen is het beeld
nog geprofileerder: een marginale druk van inkomstenbelasting en sociale premies van 25% voor gebruikers van
zowel huursubsidie als gezinsverzorging (hg) en van 48%
voor gebruikers van zowel studiefinanciering als tegemoetkoming studiekosten (at).
De marginale druk van de afzonderlijke regelingen verschilt onderling weinig. Alleen de rechtshulp (r) kent een
duidelijk lagere marginale druk dan de andere regelingen.
Bij cumulatie van regelingen kan de marginale druk oplopen tot 13% voor huursubsidie en gezinsverzorging (hg).
Gebruikers met deze cumulatie kennen echter ook de laagste marginale belasting- en premiedruk (het betreft dan ook
meestal lagere inkomensklassen).
De empirisch bepaalde marginale druk van drie van de
vijf regelingen blijkt (aanzienlijk) lager te liggen dan het
theoretisch bepaalde bereik6. Een van de oorzaken van dit
verschil is dat in de empirische situatie nogal veel huishoudens met lage inkomens voorkomen met een marginale
druk van 0% (zie tabel 5). Dat drukt het gemiddelde. Bij de
theoretische bepaling van de marginale druk worden over
het algemeen dergelijke situaties, die een marginale druk
van 0% opleveren, niet bekeken.
De gemiddelde totale marginale druk blijkt nauwelijks te
verschillen voor huishoudens die niet en die wel gebruik
maken van de beschouwde regelingen: 46% voor niet-ge-
5. Al eerder is door het SCP gerapporteerd over de totale marginale druk (F.G. van Herwaarden, Marginale druk van inkomstenbelasting, premieheffing en individuele huursubsidie SCP-Document nr. 2, januari 1989). Als gegevensbron is toen het Wpningbehoeftenonderzoek van het CBS uit 1985 gebruikt. Hier is het
AVO’87 gebruikt.
6. In het verslag van de Interdepartementale Commissie Inkomensprijzen, De marginale druk van inkomensprijzen, 1986, niet
gepubliceerd, worden theoretische percentages genoemd voor
drie van de hier beschouwde regelingen die varieren van 15-26
(huursubsidie), 7-13 (studiefinanciering) tot 14-23 (gezinsverzorging).
671
bruikers en 45% voor gebruikers. De totale marginale druk
van alle regelingen, inclusief belastingen en premies,
schommelt bij de meeste cumulaties rond de 40%, met uitzondering van aanvullende studiefinanciering (58%), detegemoetkoming studiekosten (52%) en de cumulatie van
beide (58%), die aanzienlijk hoger uitkomen7.
Tot nu toe is steeds gesproken over de gemiddelde marginale druk. Er blijkt echter een grote spreiding te zijn in
marginale druk. label 5 geeft de spreiding van de marginale druk van de (cumulatie van) regelingen die (inclusief
overlap) 50.000 of meer gebruikers hebben. De cijfers geven steeds het percentage huishoudens dat in de aangegeven klassen ‘marginale druk’ valt.
Uit tabel 5 blijkt onmiddellijk waarom de empirische bepaalde gemiddelde marginale druk van de beschouwde inkomensafhankelijke regelingen lager is dan op het eerste
gezicht zou worden verwacht: een groot deel van de huishoudens heeft een marginale druk van 0% (bij een bruto
inkomensstijging van 5%). Bij rechtshulp (r) overstijgt 84%
van de huishoidehs geen van de voor de regeling relevante inkomensgrenzen, bij de individuele huursubsidie (h)
geldt dat voor 70% van de huishoudens. Hun eigen bijdrage respectievelijk subsidie blijft hierdoor gelijk en de marginale druk van deze eigen bijdrage of subsidie is voordeze
huishoudens 0%. Het percentage huishoudens met een
marginale subsidiedruk van 0 is bij de tegemoetkoming studiekosten (t: 69%) nauwelijks kleiner8. Bij de gezinsverzorging zijn de inkomensklassen van de regeling veel kleiner,
met als gevolg dat bij een inkomensstijging veel vaker een
positieve marginale druk resulteert. Bij cumulatie van verscheidene regelingen is uiteraard de kans groter op een
marginale druk die hoger is dan 0%. Zo valt nog maar 20%
van de huishoudens met huursubsidie en gezinsverzorging
(hg) in de 0%-klasse marginale druk.
Een marginale (subsidie)druk hoger dan 40% doet zich
maar sporadisch voor en dan begrijpelijkerwijs vooral bij
cumulatie van regelingen. Alleen bij de huursubsidie ten
slotte (en bij de cumulatie van huursubsidie met tegemoetkoming studiekosten, ht en met rechtshulp, hr) zijn er meer
huishoudens met een marginale druk van 20-40% dan van
1 -20%. Bij de overige regelingen heeft het gros van de huishoudens (voor zover zij een positieve marginale druk hebben) een marginale druk van 1-20%.
Bij het voorgaande moet bedacht worden dat ter berekening van de marginale druk de bruto inkomens met 5%
zijn verhoogd. Als met een veel grotere verhoging wordt
gewerkt (10% a 20%) zal het aantal huishoudens in de 0%klasse marginale druk veel kleiner worden. Daardoor zal
ook de gemiddelde marginale druk stijgen. Dergelijke grote inkomensveranderingen treden meestal alleen op bij
verandering van sociale groep.
De totale marginale druk van inkomstenbelasting, sociale premies en een cumulatie van de vijf beschouwde regelingen, blijkt zelden of nooit boven de 100% uit te komen.
Ongeveer 1 % van alle huishoudens ondervindt een totale
marginale druk van 80-100% (overwegend huishoudens
met aanvullende studiefinanciering en/of tegemoetkoming
studiekosten) en 12% van de huishoudens een totale marginale druk van 60-80%.
Tabel 5. Spreiding marginale druk, 1987 (%f-°
Cumulatie0 Klassen marginale druk
taal
80%
Aantal
huish.
20%
40%
60%
80%
100
5.300
1
0
–
100
100
100
100
100
830
230
380
270
260
3
–
120
95
85
70
100
(xlOOO)
h.. ..
.a …
..t..
10
45
22
20
…g.
70
42
69
.. . . r
40
84
54
16
6
–
1
_
–
h.t..
h..g.
h…r
.at..
69
20
75
65
8
66
9
18
18
8
17
14
2
6
–
3
100
100
100
100
Alle gebr.
57
26
16
1
100 1 . 6
50
14
8
a. Het betreft de marginale druk van alleen de subsidieregelingen en eigen
bijdrage regelingen, dus exclusief inkomstenbelasting en sociale premies.
b. Alleen cumulaties met 50 .000+ gebruikers inclusief overlap.
c. h = huursubsidie; a = aanvullende studiefinanciering; t = tegemoetkoming
studiekosten; g = gezinsverzorging; r = rechtshulp.
Bran: SCP, AVO’87.
95.000);
– eigen bijdrage ZFW, kinderbijslag, studiefinanciering en
tegemoetkoming studiekosten (zkst: factor = 12, aantal
= 50.000);
– kinderbijslag, studiefinanciering en tegemoetkoming
studiekosten (kst: factor = 10, aantal = 70.000);
– kinderbijslag, huursubsidie en tegemoetkoming studiekosten (kht: factor = 8, aantal = 110.000).
Huursubsidie en gezinsverzorging, en cumulaties met
deze twee regelingen komen vaker voor bij lagere inkomensklassen. Studiefinanciering en tegemoetkoming studiekosten komen vaker voor bij de midden en hogere inkomensklassen. In het algemee/i blijken lagere inkomensklassen en eenoudergezinnen meer met cumulaties van in
dit artikel behandelde regelingen te maken te hebben. Eenoudergezinnen blijken er ook betrekkelijk slecht af te komen in de verdeling van algemeen welzijn, zoals beschreven in het Sociaal en Cultureel Rapport .
De empirisch bepaalde gemiddelde marginale druk van
inkomensafhankelijke regelingen blijkt (aanzienlijk) lager te
liggen dan het theoretische bereik, bepaald door de Interdepartementale Commissie Inkomensprijzen. Een van de oorzaken is dat er nogal veel huishoudens met een marginale
druk van 0% zijn (bij de toegepaste bruto-inkomensverhoging van 5%). Wanneerde theoretische marginale druk wordt
bepaald, worden over het algemeen dergelijke situaties, die
een marginale druk van 0% opleveren, niet bekeken.
De totale marginale druk bij een cumulatie van inkomstenbelasting en sociale premies met de hier beschouwde
vijf inkomensafhankelijke regelingen (huursubsidie, aanvullende studiefinanciering, tegemoetkoming studiekosten, gezinsverzorging en rechtshulp) komt bij een bruto-inkomensverhoging van 5% zelden of nooit boven de 100%.
Ongeveer 1 % van de huishoudens (70.000 in aantal) ondervindt een totale marginale druk van 80-100%.
Floor van Herwaarden
Evert Pommer
Conclusies_____________________
Bij de cumulatie van regelingen treden soms hoge cumulatiefactoren op. Deze geven de verhouding tussen
waargenomen aantal gebruikers en bij onafhankelijk gebruik verwachte aantal gebruikers. Hoge cumulatiefactoren treft men aan bij:
– eigen bijdrage ZFW, kinderbijslag, huursubsidie en tegemoetkoming studiekosten (zkht: factor = 12, aantal =
672
7. De resultaten vloeien voort uit de uiteenlopende maximale inkomensgrenzen in 1987 pm voor de regeling in aanmerking te komen: voor de huursubsidie (/ 36.000 belastbaar inkomen), de studiefinanciering (/ 84.500 belastbaar), de tegemoetkoming studiekosten (/ 56.000 belastbaar) en de gezinsverzorging (/ 48.000
netto).
8. Als variant is het bruto inkomen met 1% (in plaats van met 5%)
verhoogd: vrijwel alle huishoudens bleken toen een marginale
(partiele) subsidiedruk van 0% te hebben.
9. Zie onder andere Sociaal en Cultureel Rapport 1988, biz. 320.