Natuurbetaling
Natuurwaarden in landbouwgebieden vormen een van de zeldzame voorbeelden van omvangrijke positieve externe effecten ten gevolge van een
commerciele activiteit. Internalisering
van externe effecten met behulp van financiele instrumenten, normaal een
zaak van het opleggen van heffingen,
zou bij deze natuurwaarden juist plaats
moeten vinden door het uitkeren van
een positief bedrag voor elke eenheid
meegeproduceerde natuur. Mogelijkheden voor een dergelijk marktconform
natuurbeleid worden in dit artikel onderzocht.
Hetstimuleren van natuurwaarden in
landbouwgebieden vindt nu in hoofdzaak plaats met beheersovereenkomsten in het kader van het Relatienotabeleid (1975), met kleine aanvullingen
zoals bepalingen in bestemmingsplannen, regelingen uit de Vogelwet en ook
schadevergoedingsregelingen.
Met
boeren wordt in een beheersovereenkomst afgesproken om bepaalde handelingen wel, of juist niet, of alleen in bepaalde perioden te verrichten. Oorspronkelijk was het de bedoeling om in
totaal voor minstens honderdduizend
hectare landbouwgrond beheersovereenkomsten af te sluiten. Tot op heden
is dat echter tot 8.300 hectare beperkt
gebleven, waarvoor het afgelopen jaar
in totaal bijna / 7 mln aan boeren is betaald. In schadevergoedingsregelingen
gaan vergelijkbare bedragen om. Zo
wordt er voor schade door fouragerende ganzen jaarlijks een bedrag van ongeveer / 2 mln. aan boeren uitgekeerd.
Daarmee wordt voor de ganzen voer en
rust gekocht. Vrij geruisloos is met
schadevergoedingsregelingen in het
natuurbeleid een algemeen werkend financieel instrument ontwikkeld om
vrije, niet contractueel vastgelegde beslissingen van ondernemers in milieuvriendelijke richting te sturen. Doel van
dit artikel is aan te geven hoe het natuurbeleid in landbouwproduktiegebieden systematischer van dergelijke
marktconforme instrumenten gebruik
zou kunnen maken. De landbouw verkeertdaarbijindegelukkigeomstandigheid dat zij, in tegenstelling tot de meeste industriele activiteiten, ook positieve
externe effecten teweegbrengt zoals
weidevogels en kruiden en bloemen.
Bij de huidige beheersovereenkomsten en schadevergoedingen wordt betaald voor handelingen waarvan gehoopt wordt dat de doorwerking in een
causale effectketen een positief resul-
786
taat voor de natuur zal opleveren. Het
gaat daarbij om broedvogels en vegetaties en in mindere mate ook om andere fauna en om landschapselementen.
Het bedoelde resultaat hoeft echter niet
altijd in voile omvang te ontstaan omdat
effecten meestal alleen in bepaalde
omstandigheden optreden en omdat er
in elke causale keten nu eenmaal neveneffecten kunnen ontstaan. Bij de
schadevergoedingsregeling voor ganzen krijgen boeren bij voorbeeld een
belang bij het schieten op ganzen omdat anders de ratio weg zou vallen achter de betaling aan hen. De recent verleende vergunning tot het afschieten
van 30.000 ganzen in de komende winter zou mede in dat verband gezien kunnen worden. Ook kunnen er andere
handelingen zijn die het gewenste doel
goedkoper kunnen realiseren, maar die
bestuurlijk misschien minder makkelijk
realiseerbaar zijn. Het aantal weidevogels kan bij voorbeeld vrij goedkoop
worden verhoogd door om nesten heen
te maaien, in plaats van het maaien gedurende een bepaalde periode te verbieden zoals in beheersovereenkomsten gebruikelijk is. Het optreden van
onzekerheden en van ongewenste neveneffecten kan alleen worden voorkomen door de causale keten zo kort mogelijk te maken. Idealiter vindt de betaling derhalve plaats voor de te realiseren natuurwaarden zelf. Als dat mogelijk zou zijn, zoals in het volgende voor
een aantal belangrijke groepen natuurwaarden gesteld wordt, ontstaat er een
zeer efficient instrument voor natuurbeleid. Dergelijk marktconform milieubeleid heeft in beginsel nog meeraantrekkelijke kanten. Er kunnen milieuverbeteringen mee worden gerealiseerd zonder enige dwang en zelfs met een positieve inschakeling van de creatieve vermogens van de boer. Op termijn kunnen
daarom de kosten van natuurproduktie
dalen door betere integratie in de landbouwproduktie. De bureaucratische
rompslomp kan zeer beperkt blijven.
Het is niet een conserverend maar een
actief beleid gericht op de realisatie van
natuurwaarden, ook in de op de toekomst gerichte moderne landbouw. Het
marktconforme beleid kan dienen ter
vervanging van de huidige beheersovereenkomsten voor slechts een beperkt areaal. Natuurbetaling zou echter
ook ruimer toepasbaar kunnen zijn terstimulering van de kwaliteit van inheemse flora en fauna.
Internalisering
Welvaartstheoretisch is vrij goed uitgewerkt hoe en waarom marktconform
beleid maatschappelijke en milieuvoordelen op kan leveren. Bepaalde typen
milieuproblemen kunnen gezien worden als externe effecten van produktie
en consumptie. Externe effecten zijn effecten die wel maatschappelijk van belang zijn, maar die niet in de prijs tot uitdrukking komen. De emissie van ammoniak is een negatief extern effect; de
boer hoeft voor de schade aan natuur,
gebouwen en drinkwater niets te betalen en emitteert daarom zoals hem dat
uit andere overwegingen uitkomt. Dat is
in het algemeen veel te veel. Weidevogels en kruidenvegetaties zijn voorbeelden van positieve externe effecten. De
boer ontvangt voor ‘meegeproduceerde’ weidevogels en kruidenvegetaties
echter niets en produceert er daarom te
weinig van. Als het mogelijk is om aan
een extern effect een prijs te geven ter
hoogte van de maatschappelijke waarde1, een positief bedrag voor positieve
externe effecten en een negatief bedrag voor negatieve externe effecten,
dan wordt het externe effect daarmee
geTnternaliseerd. De milieuaspecten
worden dan in de normale bedrijfseconomische afwegingen betrokken. Die
internalisering is meestal niet zo eenvoudig; het is niet voor niets dat het externe effecten zijn. Meestal worden er
daarom makkelijker instrumenten toegepast die echter duurder en minder effectief zijn. In het milieuhygienisch beleid wordt met name gewerkt met verboden en voorschriften, veelal in de
vorm van vergunningen; in de landbouw met name met beheersovereenkomsten, waarin de boer zich voor een
periode van vijf jaar verplicht bepaalde
bedrijfsactiviteiten wel of juist niet of alleen in een bepaalde periode te verrich-
1. De maatschappelijke waarde voor dit
soort zuiver collectieve goederen dient politiek te worden vastgesteld. Deze benadering
is verwant aan de door Baumol en Dates
voorgestelde waarin politiek de hoeveelheid
toelaatbare vervuiling wordt vastgesteld en
waar de benodigde heffinghoogte dan een
empirisch vaststelbare grootheid is. Zie W.J.
Baumol en W.E. Dates, The theory of environmental policy; externalities, public outlays and the quality of life, Englewood Cliffs
N.J. 1975, blz.137.
ten. In het boven aangehaalde ganzenvoorbeeld is weliswaar sprake van beleidsuitvoering met financiele instrumenten, maar niet van internalisatie. Er
wordt daar betaald voor gewasschade,
en niet voor de ganzen zelf.
Natuurbetaling_________
Hoe zou natuurbetaling plaats kunnen vinden? Niet door voor handelingen of het nalaten daarvan te betalen,
zoals bij vrijwillige beheersovereenkomsten , maar alleen door de boer
voorelkeeenheid van hetgewenste milieuresultaat een prijs te betalen, waarbij hij verder zelf uit hij het gewenste resultaat het beste kan bereiken. In principe werkt dat voor hem hetzelfde als
de overheidsgarantie voor de melk.
Ook daar betaalt of garandeert de overheld voor elke eenheid een vast bedrag,
en wordt de bedrijfsveering aan de boer
overgelaten3. Voor ‘natuur’ zijn er echter geen makkelijke maatstaven beschikbaar. De meegeproduceerde natuurwaarden moeten op een of andere
wijze worden gekwantificeerd om aan
de producerende boer te kunnen worden uitbetaald. Die uitbetaling hoeft niet
gedifferentieerd te worden naar natuurlijke omstandigheden, persoonlijke omstandigheden of wat dan ook. De prijs
per eenheid blijft in alle gevallen gelijk,
zoals dat ook met de melkprijs het geval is. Combinatie van beheersovereenkomsten met natuurbetaling op dezelfde hectares is ongewenst omdat
dan de nadelen worden gecombineerd
terwijl de voordelen van beide systemen afnemen.
Uitwerking
Hoe zou voor twee typen natuurwaarden4, weidevogels en graslandvegetaties, de internalisering plaats kunnen vinden? Wat zou de betalingsgrondslag kunnen zijn; om welke prijzen per eenheid zou het ongeveer
gaan; en hoe zou de administratieve uitvoering het beste opgezet kunnen worden? Als referentie geldt steeds een redelijk zware beheersovereenkomst van
/ 1.000 per hectare in een weidegebied. Daarvan wordt hier / 400 toegerekend aan weidevogels, / 400 aan de
vegetatie en / 200 aan overige milieuen landschappelijke waarden .
Weidevogels
Waar gaat het om bij een ‘goed’ weidevogelgebied? Primair om de aanwezigheid van weidevogels, die echter niet
zo maar aan een perceel of een boer
toegerekend kunnen worden. Om een
weidevogel toch ergens aan toe te re-
ESB 24-8-1988
kenen kan eigenlijk alleen de nestplaats gebruikt worden, waarvan er
voor een weidevogel maximaal een is.
De betaling moet direct voor de milieuwaarde zelf plaats vinden en niet voor
afgeleiden. Het geld dient derhalve niet
gegeven te worden voor het geschatte
aantal vliegvlugge jongen, niet voor
nestbescherming en niet voor fourageermogelijkheden, maar voor de nestelende weidevogels zelf. Een boer
wordt ten slotte ook niet betaald voor
zijn aantallen kalveren, de kwaliteit van
zijn stallen of de voederwaarde van zijn
gras, maar voor de door hem geleverde melk. Het aardige van boer zijn is nu
juist dat je zelf in alle vrijheid en voor eigen risico mag bepalen hoe je dat doet.
Ook aanvullend hoeft niets gereguleerd
of gecontroleerd te worden. Al zou de
boer meteen na de controle alle nesten
kapot willen maaien en slepen, dan is
dat zijn zaak. Dat maakt het echter onwaarschijnlijk dat er dan in volgende jaren nog vogels zullen nestelen, zodat
dergelijk gedrag niet voor de hand ligt.
Melkfabrieken hoeven ook niet te controleren of de boer zijn kalveren om
zeep helpt, laat staan dat de melkbetaling daarvan afhankelijk zou zijn.
In een redelijk goed weidevogelgebied ligt de weidevogeldichtheid gemiddeld op ongeveer een nest per twee
hectare. Dat correspondeert met / 800
per nest per jaar. In de meeste te controleren gebieden zal de dichtheid gemiddeld lager zijn, zeg een nest per vier
hectare. Nesten van verschillende
soorten hoeven niet gelijk gewaardeerd
te worden. Kievitten zijn voor de leek
spectaculairder dan tureluurs, maar de
laatste zijn zeldzamer. Voor slobeenden geldt dat in nog sterkere mate.
Kemphanen daarentegen zijn nog zeldzamer dan slobeenden maar spectaculairder dan kievitten. Daar zou een relatief hoog bedrag voor kunnen worden
betaald, ook al omdat de ‘produktiekosten’ van kemphanen relatief zeer hoog
zullen liggen. In eerste instantie zou
omwille van de eenvoud voor geen of
een beperkte prijsdifferentiatie tussen
soorten gekozen kunnen worden. Er
hoeft dan immers alleen vastgesteld te
worden dat er een weidevogelnest is en
niet van welke soort het is.
De uitvoering dient weer zo goed mogelijk aan te sluiten bij de administratieve procedures zoals die bij gangbaarder produkten gebruikelijk zijn. De boer
biedt zijn waar, in casu weidevogels, te
koop aan, niet als prive produkt maar
als collectief goed waar de overheid als
vertegenwoordiger van het collectief
belang voor betaalt. Dit kan door een
plattegrond met daarop de aanwezige
nesten aangegeven te sturen naar het
‘aankoopbureau’, dat na verificatie van
het aanbod uitbetaalt. De boer kan
daarbij, voor eigen rekening, deskundigen inschakelen om de nesten te vin-
den. Hij kan ook zelf een cursus volgen
bij de in Nederland altijd zo goede bedrijfsvoorlichting die hem dan meteen
de verdere kneepjes van het weidevogelproduktievak kan bijbrengen. De opgave kan een of tweemaal per jaar in
het voorjaar plaats vinden om zowel de
vroege als de late breeders op te kunnen geven. Meteen na de opgave vindt
controle plaats op de juistheid van de
verstrekte nestgegevens. Die controle
is de belangrijkste kostenpost van de
uitvoering. Een controleur kan, afhankelijk van de kavelstructuur, ongeveer
20 hectare per uur controleren, stel 100
hectare per dag. Daarbij ziet hij gemiddeld 25 nesten van / 800 gulden per
stuk, dat is een uitbetaling van / 20.000
per dag. Zijn loonkosten van ongeveer
/ 500 per dag zijn daarmee vergeleken
gering. De controlekosten per nest bedragen ongeveer / 10 en die per gecontroleerde hectare / 5. De fraudemogelijkheden zijn zeer beperkt. Bij fraude
bij voorbeeld met behulp van namaaknesten kan de betreffende boer een periode van levering worden uitgesloten.
Aangenomen mag worden dat bij normale beheersovereenkomsten de kosten van (nu ontbrekende) serieuze controle vele malen hoger liggen.
Vegetaties
Een makkelijk hanteerbare maat
voor de botanische waarde van vegeta2. Het vrijwillige element dat ook beheersovereenkomsten hebben is maar betrekkelijk. Deze overeenkomsten worden meestal
in het kader van een landinrichtings- of ruil-
verkavelingsplan aangeboden als kompensatie voor het niet aanbrengen van eigenlijk
gewenste landbouwkundige verbeteringen.
3. Deze algemene vorm van landbouwbeleid
is zo suksesvol dat voor een aantal produkten, suiker en melk, quota zijn vastgesteld
om de optredende overproduktie te beperken. Zo ver zal het in het natuurbeleid voorlopig niet komen.
4. Eerdere publikaties op dit gebied zijn: J.C.
de Meijere, De boer als producent van natuur en landschap, NRC-Handelsblad, januari 1979, met betrekking tot weidevogelbetaling; Ik zal handhaven, Verslag van een
studiegroep aan het Centrum voor Milieukunde Leiden begeleid door H.A. Udo de
Haes en G. Huppes, 1984, gericht op weidevogelbetaling; Discussiebrochure: Beheersovereenkomsten: Knelpunten en mogelijke
oplossingen, CLM, Utrecht, 1984, gericht op
weidevogelbetaling; G.Huppes, Milieubeleid
door de markt, in: Boer tussen Markt Macht
en Milieu, Wageningen 1988, Verslag van
het gelijknamig symposium gehouden op 4
november 1987, zowel gericht op betaling
voor weidevogels en botanische waarden;
A.J.van Strien e.a., Natuurproduktiebetaling; Betalingen aan boeren voor de produktie van natuur, Landschap, jg. 5, nr. 2, juli
1988, gericht op weidevogels en botanische
waarden.
5. Natuurbetaling vervangt de beheersovereenkomsten. Een boer zal derhalve moeten
kiezen tussen natuurbetaling, beheersovereenkomst of geen van beide. Natuurbetaling
kan echter wel met de passieve verplichtingen van de zogenaamde Bergboerenregeling gecombineerd worden.
787
ties van percelen, slootkanten en sloten
is niet beschikbaar. Wel kan, evenals bij
weidevogels, per soort worden aangegeven wat de visuele aantrekkelijkheid
is en hoe zeldzaam de betreffende
soort is. Bij vegetaties is er wel een redelijke samenhang in het voorkomen
van soorten. Dat betekent dat er met
een klein aantal indicatorsoorten kan
worden gewerkt. Voor onze Nederlandse weidegebieden zijn 20 indicatorsoorten wellicht voldoende om een redelijke
kwaliteitsschatting te maken. De keuze
moet gericht zijn op makkelijk herkenbare soorten, die tevens een vegetatiekundig voldoende breed spectrum omvatten. Omdat de botanische waarden
in hoofdzaak langs de perceelsranden,
meestal slootkanten, aanwezig zijn kan
met het aantal indicatorsoorten per
slootkantlengte als kwaliteitsmaat gerekend worden. Hoe kleinerdie lengte gekozen wordt hoe meer voor de betreffende soort de algemeenheid van voorkomen en daarmee de visuele aantrekkelijkheid wordt benadrukt; een dotter
per kilometer geeft een ander beeld dan
een per 10 meter. Hoe groter deze lengte daarentegen gekozen wordt hoe
meer de zeldzaamheidsaspecten in de
betaling tot uitdrukking komen. Een
lengte van 100 meter lijkt een redelijke
afweging te zijn tussen visuele waarde,
zeldzaamheidsaspecten en praktische
uitvoerbaarheid. Bij een perceelsbreedte van 25 meter is er per hectare globaal
800 strekkende meter perceelsrand en
slootkant. Bij een normaal bedrijf met
zo’n 20 hectare grand zijn er dan 160
meetvakken waarvoor de aanwezigheid van de gekozen indicatorsoorten
moet worden vastgesteld. Het is weer
overbodig, en in strijd met de hier voorgestelde opzet, om aanvullende eisen
over graslandbeheer, slootschoontechnieken en dergelijke te stellen of daar
afzonderlijk voor te betalen.
Weer uitgaande van het gestelde bedrag van / 400 per hectare dat bij huidige beheersovereenkomsten aan botanische waarden wordt gespendeerd
is ergemiddeld per 100 strekkende meter / 50 beschikbaar voor een goede
botanische kwaliteit. In een botanisch
mooi gebied mogen in een meetvak ongeveer tien indicatorsoorten worden
verwacht. Bij dat aantal kan dan gemiddeld vijf gulden per aanwezige soort
worden betaald. Een differentiate in de
prijs per indicatorsoort naar zeldzaamheid en visuele aantrekkelijkheid is
goed mogelijk. Door een dergelijke differentiate wordt ook de ‘produktie’ van
duurdere soorten mogelijk.
Evenals bij de weidevogels vindt het
aanbod aan het ‘aankoopbureau’ plaats
onder verantwoordelijkheid van de boer
door het aanbieden van een plattegrond met de gegevens over het voorkomen van de betreffende soorten per
meetvak. Het verzamelen van de gege788
vens kan hij weer uitbesteden of hij kan
zelf een cursus kennis van plantesoorten volgen. Omdat de aanwezigheid
van plantesoorten over een langere periode is vast te stellen kan gekozen worden voor indiening met aansluitende
controle een maal per jaar. De plaatstrouw van planten is veel groter dan de
broedplaatstrouw van weidevogels, zodat in de loop van de jaren het invullen
van de plattegronden steeds meer het
nalopen van veranderingen kan worden. De controle is ook hier weer debelangrijkste kostenpost van uitvoering.
Een controleur moet systematisch perceelsranden langslopen en zal vaak
maareen slootkant tegelijkkunnen controleren. Een globale schatting van de
benodigde tijd is 25 strekkende kilometer per dag. Dat zijn 250 vakken met gemiddeld tien indicatorsoorten ofwel
2500 soort-scores van gemiddeld / 5
per stuk. Per dag kan hij zo een uitbetaling regelen van / 12.500 terwijl zijn
salariskosten slechts / 500 bedragen.
De controlekosten bedragen zo globaal
/ 16 per hectare. De f raudemogelijkheden zijn beperkt. De belangrijkste is dat
de boer speciaal indicatorsoorten kan
gaan planten of zaaien. Het is de vraag
of dat de moeite loont. Wanneer de omvang van dit verschijnsel storend wordt
kan voor een groter aantal indicatorsoorten met een navenant lagere prijs
per soort worden gekozen. Gezien de
plaatsvastheid van de meeste planten
zou ook met een steeksproefgewijze
controle kunnen worden volstaan,
waardoor de administratieve kosten
nog verder kunnen dalen.
Perspectieven
Vergeleken met beheersovereenkomsten lijkt natuurbetaling aantrekkelijke kanten te hebben. Bij dezelfde kosten per hectare kunnen door grotere efficientie meer natuurwaarden worden
gerealiseerd, op strikt vrijwillige wijze.
Voorwaarde voor het functioneren van
een dergelijk natuurbetalingssysteem
is een lange termijn perspectief. Alleen
dan kan de bedrijfsopzet worden aangepast, zijn de investeringen in met
name kennis mogelijk en kan de natuurverbetering optreden. Die termijn moet
derhalve ook door de boer mogen worden verwacht wil hij zinvol een bedrijfseconomische afweging kunnen maken6.
Een gefaseerde invoering, met de
eerste fasen als proef, lijkt goed mogelijk. Eerst kan regionaal de betaling voor
een beperkt aantal milieuwaarden worden geintroduceerd. In die gebieden
kunnen de readies van boeren, de administratieve problemen van uitvoering
en de optredende milieueffecten onderzocht worden. Bij positieve ervaringen
kan de natuurbetaling in eventueel aangepaste vorm naar meer gebieden en
naar andere milieuwaarden worden uitgebreid. De toepassing hoeft daarbij
niet beperkt te blijven totde zogenaamde Relatienotagebieden. Bij ruimere
toepassing en dus ook ruimere stimulering van natuurwaarden nemen natuurlijk ook de kosten voor de overheid toe.
Het Relatienota-beleid was gepland
voor 200.000 hectare en zou bij volledige uitvoering minstens / 100 miljoen
per jaar aan beheersovereenkomsten
hebben gekost. Voor natuurbetaling als
alternatief zou minstens een dergelijk
bedrag beschikbaar dienen te zijn, juist
als de geproduceerde hoeveelheid natuurwaarden groter zou worden. Wanneer natuurbetaling zeer succesvol is,
zal het gestelde budget van / 100 mln.
overschreden gaan worden. Prijsverlaging en budgetverhoging zijn de marktconforme alternatieven. Bij dit laatste
dient te worden bedacht dat natuurbetaling vaak plaats zal vinden aan die
boeren die in relatief slechte produktieomstandigheden werken en waarvoor
nu al naar allerlei vormen van inkomensondersteuning wordt gezocht.
In de veranderde prijsomgeving treden niet alleen gedragsaanpassingen
van boeren op. Ook cultuurtechnische
werken kunnen anders worden vormgegeven. Zo zou de aan leg van terrastaluds met drassige stroken langs de
sloten, waar nu ten behoeve van natuurwaarden mee wordt geexperimen-
teerd, in het kader van de Landinrichting geen kostenpost meer hoeven zijn
maareen rendabele investering. De polarisatie tussen landbouw en milieu, die
de laatste jaren groeit onder andere
door de mestperikelen, zou door internaliserend natuurbeleid weer af kunnen
nemen. Meestal gaat het bij marktconform milieubeleid om verplicht opgelegde heffingen ter beperking van de negatieve externe effecten van produktieprocessen. In dit uitzonderlijke voorbeeld van positieve externe effecten op
de natuur is niet alleen de keuze van gedragsaanpassingen vrij, zoals bij elk
marktconform beleid, maar kan zelfs de
hele regeling vrijwillig zijn. Alleen wie er
zelf een aanspraak op doet krijgt met de
regeling te maken.
Gjalt Huppes
De auteur is verbonden aan het Centrum
voor Milieukunde van de Rijksuniversiteit
Leiden. Hij dankt T.C.M. Melman en H.A.
Udo de Haes voor nun uitvoerig commentaar
op eerdere versies van dit artikel.
6. De gedragsaanpassing aan de waterverontreinigingsheffing in de WVO nam in totaal
zo’n tien jaar in beslag. De prijselasticiteit
van melk wordt ook geschat met een aanpassingsperiode van 10 jaar.