Algemeen-economische politiek
en midden- en kleinbedrijf
Het midden- en kleinbedrijf is door zijn specifieke kenmerken van groot belang voor de
economische ontwikkeling. Het is dan ook niet verwonderlijk dat er soms stemmen
opgaan voor een economische politiek die vooral op deze sector is gericht. In dit artikel
wordt onderzocht welk type algemeen-economische politiek voor het midden- en
kleinbedrijf het gunstigst is. De auteurs concluderen dat de meeste beleidsaltematieven
die speciaal zijn gericht op het midden- en kleinbedrijf weinig effectief zijn, terwijl een
generieke politiek die is gericht op loonmatiging, het terugdringen van de overheid en
een betere werking van de arbeidsmarkt ook voor kleinere bedrijven bijzonder gunstig is.
DRS. J.P. VERBRUGGEN – DRS. J. VAN DER TUIN*
Eind vorig jaar is de kabinetsnota Ruim baan voor ondernemen verschenen, waarin nieuwe beleidslijnen worden getrokken voor het midden- en kleinbedrijf (mkb)1. Ter
voorbereiding van deze nota is een studie verricht naar de
effecten van negen algemeen-economische beleidsopties
op het mkb. Dit artikel is een uitvloeisel van die achtergrondstudie2. Door de specifieke kenmerken van het mkb
kunnen algemeen-economische maatregelen voor deze
categorie bedrijven anders uitwerken dan voor het overige
bedrijfsleven. Op grond hiervan wordt regelmatig gesteld
dat op het mkb gerichte algemeen-economische beleidsmaatregelen noodzakelijk zijn voor een goed f unctionerend
mkb. Ook onlangs is nog voor dergelijke gerichte maatregelen gepleit3.
In dit artikel staat de vraag centraal of een gezond algemeen-economisch beleid ook goed is voor het mkb, of dat
voor een goed functionerend mkb daarnaast specifieke
maatregelen op algemeen-economisch terrein nodig zijn.
Benadrukt zij dat wij in dit artikel uitsluitend aandacht
schenken aan de relatie tussen algemeen-economische
politiek en mkb. Andere onderdelen van het mkb-beleid,
zoals kennisbevordering en vergroten van financieringsmogelijkheden, vallen buiten het kadervan dit artikel. Voor
we ingaan op de uitkomsten van de evaluatie van de onderzochte beleidsopties geven we eerst een korte schets
van het mkb, en van de voor deze bedrijfscategorie relevante economische ontwikkelingen.
Betekenis en kenmerken van het mkb
Het mkb is van vitale betekenis voor onze economie .
Het overgrote deel van de bedrijven in ons land behoort tot
de groep kleine en middelgrote bedrijven. Het aandeel van
deze bedrijven in de werkgelegenheid en de bruto toegevoegde waarde van het totale bedrijfsleven is respectievelijk 42% en 32%. Voorts levert het mkb, door de specifieke
en complementaire economische functies die het vervult,
een belangrijke bijdrage aan de vernieuwing en dynamiek
van de economie .
ESB 1-6-1988
Een kenmerk van het mkb is de sterke orientatie op de
binnenlandse vraag6. Ruim 80% van de produkten en diensten van kleine en middelgrote ondernemingen wordt afgezet op de binnenlandse markt. Daarnaast kenmerken kleine en middelgrote ondernemingen zich door een naar verhouding arbeidsintensief produktieproces. Met inbegrip
van het aan zelfstandigen toegerekende loon is het aandeel van de arbeidskosten in het mkb relatief hoog, ondanks de verhoudingsgewijs lage gemiddelde loonvoet. De
arbeidskostenquote in het mkb als geheel bedraagt 78%
* De auteurs zijn werkzaam op het Ministerie van Economische
Zaken, respectievelijk bij de Directie Algemene Economische Politiek en de Directie Midden- en Kleinbedrijf. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven. Zij danken drs. W.C. Middelkoop, drs.
C.J. Schulze, drs. J. van Sinderen en drs. M. Verhagen voor hun
commentaar op een eerdere versie van het artikel.
1. Ministerie van Economische Zaken, Ruim baan voor ondernemen; beleid voor het midden- en kleinbedrijf in nieuw perspectief,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 324, nr. 1-2.
2. In de achtergrondstudie, die bij de auteurs verkrijgbaar is, zijn
naast eigen modeluitkomsten tevens soortgelijke resultaten opgenomen die op het Ministerie van Economische Zaken zijn berekend op basis van sectorale modeluitkomsten van het CPB.
3. Zie H.H.M. Peelers, W.H.J. Verhoeyen en J.G. Vianen, Het midden- en kleinbedrijf in 1988, ESB, 13 januari 1988; KNOV, Ruimer
baan voor ondernemen, commentaar op kabinetsnota Ruim baan
voor ondernemen, januari 1988; PvdA, Overheveling arbeidsintensieve prestaties naar een lager btw-tarief, mei 1988.
4. Volgens de gangbare statistische definitie in ons land worden
tot het mkb gerekend alle particuliere ondernemingen met winstoogmerk waarin minder dan 100 personen werkzaam zijn, uitgezonderd die in de landbouw. Het grootbedrijf (gb) vormt het complement van het mkb in deze categorie ondernemingen. De totale bedrijvensector bestaat naast het mkb en gb uit de landbouw
en visserij en bedrijfstakken zonder winstoogmerk, zoals de gezondheidszorg en de maatschappelijke dienstverlening.
5. Voor meer informatie omtrent de betekenis en de ontwikkeling
van het mkb wordt verwezen naar EIM, Midden- en kleinbedrijf in
de markt, een sterkte-zwakteanalyse van de produktiestructuur,
november 1987; Ministerie van Economische Zaken, op. cit.,
1987, hoofdstuk 2; A.F.M. Nijsen en J. van der Tuin, Kleinschalige werkgelegenheid, een wenkend perspectief?, Kroniek van het
Ambacht/Klein- en middenbedrijf, december, 1986.
6. De hierna vermelde gegevens zijn ontleend aan het eerder aangehaalde ElM-rapport Midden- en kleinbedrijf in de markt. De cijfers hebben betrekking op een zo recent mogelijk jaar (meestal
1985).
517
tegenover 68% in het grootbedrijf (gb). Een ander kenmerk
van kleine en middelgrote ondernemingen is het relatief
grote aantal minimumloners dat er werkt. In het mkb bedraagt het aandeel van de minimumloonsom van volwassenen in de totale loonsom ongeveer 12%, in het gb is dit
slechts 5%. Ten slotte merken we op dat de druk van de
sociale werkgeverslasten in het mkb wat hoger is dan in
het gb. Dit verschil bedraagt echter slechts 1,2 %-punt7.
Relevante ontwikkelingen
Een relevante economische ontwikkeling voor elke bedrijfscategorie en dus ook voor het mkb is het verloop van
relatieve afzetprijzen. Aangezien hiervan voor het mkb
geen langlopende tijdreeksen beschikbaar zijn, maken wij
hier gebruik van sectorale data. Uit label 1 komt naar voren dat de afzet van overwegende mkb-sectoren als de
overig-tertiaire dienstensector en de bouwnijverheid in de
loop der tijd relatief duur is geworden ten opzichte van bij
voorbeeld de verwerkende industrie. Zo is sinds 1950 de
binnenlandse afzet van de overig-tertiaire dienstensector
ruim 3,5 keer zo duur geworden als die van de verwerkende industrie.
Een belangrijke oorzaak van het relatief duur worden
van de afzet van arbeidsintensieve bedrijfstakken c.q. het
mkb is gelegen in de forse loonkostenstijgingen in de jaren
zestig en zeventig, in combinatie met de hoge arbeidskostenquote en de naar verhouding geringe arbeidsproduktiviteitsgroei in de desbetreffende sectoren. Sinds 1950 is
de arbeidsproduktiviteit in de verwerkende industrie 4 a 5
keer zo snel toegenomen als in de bouwnijverheid en de
overig-tertiaire dienstensector. Daar komt voor het mkb
nog bij dat binnen de sectoren de arbeidsproduktiviteitsontwikkeling in kleine en middelgrote bedrijven in het algemeen achterblijft bij die in grotere bedrijven. De loonkostenstijgingen in de jaren zestig en zeventig zijn onder meer
veroorzaakt door de sterke toeneming van de collectievelastendruk voor werknemers en werkgevers. Anders gezegd, de wig is in de loop van de tijd fors toegenomen. Zo
is tussen 1960 en 1987 de wig, uitgedrukt in procenten van
het gemiddeld loon (van een gehuwde met twee kinderen),
gestegen van 19% naar 42,5%9.
Het relatief duur worden van de afzet van arbeidsintensieve bedrijfstakken heeft substitutieprocessen veroorzaakt. Het consumptiepatroon heeft zich zodoende in kapitaal- en invoerintensieve richting ontwikkeld. Tevens is
er, mede door de stijging van de collectieve-lastendruk,
een verschuiving opgetreden van het formele naar het informele circuit10. Bij activiteiten in dit circuit gaat het voornamelijk om eenvoudig te produceren arbeidsintensieve
goederen en diensten. Om die reden is de groei van de informele economie vooral ten koste gegaan van het mkb,
met name in sectoren als de bouwnijverheid en de persoonlijke dienstverlening.
label 1. Prijsindex van de binnenlandse afzet afkomstig uit
het binnenland, 1950-1988(1950= 100)
1950
1960
1970
1980
1988
Overig-tertiaire diensten
100
179
398
919
1.143
Bouwnijverheid
Verwerkende industrie
Totaal bedrijven
100
100
100
163
123
135
263
155
204
639
283
422
719
314
490
Bran: eigen berekeningen op basis van CPB-gegevens.
518
Beleidsopties
,
Vanwege bovengenoemde specifieke kenmerken van
kleine en middelgrote ondernemingen kunnen algemeeneconomische beleidsopties voor het mkb anders uitpakken
dan voor het overige bedrijfsleven. Met het oog daarop
hebben we negen denkbare beleidsopties op hun merites
beschouwd. Voor zover mogelijk is daarbij rekening gehouden met modeluitkomsten, die overigens zoals gebruikelijk
louter een indicatieve betekenis hebben. Aangezien vooralsnog voor Nederland geen integraal econometrisch mkbmodel bestaat waarmee zelfstandig beleidsvarianten kunnen worden doorgerekend, hebben we onze toevlucht gezocht tot een vier-sectorenmodel voor de Nederlandse
economie, genaamd VICTOR11. De modeluitkomsten betreffende de produktie- en werkgelegenheidsontwikkelingen van de vier sectoren (kapitaalintensieve sector, bouwnijverheid, dienstensector en een restsector) zijn met behulp van een eenvoudige vertaalslag getransformeerd
naar uitkomsten voor het mkb en het gb .
Bij de keuze en beoordeling van de beleidsopties hebben we naar diverse aspecten gekeken. Een primaire voorwaarde is dat de beleidsopties niet alleen een gunstige invloed hebben op kleine en middelgrote ondernemingen,
maar ook een positieve uitwerking hebben op de economie
als geheel. Een tweede randvoorwaarde betreft het financieringstekort van de overheid. Gezien de doelstelling van
het kabinet het financieringstekort verder terug te dringen,
is ervan uitgegaan dat de beleidsopties het tekort van de
overheid in elk geval niet structureel mogen doen stijgen.
Ten slotte zijn de beleidsopties beoordeeld op enkele
aspecten die niet of slechts ten dele in modeluitkomsten tot
uitdrukking kunnen komen, maar die van wezenlijk belang
zijn voor een weloverwogen beoordeling, zoals uitvoerbaarheid, fraudegevoeligheid, internationale inpasbaarheid en effecten op het informele circuit.
Hoewel een eenduidige indeling van de onderzochte beleidsopties moeilijk is te geven, hebben we voor de overzichtelijkheid de beleidsopties in drie groepen verdeeld:
– generieke beleidsopties;
– arbeidsmarktbeleidsopties;
– ‘mkb-gerichte’ beleidsopties.
7. A.C.P. de Koning en G. Regter, Wat kost arbeid in klein en
groot?, EM, 1987.
8. Hieronder vallen de horeca (SBI67), de reparatiebedrijven (SBI
68), de zakelijke dienstverlening (SBI 84/85), de overige dienstverlenende bedrijven, zoals kappers en schoonmaakbedrijven
(SBI 98) en particuliere huishoudens met personeel in loondienst
(SBI 99).
9. F.J. Krapels en A. van Ravestein, De wig tussen loonkosten en
netto loon, ESB, 22 juli 1987.
10. J.P. Verbruggen en F.J. Krapels, Wijzigingen in het consumptiepatroon; gevolgen voor informele economie en werkgelegenheid, ESB, 2 december 1987.
11. Zie J.P. Verbruggen, VICTOR; Een vier-sectorenmodel voor
de Nederlandse economie, Discussienota 8502, Ministerie van
Economische Zaken, 1985. Hoewel de hier gehanteerde modelversie sinds de publikatie op diverse plaatsen is geactualiseerd,
verbeterd en uitgebreid, is het modelkarakter niet aangetast en
biedt de genoemde publikatie voor de beoordeling van het gehanteerde model voldoende houvast.
12. Bij deze vertaalslag wordt verondersteld dat voor het mkb en
het gb in de onderscheiden sectoren dezelfde procentuele volumemutaties voor de afzonderlijke afzetcategorieen gelden als
voor de gehele sector. De verschillen in afzetontwikkeling tussen
mkb en gb worden aldus veroorzaakt door de hiervoor genoemde
verschillen in de afzetstructuur. Onder de veronderstelling dat de
procentuele volumemutaties van het verbruik in het mkb- en gbdeel van de vier sectoren gelijk zijn aan die van de afzet en dat de
arbeidsproduktiviteitsontwikkelingen in het mkb en gb-deel per
sector dezelfde zijn, leiden de verschillen in afzetvolume tot verschillende produktie- en werkgelegenheidsresultaten voor het
mkb en het gb per sector.
Tabel2. Effecten van algemeen-economische beleidsopties voormkb, gb en totale bedrijvensector3
Beleidsoptie
Najaar
Werkgelegenheid (arbeidsjaren %)
– mkb
-gb
– totaal bedrijven
Produktievolume (%)
– mkb
-gb
– tolaal bedrijven
Financieringstekort (% van het nni)
A
B
C
D
4
8
4
8
4
8
4
1.2
1.4
1.1
1.5
2.0
1.5
0.5
0.4
0.4
0.6
0.5
0.4
-0.0
0.1
0.1
-0.0
0.1
0.0
0.9
0.9
0.7
1.2
1.3
1.0
1.1
0.7
0.4
1.2
0.8
0.5
0.6
0.7
0.4
0.8
1.1
0.7
0.4
0.2
0.3
0.5
0.3
-0.2
-0.3
-0.1
0.4
-0.1
-0.1
-0.2
0.9
0.7
0.7
1.3
1.1
1.0
0.5
0.1
0.2
0.6
0.3
0.3
-0.4
-0.6
-0.5
-0.7
-0.2
-0.3
-0.2
-0.4
-0.1
-0.1
a. Bij de interpretatie van de resultaten dient ermee rekening te worden gehouden dat de totale bedrijvensector is samengesteld uit het mkb, het gb en een (deels
exogene) restcategorie.
Beleidsoptie A: autonome loonkostenmatiging van 2% met doorwerking naar inkomens van ambtenaren en uitkeringsgerechtigden.
Beleidsoptie B: verlaging werkgeverspremies (1 % nni) gefinancierd door een verhoging van het btw-tarief.
Beleidsoptie C: verlaging werkgeverspremies (1% nni) gefinancierd door een autonome verhoging van de loon- en inkomstenbelasting.
Beleidsoptie D: simultane, ex ante budgetneutrale verlaging van collectieve uitgaven en inkomsten (1% nni).
Beleidsoptie E: autonome loonmatiging in de tertiaire dienstensector van 4,8% gecombineerd met een zodanige autonome loonstijging in de kapitaalintensieve
sector (4,5%) dat ex ante op macro-niveau geen autonome loonmutatie optreedt.
Generieke beleidsopties
Loonmatiging
Vanuit macro-economische optiek beschouwd bestaat
er in ons land een brede consensus over de gunstige economische effecten van loonmatiging. Op een lager aggregatieniveau, bij voorbeeld op het niveau van sectoren of
het mkb, is deze consensus in mindere mate aanwezig. Zo
stond enige jaren geleden het begrip ‘duale economie’ in
relatie tot een beleid aericht op loonmatiging nadrukkelijk
in de belangslelling1 . De exportgeorienteerde bedrijvensector zou de vruchten plukken van een dergelijk beleid,
maar het op de binnenlandse markt georienteerde deel van
het bedrijfsleven, waartoe in belangrijke mate ook het mkb
behoort, zou de weerslag ondervinden van de slagnerende binnenlandse bestedingsontwikkeling. Behalve dit bestedingseffect bestaat er echter nog een drietal effecten, te
weten uitstralings-, factorsubstitutie- en prijssubstitutie-effecten.
Uit een eerder met het model VICTOR verrichte analyse komt naar voren dat indien van laatstgenoemde twee
substitutie-effecten wordt geabstraheerd er inderdaad
sprake is van een duale economische ontwikkeling14. Indien de factorsubstitutie en prijssubstitutie wel in de beschouwing worden betrokken, treedt uitsluitend nog op korte termijn een duale ontwikkeling op.
Op middellange en lange termijn is echter ook de binnenlands georienteerde sector duidelijkgebaat bij loonmatiging. Hierbij kan worden vermeld dat de factorsubstitutie
vooral in de kapitaalintensieve, exportgeorienteerde sector
gunstige effecten heeft15, terwijl voor de binnenlands georienteerde en overwegend arbeidsintensieve sector juist de
prijssubstitutie door de consument van grotere betekenis
is. Door beide substitutie-effecten nemen produktie en
werkgelegenheid zodanig toe dat het initiele negatieve bestedingseffect ruimschoots wordt goedgemaakt. Uit label
2 (variant A) komt naar voren dat niet alleen het gb, maar
ook het mkb van loonmatiging de vruchten plukt, zij het in
wat mindere mate.
Verlaging werkgeverspremies
De doelstelling van het verlagen van werkgeverspremies is om door het goedkoper maken van arbeid het produktieprocesarbeidsintensieverte maken. We hebben hier
gekozen voor een vermindering van de opslagpremies
voor de volksverzekeringen (werkgeverspremies AKW,
ESB 1-6-1988
AAW en AWBZ) om het verzekeringsbeginsel te handhaven. Verondersteld is dat de lagere premie-opbrengst
wordt gecompenseerd door een rijksbijdrage. Gelet op de
gestelde randvoorwaarde met betrekking tot het financieringstekort gaan we ervan uit dat de premieverlaging wordt
gefinancierd uit een verhoging van de btw of de loon- en
inkomstenbelasting (Ib/ib). Voor kleine en middelgrote ondernemingen zijn er bij beide versies van deze beleidsoptie enkele specifieke effecten te verwachten. Van de initiele verlaging van werkgeverslasten profiteer! het mkb relatief sterk door het overwegend arbeidsintensieve karakter van de produktiestructuur. De compenserende lastenverzwaringen (btw of Ib/ib) brengen echter ook extra nadelen mee voor het mkb. Zo drukt een btw-verhoging naar
verhouding zwaar op binnenlands georienteerde bedrijven,
aangezien over de export geen btw wordt geheven. Daarnaast zal, gezien de afzetstructuren, een lariefverhoging in
de Ib/ib-sfeer via een lagere consumptieve vraag meer ten
koste gaan van het mkb dan van het gb. Per saldo kunnen
derhalve op voorhand geen uitspraken worden gedaan
over de specifieke gevolgen voor het mkb.
In label 2 staan de uilkomslen van de onderhavige varianlen vermeld. Bij de blw-versie (varianl B) is ervan uilgegaan dal de blw-verhoging volledig doorwerkl in de prijzen
en de lonen. Niettemin zijn de economische effeclen van
deze blw-versie redelijk gunslig te noemen. Voor een deel
wordt dil echter veroorzaakl doordal in het model wel rekening gehouden is met de concurrenlieverbelering ten opzichle van hel informele circuit als gevolg van de verlaging
van werkgeverspremies, maar niel mel de verslechlering
voortvloeiend uilde blw-verhoging16. Bij de Ib/ib-versie (va-
13. Zie bij voorbeeld de Jaarverslagen 1983 en 1984 van De Nederlandsche Bank; De RMK-Voorjaarsnota 1984 en 1985; SER,
Advies inzake het sociaal-economisch beleid op middellange termijn 1986-1990,1986.
14. J.P. Verbruggen, De sectorale gevolgen van loonmatiging,
Maandschrift Economie, jg. 49, nr. 6, 1985.
15. Uit onderzoek blijkt dat de factorsubstitutie-effecten in middelgrote bedrijven in de industrie nog wat sterker zijn dan in de grote bedrijven in deze sector. Zie A.H. Webbink en J. van der Tuin,
Industriele werkgelegenheid en grootte-structuur, ESB, 30 oktober1985.
16. Voor de wijze waarop getracht is de informele economie in het
model te implementeren wordt verwezen naar Verbruggen en Krapels, op. cit. Recent onderzoek suggereert dat de hoogte van het
btw-tarief belangrijk is voor de omvang van het informele circuit;
zie J.J. Graafland, Wisselwerking tussen formele en informele
economie, CPB, Occasional Papers, nr. 42,1987.
519
riant C) zijn de economische effecten licht negatief tot nihil. Bekijken we de gevolgen voor het mkb, dan blijkt dat
kleine en middelgrote bedrijven in de btw-versie wat meer
profiteren, terwijl de gevolgen voor het mkb in de Ib/ib-versie van deze variant relatief ongunstig zijn. Vergelijken we
de uitkomsten van de onderhavige varianten met die van
loonmatiging, dan lijkt laatstgenoemde beleidsoptie qua
economische effecten zowel voor het mkb als voor het totale bedrijfsleven aanzienlijk effectiever.
Bij de onderhavige beleidsoptie doet zich bovendien een
aantal complicaties voor. Een eerste probleem is dat bepaalde sectoren (overheid, maatschappelijke dienstverlening en dergelijke) niet btw-plichtig zijn. Een ander probleem is dat door een verhoging van de Ib/ib-tarieven de in
Nederland reeds omvangrijke wig tussen bruto en netto
loon verder wordt vergroot. Bij de modelberekeningen is
metde negatieve micro-economische effecten van wigvergroting geen rekening gehouden. Het geheel overziende
lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat deze beleidsoptie
niet in aanmerking komt om werkgelegenheid en produktie in het mkb en in het totale bedrijfsleven te bevorderen.
Verkleinen van de collectieve sector
Met name aanbodeconomen wijzen op de ongunstige
economische effecten van een omvangrijke collectieve
sector als gevolg van verminderde economische prikkels
op micro-niveau en de verstorende werking van belastingen en subsidies op het marktmechanisme17. Berekeningen van het CPB laten zien dat deze effecten van grote betekenis kunnen zijn18. Met het oog hierop pleiten aanbodeconomen onder andere voor belastingverlaging, deregulering en loonflexibiliteit. Inmiddels zijn de meeste aanbodeconomen de mening toegedaan dat belastingverlaging alleen onvoldoende is en dat tegelijkertijd de overheidsuitgaven dienen te worden teruggedrongen ter voorkoming van
een stijging van het financieringstekort. Vandaar dat we
hier een z.g. negatieve ‘balanced budget’-variant beschouwen, waarin simultaan de overheidsinkomsten en -uitgaven worden verlaagd. De effectiviteit van deze variant
hangt in belangrijke mate samen met de afwenteling van
belastingen en premies door werknemers op werkgevers.
Bovendien is de omvang van de multiplier mede afhankelijk van de samenstelling van het ombuigingspakket. In de
modelberekeningen zijn we uitgegaan van een breed en
representatief pakket aan ombuigingen op collectieve uitgaven, voornamelijk bestaande uit materiele overheidsbestedingen, inkomensoverdrachten aan gezinnen, ambtenarensalarissen en loongerelateerde sociale uitkeringen.
Aan de inkomstenkant worden zowel de directe als de indirecte belastingen verlaagd.
Uit tabel 2 (variant D) komt naar voren dat overeenkomstig diverse andere recente onderzoekingen19 de structurele economische effecten van een negatieve balancedbudget-variant gunstig zijn. Bovendien blijken de gevolgen
voor het mkb en het gb elkaar weinig te ontlopen. De relatieve voor- en nadelen voor het mkb in de bestedingssfeer
wegen blijkbaar grosso modo tegen elkaar op. De conclusie lijkt gerechtvaardigd dat zowel vanuit mkb-gezichtspunt
als vanuit algemeen-economische optiek beschouwd terugdringing van de collectieve sector aan te bevelen is.
melijk uniforme en gecentraliseerde loonvorming in ons
land, waarbij financieel-economisch zwakkere bedrijven
c.q. bedrijfstakken deloonafspraken in sterkere bedrijven
c.q. bedrijfstakken volgen, is produktie en werkgelegenheid in zwakkere sectoren verloren gegaan. Met name arbeidsintensieve bedrijven, waarvan vele behoren tot het
mkb, hebben zich door de combinatie van loonnavolging
en een gemiddeld lage arbeidsproduktiviteitsontwikkeling
ten opzichte van kapitaalintensievere bedrijven en het informele circuit uit de markt geprijsd. Het modelmatig doorrekenen van de gevolgen van ondernemingsgewijze loonvorming is vanzelfsprekend onmogelijk. De uitkomsten van
de door ons berekende variant met betrekking tot loondifferentiatie per sector – op te vatten als een eerste stap in
de richting van een meer ondernemingsgewijs loonvormingsproces – zijn dan ook slechts indicatief en moeten
naar ons oordeel als minimumuitkomsten worden opgevat.
Om een globale indruk te krijgen hebben we een variant
berekend waarbij de loonvoet op macro-niveau ex ante ongewijzigd blijft. Het betreft hier een autonome loonmatiging
in de tertiaire dienstensector ter grootte van 4,8% (macroloonmatiging van 2%) en een compenserende loonstijging
in de kapitaalintensieve sector van 4,5% (macro-loonstijging van 2%). Te zamen komen deze impulsen dus neer
op een macro-loonmutatie van 0%. Rekening houdend met
het eerdergenoemde ‘minimumkarakter’ suggereren de
uitkomsten in tabel 2 gunstige macro-effecten voor produktievolume en werkgelegenheid, terwijl het mkb relatief sterk
profiteert (variant E)20.
Deze resultaten vertonen belangrijke overeenkomsten
met die van de loondifferentiatievariant in het vorig jaar verschenen WRR-rapport over het mkb21. Hoewel de overheid weinig directe mogelijkheden heeft om differentiate in
de lonen te bevorderen, lijken hier – zeker ook voor het mkb
– goede kansen te liggen om extra stimulansen te geven
aan produktie en werkgelegenheid.
Verlaging van de minimumlonen
Minimumlonen beperken in het algemeen de loonflexibiliteit en vormen vanaf een bepaald niveau een hinderpaal
voor de werkgelegenheidskansen van werknemers met
een zwakke positie op de arbeidsmarkt, zoals laaggeschoolden, langdurig werklozen en minderheden22. Door
de SER zijn verschillende econometrische onderzoekingen naar de relatie tussen minimumlonen en werkgelegenheid op een rij gezet23. Hoewel de resultaten eenduidig
noch robuust zijn, geven ze volgens de SER wel aanleiding
te veronderstellen dat de elasticiteit van de werkgelegen17. Zie J. van Sinderen en A. van Ravestein, New-classicals en
supply-siders: een overzicht van nun ideeen en beleidsaanbevelingen, Discussienota 8602, Ministerie van Economische Zaken,
1986.
18. Zie Centraal Economisch Plan 1988, biz. 109 e.v.
19. Zie onder andere A. Knoester, Stagnation and the inverted
Haavelmo effect: some international evidence, De Economist, jg.
131, nr. 4, 1983; F.W. Rutten, Berekeningen over economische
groei en werkgelegenheid, in: W. Begeer e.a.fred.), Voorpraktijk
of wetenschap, CBS, 1985; J. van Sinderen en R. Mulder, Een
eerste aanzet tot de modellering van aanbodeffecten van belastingen in een empirisch macro-model voor Nederland, te publiceren in Maandschrift Economie, jg. 52, 1988; CPB, Centraal Economisch Plan 1988, biz. 190 e.v.
20. Hierbij wprdt aangetekend dat de effecten nog aanzienlijk gunstiger zijn indien de in de praktijk niet noodzakelijkerwijs optreden-
Opties voor het arbeidsmarktbeleid
de loonstijging in de kapitaalintensieve sector achterwege wordt
Loondifferentiatie
Onder lobndifferentiatie verstaan we de totstandkoming
van een loonontwikkeling die (meer) in overeenstemming
is met de arbeidsproduktiviteits- en winstontwikkeling in bedrijven c.q. bedrijfstakken en/of met de schaarsteverhoudingen op de arbeidsmarkt. Als gevolg van de ta-
werkloosheid, ESB, 13 mei 1987.
23. SER, Advies wettelijke minimumloonregeling, 1985.
520
gelaten.
21. WRR, Op maat van het midden- en kleinbedrijf, Deel 1,1987.
Voor een uitgebreide beschrijving van de loondifferentiatievariant
wordt verwezen naar W.H.J. Verhoeven, H.H.M. Peelers en H.
van de Kamp, Loondifferentiatie en werkgelegenheid in het midden- en kleinbedrijf, EIM, maart 1988.
22. Zie onder andere N. van Hulst, Arbeidsmarktflexibiliteit en
heid ten opzichte van het minimumloon licht negatief is. De
negatieve elasticiteit op middellange en lange termijn tussen ree’le lonen en werkgelegenheid op macro-niveau kan
als versterking hiervan worden gezien. Voorts zij aangetekend dat in de bedoelde onderzoeken geen rekening is gehouden met de invloed van het minimumloon op het algemene loonpeil en op de loonstructuur. Indien deze invloeden mee in beschouwing worden genomen, lijkt de veronderstelling dat een relatieve verlaging van het minimumloon op termijn tot meer werkgelegenheid kan leiden zeker
gerechtvaardigd. Een modelmatige berekening van de produktie- en werkgelegenheidseffecten van een dergelijke
verlaging van het minimumloon is niet goed mogelijk, aangezien het minimumloon als zodanig niet in beleidsmodellen is verwerkt. De effecten zullen wat de richting betreft
echter overeenkomen met die van een combinatie van
loondifferentiatie (vanwege het naar verhouding grote aantal minimumloners in arbeidsintensieve sectoren) en loonmatiging (op macro-niveau). Van een relatieve verlaging
c.q. bevriezing van het minimumloon mogen derhalve gunstige produktie- en werkgelegenheidseffecten op middellange en lange termijn worden verwacht. Het mkb kan van
een relatieve vermindering van het minimumloon naar verhouding in sterke mate profiteren, vanwege het relatief grote aandeel minimumloners dat werkzaam is in dit deel van
de bedrijvensector.
Mkb-gerichte beleidsopties
____ _____
De groep mkb-gerichte beleidsopties bestaat uit drie institutionele wijzigingen die min of meer specifiek met het
oog op de economische ontwikkeling in het mkb regelmatig worden voorgesteld. Alle drie grijpen aan bij het arbeidsintensieve karakter van het mkb, Het betreft hier een uitbreiding van de heffingsgrondslag voor sociale-verzekeringspremies tot de netto toegevoegde waarde24, de invoering van een premievrije voet bij de premieheffing sociale
verzekeringen25 en het differentieren van het btw-tarief
naararbeidsintensiteit26. Ook in de recente publikaties van
Peelers c.s. en het KNOV (zie voetnoot 3) wordt impliciet
dan wel expliciet dit soort maatregelen aanbevolen. Bij alle
drie opties is als gevolg van de vooraf opgelegde voorwaarde van budgetneutraliteit sprake van zogenaamde ‘schuifopties’. De initiele financiele voordelen voor bepaalde sectoren worden opgebracht door andere sectoren, die daarvan initieel nadeel ondervinden. Om technische redenen
zijn de ‘mkb-gerichte’ beleidsopties door ons niet modelmatig doorgerekend. Voor zover beschikbaar is gebruik gemaakt van sectorale modelberekeningen van het Centraal
Planbureau.
Netto toegevoegde waarde als heffingsgrondslag
Het huidige sociale-verzekeringsstelsel wordt vrijwel
volledig gefinancierd door een systeem van premieheffing
met de loonsom als heffingsgrondslag. Daardoor drukken
de lasten van dit stelsel, zo luidt de redenering, relatief
zwaar op de arbeidsintensieve bedrijvenseetor en daarmee ook op kleine en middelgrote ondernemingen. Door
de heffingsgrondslag uit te breiden tot de netto toegevoegde waarde wordt ook de produktiefactor kapitaal belast,
hetgeen in een lastenverschuiving ten gunste van arbeidsintensieve bedrijven zou resulteren. In het onderstaande
beperken we ons tot een alternatieve heffingsgrondslag
voor de opslagpremies, dat wil zeggen de werkgeverspremies volksverzekeringen (AKW, AAW en AWBZ)27.
Door het CPB zijn onlangs de primaire en secundaire effecten van de onderhavige beleidsoptie berekend28. Wat
opvalt is dat de feitelijk optredende primaire lastenverschuivingen de bestaande hypothetische opvatting hie-
ESB 1-6-1988
romtrent niet bevestigen. De oorzaak hiervan is dat niet de
kapitaalinzet zelf, maar de aan de produktiefactor kapitaal
(inclusief het overig inkomen van zelfstandigen) toevallende beloning de heffingsgrondslag vormt. Zodoende worden
vooral kapitaalintensieve en winstgevende bedrijven
zwaarder belast, ook in het mkb.
In de genoemde CPB-studie zijn tevens de secundaire
effecten per sector gepresenteerd. Passen we de hiervoor
beschreven vertaalslag toe op deze CPB-uitkomsten, dan
blijkt er geen verschil te bestaan tussen de werkgelegenheidsontwikkeling in het mkb en het gb. In beide bedrijfscategorieen neemt de werkgelegenheid op langere termijn
met ca. 1% toe. Het effect op het macro-produktievolume
is nihil, hetgeen het schu if karakter van deze beleidsoptie
onderstreept. Ook in de afzonderlijke sectoren treden geen
grote veranderingen in het produktievolume op29. Vanwege een beperkte verschuiving in de afzetstructuur van consumptie naar export, zijn de produktiegevolgen voor het
mkb zelfs iets minder gunstig (licht negatief) dan voor het
gb (licht positief).
Een heffing over de netto toegevoegde waarde stuit op
tal van praktische en uitvoeringstechnische problemen, die
niet in modeluitkomsten tot uitdrukking kunnen komen. Het
gaal daarbij om waarderingsproblemen, conjunctuurgevoeligheid, ontwijkingsmogelijkheden en fraudegevoeligheid. Het CPB stelt ons inziens dan ook terecht de vraag
of de te verwachten institutionele problemen in verhouding
tot het te verwachten werkgelegenheidseffect niet zodanig
groot zijn dat alternatieve manieren om de arbeidsintensiteit te bevorderen de voorkeur verdienen30. Al met al lijkt
het vanuit algemeen-economisch standpunt noch vanuit
mkb-gezichtspunt verstandig om de voorgestelde grondslagwijziging in te voeren. Ten slotte merken we op dat na
invoering van de voorstellen van de Commissie-Oort de opslagpremies als gemakkelijk aangrijpingspunt voor algemeen-economisch beleid vervallen.
Invoering van een premievrije voet
Invoering van een premievrije voet is een bijzondere variant van een grondslagwijziging voor de premieheffing.
Om dezelfde principiele reden als bij de netto toegevoegde waarde als heffingsgrondslag ligt beperking tot de volksverzekeringspremies voor de hand. En/an uitgaande dat
de totale premie-opbrengst constant blijft, is het initiele effect van deze beleidsoptie een lastenverschuiving van bedrijven met gemiddeld relatief lage lonen naar bedrijven
met gemiddeld relatief hoge lonen. Op grand hiervan mag
24. Zie o.m. J.H.M. Stroeken, De financieringsgrondslag van de
sociale zekerheid als sturingsinstrument in het werkgelegenheidsbeleid, Maandschrift Economie, 1983; FNV, De financierings-
grondslagen voor de sociale zekerheid, 1984; RMK, Informelearbeid, 1985; WRR, Waarborgen voor zekerheid, 1985; VNO, Alternatieve heffingsgrondslagen voor het stelsel van sociale zekerheid, 1986; SER, op. cit., 1986; RMK, Arbeidsintensief ondernemen, nr. 10, 1987.
25. Zie N.H. Douben, Midden- en kleinbedrijf en de financiering
van de sociale zekerheid, De Kern, jg. 24, nr. 10, november 1976;
RMK, op. cit.; VNO, op. cit.
26. Zie bij voorbeeld J.C. van Ours, Consumeren en werken, OSAWerkdocument nr. 13, 1985; RMK, op. cit.; PvdA, op. cit.
27. De basispremies, dat wil zeggen de werknemerspremies
volksverzekeringen (AOW en AWW) worden namelijk reeds over
een ruimer gedefinieerde grondslag – te weten inkomen uit arbeid,
vermogen en onderneming alsmede van uitkeringsgefechtigden
– geheven, terwijl een alternatieve heffing voor de werknemersverzekeringen indruist tegen het verzekeringsbeginsel. 28. CPB,
Effecten op de werkgelegenheid door verandering van de heffingsgrondslag voor sociale verzekeringspremies, Werkdocument
no. 11, 1986.
29. Dit wordt veroorzaakt door de nauwe verwevenheid tussen bedrijfstakken via onder meer intermediaire leveringen, waardoor de
sectorale verschillen in de afzetprijs uiteindelijk gering zijn.
30. CPB, op. cit., biz. 27.
521
een initiele lastenverlichting voor het mkb worden verwacht. Vanwege de nauwe verwevenheid tussen bedrijfstakken (zie voetnoot 29) zal het voor enig merkbare effecten na doorwerking noodzakelijkzijn een hoge premievrije
voet in te voeren. Om de daaruit resulterende premiederving te compenseren zullen de marginale premietarieven
voor de inkomens boven de premievrije voet fors moeten
stijgen, wat op langere termijn een nadelige invloed heeft
op produktie en werkgelegenheid31. Het risico van deze
ongunstige structurele neveneffecten voor het totale bedrijfsleven weegt naar onze mening zwaarder dan de te
verwachten geringe initiele positieve werkgelegenheidseffecten in het mkb. Ook deze beleidsoptie lijkt ons daarom
niet aan te bevelen.
Differentieren btw-tarief naar arbeidsintensiteit
Ten einde de relatieve prijs van arbeidsintensieve goederen en vooral diensten ten opzichte van kapitaalintensieve produkten en het informele circuit te verlagen, wordt de
laatste tijd weer regelmatig gepleit voor een differentiate
van het btw-tarief naar arbeidsintensiteit. Ook in dit geval
kan worden gesproken van een ‘schuifoptie’. De btw-verlaging voor arbeidsintensieve bedrijven gaat, indien deze
budgetneutraal wordt uitgevoerd, namelijk gepaard met
een verhoging van het btw-tarief elders. Op algemeen-economische gronden bestaan er naar onze mening belangrijke bezwaren tegen deze beleidsoptie, omdat er duidelijk
sprake is van symptoombestrijding. De in de loop der tijd
verslechterde concurrentiepositie van arbeidsintensieve
produkten ten opzichte van kapitaalintensieve produkten is
immers niet veroorzaakt door de invoering van of mutaties
in het btw-heffingsregime. De werkelijke oorzaken hiervan
dienen veeleer te worden gezocht bij de te forse loonvoetmutaties in verhouding tot de arbeidsproduktiviteitsontwikkeling in de arbeidsintensieve sectoren.
De verslechtering van de concurrentiepositie ten opzichte van het informele circuit kan door verlaging van de btw
op arbeidsintensieve diensten naar het nultarief zelfs in het
gunstigste geval, namelijk onder de veronderstelling van
volledige doorberekening in de prijzen, slechts voor een
beperkt deel worden weggenomen. Belangrijker is nog dat
de bepleite btw-differentiatie de genoemde structurele oorzaken van de verslechterde concurrentiepositie van arbeidsintensieve bedrijven niet wegneemt. Daarom zal ceteris paribus het beoogde concurrentievoordeel voor arbeidsintensieve bedrijven na verloop van tijd weer teniet
worden gedaan. Daar komt bij dat volgens recente CPBberekeningen met het BETA-model de produktie- en werkgelegenheidseffecten op macro-niveau bescheiden van
omvang zijn32. Na 8 jaar stijgt het produktievolume met
0,1 %, terwijl de werkgelegenheid met minder dan 5.000 arbeidsplaatsen toeneemt.
Passen we de eerder beschreven vertaalslag toe op
deze CPB-uitkomsten dan blijkt dat het produktie- en werkgelegenheidsvolume in het mkb op termijn met circa een
half procent stijgt. Bij deze berekeningen is geen rekening
gehouden met eventuele positieve effecten van terugdringing van het informele circuit. Uit de studie van Graafland
met een experimenteel, comparatief statisch model volgt
dat deze effecten van betekenis kunnen zijn33. Hierbij dient
echter te worden vermeld dat in de berekeningen van
Graafland ruim de helft van de btw-verlaging voor arbeidsintensieve sectoren neerslaat bij de sector handel. Verlaging van de btw in de handel is in de praktijk echter onuitvoerbaar. Indien hiervoor wordt gecorrigeerd isde werkgelegenheidstoeneming als gevolg van de terugdringing van
het informele circuit gering (5.000). Praktisch lijkt de voorgestelde btw-differentiatie bovendien moeilijk uitvoerbaar34. Het differentieren van het btw-tarief moet naar onze
mening echter vooral op economische gronden worden afgewezen.
522
Slot
Het mkb heeft een specifieke kosten- en afzetstructuur.
Het kenmerkt zich door een arbeidsintensief produktieproces en is overwegend gericht op de binnenlandse markt.
Ondanks deze specifieke eigenschappen is een belangrijke conclusie uit de door ons verrichte evaluatie dat gezonde algemeen-economische beleidsopties, zoals loonmatiging en gelijktijdige vermindering van collectieve inkomsten en uitgaven, ook vanuit mkb-gezichtspunt voile steun
verdienen. Hetzelfde geldt voor de onderzochte arbeidsmarktopties, te weten loondifferentiatie en verlaging c.q.
bevriezing van het minimumloon.
De genoemde beleidsopties grijpen aan op de structurele oorzaken van de in de afgelopen decenniaopgetreden
verslechtering in de concurrentiepositie van arbeidsintensieve sectoren ten opzichte van kapitaalintensieve sectoren en het informele circuit. Dit in tegenstelling tot specifiek
op het mkb gerichte opties, zoals verruiming van de heffingsgrondslag voor de sociale verzekeringen, invoering
van een premievrije voet in de financiering van de sociale
zekerheid en een differentiatie van het btw-tarief naar arbeidsintensiteit. Bij laatstgenoemde opties gaat het veel
meer om symptoombestrijding. Indien de structurele oorzaken van de verslechtering van de concurrentiepositie
van de betrokken mkb- sectoren niet worden weggenomen, zullen de eventueel gunstige effecten van deze beleidsopties voor het mkb na verloop van tijd teniet worden
gedaan. De macro-effecten van deze specifieke beleidsopties zijn per saldo gering, omdat sprake is van schuifoperaties tussen sectoren en ondernemingen. Bovendien zijn
aan deze opties principiele en aanzienlijke uitvoeringstechnische bezwaren verbonden. Zij verdienen naar onze mening dan ook geen aanbeveling, vanuit macro-economisch
oogpunt noch vanuit mkb-gezichtspunt.
Een algemeen-economisch beleid, opgebouwd uit de
eerder genoemde generieke en arbeidsmarktopties,
schept ons inziens de primaire voorwaarden voor een goed
functionerend mkb, hetgeen van groot belang is voor de
groei en dynamiek van onze economie en voor toekomstige werkgelegenheidscreatie.
Johan Verbruggen
Johan van der Tuin
31. Zie voor een beschrijving van de negatieve effecten van hoge
marginale tarieven op produktie en werkgelegenheid onder andere Van Sinderen en Van Ravestein, op. cit. en CPB, CentraalEconomisch Plan 1986, biz. 127-132.
32. Zie brief d.d. 13 april 1988 van de Minister van Economische
Zaken, Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 200, hfst.
XIII, nr. 92.
33. J.J. Graafland, 1987, op. cit. Als gevolg van terugdringing van
het informele circuit zou het werkloosheidspercentage met ca.
0,5%-punt dalen.
34. Voor een uitgebreidere opsomming van de praktische en principiele bezwaren wordt verwezen naar H.R.J. Vollebergh, De btw
opnieuw in discussie, ESB, 23 maart 1988.
I