Een evenredig bestuursakkoord?

Een evenredig
bestuursakkoord?
Het bestuursakkoord tussen het rijk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten is een
opmerkelijke overeenkomst. Het akkoord moet de afwenteling van de financiele
problemen van het rijk op de gemeenten aan banden leggen, terwijl de gemeenten zelf
geen contractpartij zijn. De ontstaansgeschiedenis van het bestuursakkoord wordt in dit
artikel beschreven. In een vooruitblik op de dagelijkse praktijk van het akkoord voorziet
de auteur problemen rond eventuele lastenverlichting, de kosten van de bijstand en de
overneming van gemeentelijke taken door andere overheden.

DRS. G.J.S. UHL*
De afgelopen jaren is de discussie over de gemeentefinancien met grote heftigheid gevperd. Met name de algemene bezuinigingen van het kabinet-Lubbers I, de in die
kabinetsperiode doorgevoerde profijtkortingen en de ontoereikende compensatie voor de gestegen bijstandskosten gaven daar aanleiding toe. De herhaalde tussentijdse ombuigingen leidden tot verstoorde verhoudingen.
De VNG en de Raad voor de gemeentefinancie’n hebben
bij deze discussie een belangrijke rol gespeeld. De landelijke politiek heeft, zij het met de nodige vertraging, gereageerd op deze signalen. In de motie Hennekam/Lauxtermann is in februari 1983 gevraagd het zogenaamde evenredigheidscriterium in te vullen 1). Dit betekent dat
invulling gegeven moet worden aan het met name door de
VNG gepropageerde en in het regeerakkoord van het
kabinet-Lubbers I opgenomen beginsel dat lagere overheden een evenredig aandeel leveren in de noodzakelijke
ombuigingen. In de z.g. Evenredigheidsnota is dit geschied 2).
Hoewel de Evenredigheidsnota in het algemeen positief
ontvangen is, zijn hiermee niet alle problemen tussen rijk
en lagere overheden opgelost. Aan de wijze waarop met
elkaar wordt omgegaan, kan nog het nodige worden verbeterd. Het onlangs tussen het rijk en de VNG gesloten
bestuursakkoord dient hiertoe 3). Dit bestuursakkoord
bouwt in belangrijke mate voort op de Evenredigheidsnota. Interessant zijn de regels over de relatie tussen de
rijksbegroting en de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. Zoals ik zal uiteenzetten, is er een vrij strakke
koppeling gelegd tussen de begrotingsopstelling en -uitvoering bij het rijk en de uitkering uit het Gemeentefonds.
De praktijk moet bewijzen dat deze nieuwe regels leiden
tot een versterking van de positie van de gemeenten. De
discussie over de gemeentefinancien wordt de komende
tijd zeker niet minder indringend: door de voortgaande bezuinigingen zal de toepassing van het bestuursakkoord in
de praktijk leiden tot de nodige discussie tussen VNG, rijk
en Tweede Kamer.
In dit artikel zal ik primair ingaan op de financiele verhouding van het rijk met de gemeenten. Hier en daar komen ook de provincies in beeld. De verschillen in behandeling van beide bestuurslagen zijn overigens niet groot. De
Evenredigheidsnota geldt ook voor de provincies. Een
concept bestuursakkoord tussen rijk en het interprovinciaal overleg is inmiddels tot stand gekomen.
506

Evenredigheid
Begripsbepaling
Bij het onderdeel financien lagere overheden is er een
fijnzinnige nuance tussen het regeerakkoord en de regeringsverklaring van het kabinet-Lubbers I. Terwijl het regeerakkoord spreekt van een ‘evenredige’ bijdrage van de
lagere overheden aan de ombuigingen wordt in de regeringsverklaring uitgegaan van een ‘redelijke’ bijdrage. De
reden hiervoor is dat een strikt cijfermatige toepassing, zoals kan volgen uit het begrip evenredigheid, onredelijke
uitkomsten tot gevolg kan hebben. Enige vrijheid bij de interpretatie is gewenst. In de Evenredigheidsnota worden
deze twee begrippen gecombineerd door te stellen dat de
uitkomst van de evenredigheidsberekening moet worden
aangevuld met een redelijkheidstoets. Dit principe wordt
nog steeds gehanteerd. Interpretatieproblemen, die gezien de vaagheid van het begrip ‘redelijk’ niet uitgesloten
zijn, zijn niet gebleken.
Het is van groot belang te weten waarop de evenredigheid betrekking heeft. De term is voor het eerst naar voren
gekomen in verband met de hoogte van de ombuigingen
op het Gemeentefonds. Later is door de politiek ook een
verband gelegd met de groei van de uitkeringen uit dit
fonds en de bezuinigingen op specifieke uitkeringen. Zonder uitputtend te zijn, zijn theoretisch de volgende loepassingen van het begrip evenredigheid denkbaar 4):
– evenredig delen in generate ombuigingen op de rijksbegroting;
– evenredig delen in generate groei op de rijksbegroting;
– evenredig delen in specifieke ombuigingen op de rijksbegroting;
– evenredig delen in specifieke groei op de rijksbegroting.
* Verbonden aan de Oirectie Bestuurrlijke en Financiele Organisatie
van het Ministerie van Binnenlandse Zaken.
1) Tweede Kamer, vergaderjaar 1982-1983,17 600, hfst. VII, D en E,
nr. 38.
2) Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1984, 18 328, nr. 2.
3) Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 843, nr. 8 (zie ook
19 843, nr. 2 voor het concept).
4) Ik zie af van de denkbare toepassingsmogelijkheden bij de eigen
inkomsten van de gemeenten.

Tot dusverre beperkt de toepassing van de evenredigheid zich tot de algemene uitkering op het Gemeentefonds. Toepassing ten aanzien van specifieke uitkeringen
is denkbaar, doch geeft een groot aantal complicaties. Aan
het slot van dit artikel ga ik hierop in. Verdere verfijningen
zijn mogelijk. In de praktijk worden deze ook gemaakt. Bij
het delen in generate ombuigingen doen de gemeenten bij
voorbeeld wel mee bij macro-economisch gemduceerde
ombuigingen, echter niet bij ombuigingen die een gevolg
zijn van ontwikkelingen die de departementen volgens de
regels van het stringente begrotingsbeleid zelf moeten opvangen (bij voorbeeld een overschrijding van de raming
van de post salarissen in het onderwijs doordat er meer onderwijzers blijken te zijn). Ik kom op deze verfijningen
terug.
De introductie van het begrip evenredigheid leidt tot een
sterke koppeling tussen de inkomsten van de gemeenten
en de ontwikkeling van de rijksbegroting. Gezien de ervaringen in de afgelopen jaren moet betwijfeld worden of dit
voor de gemeenten zonder meer gunstig werkt. Het principe staat op gespannen voet met de door de gemeenten gepropageerde autonomie. De Raad voorde gemeentefinancien bepleit al jarenlang het tegenovergestelde: de ontwikkeling van de gemeentelijke financien moet juist op de
eigen merites worden bezien, zonder automatische koppeling aan de rijksbegroting. De reden hiervoor is dat de
maatschappelijke ontwikkeling tot gevolg kan hebben dat
een bepaalde sector zich sterk moet ontwikkelen ten koste
van een andere. Vergelijk bij voorbeeld de ontwikkeling
van de behoefte aan stadsvernieuwing en ontwikkelingssamenwerking versus die aan onderwijs en specifiek wetzijn. Een goede afweging tussen de diverse sectoren vergt
flexibiliteit. Dat geldt ook voor het complexe terrein waarop
de gemeenten actief zijn.
De behoefte aan het begrip evenredigheid is goed te
verklaren. De uitkeringen aan de gemeenten maken een
groot deel uit van de rijksbegroting. Zowel voor het rijk als
voor de gemeenten kan een norm dan zekerheid geven.
Aan de begrotingsbesprekingen nemen de gemeenten immers niet direct deel. Weliswaar behartigen de ministers
van Binnenlandse Zaken en Financien als beheerders van
het Gemeentefonds hun belangen, doch tijdens de discussies in het kabinet over de begroting moeten zij tegelijkertijd op andere zaken letten. De ervaringen uit het begin van
de jaren tachtig hebben de gemeenten wantrouwend gemaakt ten aanzien van de hoogte van de ombuigingen op
het Gemeentefonds die tijdens het begrotingsoverleg in
het kabinet werden afgesproken, waarbij voor bepaalde
ministeries wel verlagingen werden aangebracht doch
voor de gemeenten niet. Het mechanisme voor het melden
van claims op de rijksbegroting ten gevolge van tegenvallers werkt voor de gemeenten bovendien anders dan voor
de departementen. Gemeenten moeten de tegenvallers
die bij hen bij de begrotingsuitvoering optreden zelf opvangen. Er is geen goed werkend mechanisme om deze zichtbaar te maken. Alleen exceptionele ontwikkelingen worden gesignaleerd (bv. bijstand). Als de tegenvallers bij de
departementen leidden tot extra ombuigingen was het
echter niet uitgesloten dat de gemeenten daarin wel
deelden.
De afspraken uit de Evenredigheidsnota op het delen in
generate ombuigingen alsmede in specifieke groei op departementale begrotingen ontstaan ten gevolge van tegenvallers. Er zijn (vrijwel) geen regels over de groei van
de uitkeringen. De aan de gemeenten opgelegde ombuigingen worden niet direct gecorrigeerd bij het niet realiseren van de ombuigingen bij het rijk dan wel bij het toelaten
van niet gecompenseerdetegrotingsoverschrijdingen bij
de departementen. Bij de eerstvolgende ombuigingsexercitie wordt dit in de beschouwing betrokken. Terecht is
voor dit punt tijdens de kamerbehandeling van de evenredigheidsnota aandacht gevraagd. Toen is ook het delen in
meevallers aan de orde gekomen 5). In het bestuursakkoord is op dit punt, zoals nog zal blijken, wel een voorziening getroffen.

Berekeningswijze
Voor de bepaling van het evenredig aandeel van de lagere overheden in toekomstige ombuigingsexercities
moet een groot aantal veronderstellingen worden gemaakt. Hierdoor lijkt de hele operatic vooral technisch bepaald. Dat is onjuist. Aan de werkwijze ligt de politiekbestuurlijke opvatting ten grondslag dat gemeentelijke uitgaven, voor zover bekostigd uit het Gemeentefonds, bij
ombuigingen op soortgelijke wijze in de budgettaire krapte
moeten meedelen als de rijksuitgaven. De basis hiervoor
zou een vergelijking van de gemeentelijke en rijksuitgaven
moeten zijn. Door het toenmalig kabinet is daar in 1966 onderzoek naar verricht. Recentere studies zijn er niet! De
conclusie is dat de gemeentelijke en rijksuitgaven qua
structuur en ontwikkeling niet te vergelijken zijn. Opmerkelijk is dat de Evenredigheidsnota vervolgens concludeert dat bij de berekening van het evenredig percentage
geabstraheerd wordt van verschillen in de uitgavenpakketten van de onderscheidene overheden. De politiek gaat
hiermee impliciet van een gelijke neerwaartse ontwikkeling bij rijk en gemeenten uit.
Er vindt bij rijk en gemeente correctie plaats voor de sociale zekerheid, omdat hiervoor een afzonderlijk ombuigingsmechanisme bestaat. Problematischer ligt het met
de rente en aflossingen bij het rijk versus de rente en afschrijvingen bij de gemeenten. Het verschil in begrotingssystematiek tussen beide overheden houdt in dat de post
rente bij het rijk vooral voortvloeit uit macro-economische
overwegingen, terwijl het bij de gemeenten de prijs is voor
in het verleden gedane investeringen. Op dit uitgangspunt
uit de evenredigheidsnota valt wel wat af te dingen. Een
deel van de rentepost bij het rijk (woningbouw, scholenbouw) is het gevolg van investeringen waarvoor leningen
zijn afgesloten, terwijl bij de gemeenten een deel van de
rentepost veroorzaakt wordt door tekortfinanciering (met
name grote steden). Het zou een zeer verfijnde analyse
vragen om deze knoop te ontwarren. De praktische oplossing die de Evenredigheidsnota heeft gekozen, het weglaten van deze post zowel bij rijk als bij gemeenten, is dan
ook goed te verdedigen. Een soortgelijke aanpak is gevolgd bij de afschrijvingen en de aflossingen.
Deze behandeling van de rente en afschrijving/aflossing
betekent dat de evenredigheidsnorm niet mag worden toegepast als het gaat om de groei van de uitgaven, een fout
die bij voorbeeld de VNG wel eens maakt 7). De ontwikkeling van het financieringstekort bij het rijk respectievelijk
de behoeften van de gemeenten waaronder investeringen
zijn dan bepalend. Belangrijke factoren hierbij, de rente en
afschrijving/aflossing, zijn niet in de evenredigheidsnorm
verwerkt.
Voor 1984 verliep de berekening van het evenredigheidspercentage als volgt (bedragen in mln. gld.):
Rijksuitgaven
af: rente
sociale zekerheid (bijstand, complementaire sociale voorzieningen en rijksbijdrage aan sociale fondsen)
nominate correcties %

141.763
17.728

(a) Gecorrigeerde rijksuitgaven
uitgaven Gemeente- en Provinciefonds
af: sociale zekerheid 7)
rente en afschrijvingen
nominate correcties

100.223
13.003

(b) Gecorrigeerde uitgaven Gemeente- en Provinciefonds
(c) Totaal gecorrigeerde uitgaven

8.505
108.728

23.835
23

1.003
3.510

15

5) UCV 109, 13 juni 1984, biz. 109-4 door het lid Hennekam en biz.
109-9 door het lid Hermans, en Tweede Kamer, vergaderjaar
1983-1984, 18832, nr. 8.

6) Nota gemeentefinancien VNG, De Nederlandse Gemeente, 10 oktober 1986, biz. 737., en A.G.A. Jacobs, Nogmaals evenredigheid,
B&G, 1986, biz. 212 t/m 213.
7) Onderschat omdat de post apparaatskosten niet goed berekend

kon worden.

Dit leidt tot een evenredigheidspercentage van 7,8 (b:c).
Met evenredigheidspercentage is door de toepassing van
de redelijkheidstoets omlaag afgerond tot 7,5 voor Gemeente- en Provinciefonds te zamen. De reden voor deze
afronding is dat het kabinet niet geheel zeker is dat beleid
ten aanzien van de sanering op de specifieke uitkeringen
en de ombuigingen daarbij conform de afspraken zullen
verlopen. Ook kunnen zich bij de ontwikkeling van de arbeidsvoorwaarden in de collectieve sector nadelen voor
de lagere overheden voordoen die buiten de berekening
zijn gehouden. Hieruit blijkt dat in Den Haag kennelijk wel
eens realistische schattingen worden gemaakt ten aanzien van de uitvoering van kabinetsafspraken. De minister
van Financier! heeft ongetwijfeld bedacht dat zekerheid
omtrent het percentage hem wel wat waard mag zijn, juist
omdat zich bij bezuinigingen op het Gemeentefonds zich
geen tegenvallers (‘besparingsverliezen’) kunnen voordoen. Gemeenten zijn gezien het systeem van begrotingsvoorschriften en toezicht gehouden deze bezuinigingen
door te voeren.

Problemen in de praktijk
Bijstand
Voor de financiele positie van de gemeenten is zowel de
ontwikkeling van de inkomsten als van de uitgaven van belang. De evenredigheidsnorm richt zich op ombuigingen
aan de inkomstenkant. Aan de uitgavenzijde is vooral de
ontwikkeling van de bijstandskosten van belang. De compensatieregeling voor de bijstandskosten is een uitzondering op de bepaling dat gemeenten ontwikkelingen generaal gecompenseerd krijgen als het departement voor de
betrokken uitgavencategorie exogeen gecompenseerd
wordt. De Evenredigheidsnota beperkt de compensatie tot
2/3 van de autonome stijging van het gemeentelijke deel
van de bijstandsuitkeringen, met een aparte van jaar tot
jaar wisselende regeling voorde apparaatskosten. Bij stelselwijzigingen wordt 100% gecompenseerd. Het blijkt dat
de gemeenten van de stijging van het 10% deel van 1981
tot en met 1986 circa f. 250 mln. voor eigen rekening hebben moeten nemen, exclusief de stijging ten gevolge van
de toename van de apparaatskosten.
De Kamer heeft regelmatig gevraagd om 100% vergoeding van de gestegen bijstandskosten inclusief apparaatskosten, maar het kabinet heeft dit niet willen honoreren.
De reden hiervoor is dat een prikkel tot eff iciente uitvoering
van de Algemene Bijstandswet nodig wordt geacht. De
sterke financiele prikkel uit de afgelopen jaren is kennelijk
onvoldoende geweest om te komen tot intensivering van
de fraudebestrijding. Het kabinet-Lubbers II komt op dat
punt met gerichte extra maatregelen, waarbij zelfs een
nieuwe doeluitkering voor apparaatskosten wordt geintroduceerd. Gezien het vrij strakke regime van de Algemene
bijstandswet, die de burger afdwingbare rechten geeft en
de controle hierop door het ministerie van Sociale Zaken
dat zelfs strafkortingen oplegt bij onjuiste wetsuitvoering,
rijst de vraag of langzamerhand geen sprake is van ‘overkill’. Er moet onderscheid worden gemaakt tussen compensatie op macro-niveau en het niveau van de individuele
gemeente. De prikkel tot efficients uitvoering blijft bij de
gemeente bestaan zolang het 10% aandeel uitde algemene middelen moet worden opgevangen. Zelfs als het Gemeentefonds macro de volledige stijging zou vergoeden is
het, gezien de globale verdeelsleutels van dit fonds, voor
een individuele gemeente aantrekkelijk de uitkeringen zoveel mogelijk te beperken, mits de te maken controlekosten binnen de perken blijven.
Uitgavenontwikkeling van het rijk
Tijdens het kabinet-Lubbers I is (weer) gebleken dat de
begrotingsdiscipline bij het rijk niet zo strak is. In dit blad is
door Mallekoote geanalyseerd hoe de verdeling van de
ombuigingen en de Uitgavenontwikkeling van departementen, de lagere overheden en de sociale verzekeringen
geweest is 8). Ruding heeft in zijn memorandum evenre508

digheid ombuigingsinspanningen laten zien dat de uitgavenoverschrijdingen en beleidsintensiveringen op de departementale begrotingen over de periode 1983-1986
f. 12,3 mrd. bedragen, terwijl het Gemeente- en Provinciefonds vooral ten gevolge van de toegenomen bijstandskosten slechts met f. 0,3 mrd. gestegen zijn 9). Gezien het
aandeel van de fondsen in de rijksbegroting, dat rond de
7,5% ligt, een opmerkelijke ontwikkeling. De overschrijding op de departementale begrotingen is zelfs nog iets
hoger dan de ombuigingsinspanning op de rijksbegroting
in enge zin in dezelfde periode.
Hoewel in het memorandum wordt aangetoond dat, afgezien van de profijtkortingen, de ombuigingstaakstelling
voor de gemeenten na het verschijnen van de Evenredigheidsnota conform de hierin vastgelegde principes is,
heeft de sterke stijging van de departementale begrotingen de gemeenten met een kater laten zitten 10). Dit is niet
verwonderlijk: de Evenredigheidsnota kende slechts een
zeer beperkte regeling ten aanzien van de doorwerking
naar de gemeenten van stijgingen op de departementale
begrotingen. In zo’n geval loopt bij te krappe begrotingsramingen, waartoe de huidige begrotingsmethodiek bij het
rijk aanleiding kan geven, dan wel onvoldoende begrotingsdiscipline aan rijkszijde, het aandeel van de gemeenten en provincies in de overheidsbestedingen onbedoeld
steeds verder terug. Doordat het belastinggebied van de
gemeenten beperkt is, zowel qua omvang als wat groeimogelijkheden betreft, terwijl het rijk meer financierings mogelijkheden heeft, knelt dit des te meer. Deze ontwikkeling, die de Evenredigheidsnota niet heeft kunnen keren,
zette de (belangenbehartigers van de) gemeenten aan het
denken. In het bestuursakkoord is hiervoor een voorziening getroffen.

Bestuursakkoord
De gedachte aan een bestuursovereenkomst tussen
Rijk en gemeenten kwam voor het eerst aan de orde in een
tweegesprek tussen de hoofddirecteur van de VNG en de
WD-lijsttrekker voor de Tweede-Kamerverkiezingen 1986
11). De basisgedachte is echterontleend aan de rapporten
van de werkgroep complementair bestuur, waarin veel beschouwingen te vinden zijn over de vormgeving van het
overleg tussen de verschillende overheden 12). Politiek is
het idee snel opgepakt, het paste in de discussie over de f inancien van de gemeenten die ik hiervoor geschetst heb.
De toenmalige staatssecretaris Van Amelsvoort omarmde
de gedachte 13). In het regeerakkoord van het kabinetLubbers II komt de passage voor dat de rijksoverheid met
de lagere overheden bij wijze van proef een bestuursakkoord hoopt af te sluiten dat wederzijds helderheid kan
verschaffen over de onderlinge samenwerking en afstemming van de financiele verhouding 14).
Al voordat het kabinet-Lubbers II gevormd is, heeft Binnenlandse Zaken overleg gestart met de VNG. Om te voorkomen dat de gemeenten in het begin van de kabinetsperi8) P.M. Mallekoote, De ontwikkeling van de collectieve uitgaven,
1982-1986, ESB, 19 maart 1986, biz. 302-305.

9) H.O.C.R. Ruding, Ombuigingen bij gemeenten en provincies zijn
evenredig aan die van het Rijk, Bestuursforum, 1986, biz. 48 en 49.
10) R. Koppenberg, Rudings memorandum: zwartepiet op drift, De
Nederlandse Gemeente, 7 maart 1986, biz. 175 en 176; Raad voor de

gemeentefinancien, Memorandum evenredigheid ombuigingsinspanning, De Nederlandse Gemeente, 28 maart 1986, biz. 245 t/m
247; Vereniging van Nederlandse gemeenten, brief aan de minister
van Financien, FEZ/61794, 10 maart 1986.

11) Kees Sipkes, Tweegesprek Nijpels-Berg, De Nederlandse Gemeente, 28 februari 1986, biz. 155.
12) Werkgroep complementair bestuur, Complementair bestuur verkend, Tussenrapport Den Haag 1977; Werkgroep complementair
bestuur, Eindrapport, Den Haag 1980.
13) M.J.J. van Amelsvoort, Financiele weerstand gemeenten moet
worden hersteld, Staatscourant, jg. 106, 6 juli 1986, biz. 2 en 7.
14) Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1986,19 555, nr. 3, biz. 53 en
73. De concept-tekst van de informateur is te vinden op biz. 31.

ode benadeeld worden was snelheid geboden. De ervaringen uit het eerste jaar van het kabinet-Lubbers I hebben
laten zien welke risico’s er zijn als de positie van de gemeenten niet duidelijk is afgebakend. De VNG besefte dit
ook. Als uitgangspunt voor de discussie is de Evenredigheidsnota genomen. De beginselen van evenredigheid en
redelijkheid worden conform deze nota gehanteerd. De afspraken op financieel terrein zijn overigens aangescherpt;
toegevoegd zijn bepalingen over de invoeringstermijn van
nieuwe maatregelen, de informatievoorziening en de verbetering van het bestuurlijk instrumentarium. Per departement wordt bezien of deelakkoorden gesloten kunnen
worden.
Het bestuursakkoord heeft een politieke betekenis. Het
is geen overeenkomst naar burgerlijk recht, waarvan nakoming via de rechter kan worden afgedwongen. Het geldt
voor de huidige kabinetsperiode en bindt volgende kabinetten niet. Het akkoord is gesloten tussen het rijk en de
VNG en laat de individuele gemeenten vrij in hun handelen. Het akkoord is voorgelegd aan de Tweede Kamer, en
treedt in werking nu deze Kamer ermee heeft ingestemd.
De Kamer heeft een rol bij de toetsing of het wordt nagekomen 15). Elk jaar wordt bij de begroting van Binnenlandse
Zaken gerapporteerd over de uitvoering.
Het bestuursakkoord bevat een inleiding waarin over en
weer wat vuurwerk wordt gegooid. De ongunstige prioriteitstelling uit de voorgaande kabinetsperiode wordt door
de VNG aan de kaak gesteld, het rijk ziet geen mogelijkheden hierop terug te komen. De vraag blijft of hiermee de
munitie uit de vorige kabinetsperiode ontploft is of dat er
nog enige blindgangers schuilgaan. Met name de ontwikkeling van de financiele positie van de grote steden zal
hierbij de testcase vormen. In nevenstaand schema wordt
een globale vergelijking gemaakt tussen de financiele bepalingen uit de Evenredigheidsnota en het bestuursakkoord.

Schema. Vergelijking evenredigheidsnota en bestuursakkoord
Evenredigheidsnota

Bestuursakkoord

Evenredig deel
Evenredig deel in opvangen van andere tegenvallers dan die het

Idem
Evenredige bijdrage indien ombuigingen
noodzakelijk uit nadere
macro-economische
ontwikkelingen, niet in
endogeen op te vangen
beleidsmatige departementale tegenvallers
Geen bijdrage bij opvangen beleidsintensiveringen en niet gerealiseerde ombuigingen
op departementale begrotingen
Geen specifieke kortingen onder welke naam
ook

Ombuigingen

Gemeentefonds
– Al afgesproken
– Nieuwe maatregelen

gevolg zijn van beleidsmatige departementale tegenvallers

(in beginsel!)
– Beperking ombuigingen

– Gerichte specifieke
kortingen

Profijtkortingen blijven
buiten evenredigheid

Accressen

Gemeentefonds
– Volumeaccres Gemeentefonds
– Bevordering investeringen

– Exogeen gecompenseerde overschrijdingen
departementale begrotingen

Geen expliciete bepaling, de facto volumeaccres van 1 %
Geen bepaling, voor
1986 en1987 extra
structureel bedrag van
50 mln. in beide jaren

Gemeenten delen indien ook negatief effect
op gemeentelijke begrotingen, tenzij anders

Volumeaccres van 1%

1988 extra structureel
bedrag van 50 mln. via
Gemeentefonds, voor
1989en1990zelfde
bedrag afhankelijk ontwikkeling financieringstekort
Idem

bepaald
– Niet gecompenseerde
beleidsintensiveringen

Beoordeling

– Bijstandsstijging

Gemeentefonds
De uitvoering van de Evenredigheidsnota was eenvoudig, het evenredigheidspercentage moest worden toegepast en er moest gekeken worden naar de redelijkheid. Bij
het bestuursakkoord ligt het anders. De oorzaken van de
noodzakelijke ombuigingen op de rijksbegroting moeten
geanalyseerd worden en de uitvoering van de ombuigingen in de gaten worden gehouden. Bij stijging van posten
op de rijksbegroting is evenzeer een nauwgezette analyse
noodzakelijk: vangt het departement de stijging zelf op
dan zijn geen maatregelen nodig, leiden de beleidsintensiveringen tot nieuwe ombuigingen dan delen de gemeenten daarin niet, tenzij er een macro-economische ontwikkeling aan ten grondslag ligt. Bij een toegestane extra stijging van een post op de rijksbegroting kan zelfs een
toevoeging aan het Gemeentefonds plaatsvinden. Het kabinet kan hier onderuit komen als gemotiveerd wordt aangegeven waarom geen toevoeging plaatsvindt, hetgeen
veelal een niet al te moeilijke opgave lijkt.
Het voert te ver nu al in de casuTstiek te duiken, er liggen
mogelijkheden genoeg voor lastige tentamenvragen op
het terrein van de openbare financien. De bepalingen houden in dat de beheerders van het Gemeentefonds, om tot
een goede toepassing van het bestuursakkoord te komen,
vrij in detail de ontwikkeling van de rijksbegroting moeten
volgen, analyseren en er conclusies aan moeten verbinden. Dit is geen eenvoudige opgave, met name bij ombuigingen die zich over verscheidene jaren uitstrekken en die
door de departementen niet direct met maatregelen zijn ingevuld zoals meer en meer regel wordt.
Conflicten met de VNG op dit punt zijn niet uitgesloten.
Uit de door de VNG uitgegeven toelichting op het bestuursakkoord kan bij voorbeeld worden afgeleid dat volgens deze vereniging een lastenverlichting voor de burger
kan leiden tot een extra toevoeging aan het Gemeentefonds indien geen compensatie op de rijksbegroting

2/3 compensatieregel

– Bijstandsdaling

Toevoeging aan het
Gemeentefonds, tenzij
gemotiveerd wordt aangegeven waarom geen
toevoeging plaatsvindt
Idem

voor autonome stijging,
plus vergoeding appa-

raatskoslen

– Kosten nieuwe taken

In beginsel volledige

Korting zoveel mogelijk
conform wijze van compensatie
Volledige compensatie

compensatie
– Vervallen wettelijke

In beginsel uitname uit

taken

Gemeentefonds indien
andere bestuursorganen taak overnemen

Seneringsbepelingen
– Algemeen

Ombuigingsmaatrege-

len gaan vergezeld van
maatregelen om invulling mogelijk te maken

– Specifieke uitkeringen

Met kracht saneren

25% saneren in huidige kabinetsperiode
Sanering gedeconcen-

– Bestuursinstrumenten

treerde rijksdiensten,
planprocedures, toezicht, circulaires en
wet- en regelgeving
Ombuigingen specifieke

Tijdige mededeling

Aanpassing regelge-

Mededeling uiterlijk
1 oktober
Idem

ving ter voorkoming afwenteling.
Geen achterwege laten

Idem

uitkeringen

prijscompensatie.
Grote steden

Snelle vorming brede
doeluitkeringen, na

twee jaar doorwerking
naar andere gemeenten. Aanpak grote pro-

jecten ter versterking
economische structuur.

15) Zie voor uitvoerige beschouwingen over de juridische status van

het bestuursakkoord: Raad voor het Binnenlands Bestuur, Advies
overbestuursakkoorden, ‘s-Gravenhage, 6 maart 1987 en het daarin

opgenomen pre-advies van prof. mr. D.W.P. Ruiter.

plaatsvindt. Zo’n lastenverlichting kan dan immers opgevat warden als een beleidsintensivering 16). In het niet
denkbeeldige geval dat een lastenverlichting betaald
wordt uit een onvoorziene meevaller in de belastingontvangsten zal zeker een moeizame discussie ontstaan of
aan het Gemeentefonds ook extra middelen moeten worden toegevoegd.
Een ander zorgenkindje blijft de bijstand. Nu bij de autonome ontwikkelingen een stabilisatie of zelfs een dating
wordt verwacht moet een regeling worden uitgewerkt om
de extra toevoegingen hiervoor weer uit het Gemeentefonds te nemen. De stelselherziening sociale zekerheid
compliceert dit; de nu gei’ndividualiseerde bijstandstrekker is niet meer dezelfde als pnder de oude regeling. Structureel leidt de stelselherziening juist tot toenemende
lasten bij de gemeenten, die voor 100% gecompenseerd
moeten worden. Een probleem is ook dat in de periode
1982-1986 de inhoud van de compensatieregeling van jaar
tot jaar verschillend geweest is, zodat steeds nagegaan
moet worden onderwelk regime de dating moetvallen. Het
zal nog de nodige hoogstandjes vragen om dit op te
lossen.
De uitname uit het Gemeentefonds indien andere bestuursorganen een wettelijke taak overnemen zal zeker
ook leiden tot problemen. Voor de meeste taken die worden betaald uit het Gemeentefonds is niet precies bekend
welke bedragen ermee gemoeid zijn. Als de indirecte
kosten er bij betrokken worden ligt het nog gecompliceerder. Over het principe kan ook getwist worden: zou de algemene bijstandswet overgaan naar het rijk dan ligt het relatief eenvoudig, bij het opdragen van de brandweerzorg
aan de provincie rijzen er problemen, omdat de wettelijk
verplichte omvang hiervan nooit scherp is vastgesteld.
Specifieke uitkeringen
Sommige leden van de Tweede Kamer hebben bepleit
ook de ombuigingen op de specifieke uitkeringen onder
het evenredigheidspercentage te laten vallen. De problemen die dit zal geven worden onderschat. Allereerst zal
het evenredigheidspercentage van 7,5 aanzienlijk omhoog moeten. Zoals ik neb laten zien, is dit percentage bepaald op grond van het aandeel van het Gemeente- en Provinciefonds in de rijksbegroting in enge zin. Als we hier de
specifieke uitkeringen (exclusief sociale zekerheid) aan
toevoegen komt het in de buurt van de 20 te liggen. Dit
houdt in dat gemeenten en provincies bij ombuigingen op
de rijksbegroting in enge zin met een aandeel van 20% ge-

Het ene gat met het andere dichten

510

confronteerd zouden worden. Dit percentage ligt aanzienlijk hoger dan de ombuigingen die tot dusverre op de specifieke uitkeringen in totaliteit zijn gerealiseerd. Departementen hebben in het algemeen kennelijk aan andere
ombuigingsmogelijkheden de voorkeur gegeven.
Een volgend probleem is de verdeling van de ombuigingen over de departementen. Vanzelfsprekend kan dit naar
rato van de hoogte van de sp’ecifieke uitkeringen, maar
zo’n niet beleidsmatige sleutel kan tot moeilijkheden met
het regeerakkoord leiden. Ook terreinen die beleidsmatig
prioriteit hebben zouden dan in deze mate terug moeten
(b.v. politie). De discussie met de Tweede Kamer over de
prioriteitstelling tussen begrotingsposten binnen een begroting zou evenzeer doorkruist worden. Denk bij voorbeeld aan de stadsvernieuwing, die tot dusverre bewust
ontzien is. Bij posten waar meerjarige verplichtingen zijn
vastgelegd (afkoopsom Rijnmond, tunnel Dordse Kil) zouden eveneens curieuze effecten ontstaan. Het gevolg zou
zijn dat de toch al lastige discussie in de ministerraad over
de verdeling van de ombuigingen nog extra gecompliceerd zou worden. Mijns inziens verdient het geen aanbeveling deze weg in te slaan.
Dit neemt niet weg dat departementen gemeenten niet
voor onoplosbare problemen moeten kunnen stellen als
wordt omgebogen op specifieke uitkeringen. De situatie is
onjuist als de AROB-rechter de gemeente dwingt uit eigen
middelen te betalen terwijl het departement met niet tijdig
aangekondigde ombuigingsmaatregelen gekomen is. Het
bestuursakkoord zal, gezien de termijn van 1 oktober
waarop informatie moet zijn verstrekt, hier zeker een functie vervullen.
De komende tijd zijn nog de nodige discussies te verwachten over de maatregelen die tijdens het sluiten van
het bestuursakkoord al in de pijplijn zaten en er nu uitkcmen. Hier ligt een duidelijk spanningsveld tussen de vakministers en de minister van Financier! die de ombuigingstaakstelling moeten halen en de gemeenten en provincies die bestuurlijk zorgvuldig widen handelen. Het
bestuursakkoord betekent een compromis hiertussen.
Over drie jaar zal het interessant zijn de nakoming te evalueren.

Gerrit Jan Uhl
16) Bestuursakkoord Rijk-Vereniging van Nederlandse Gemeenten,
Vereniging van Nederlandse Gemeenten, ‘s-Gravenhage, 1987,
biz. 19.

(foto ANP)