I
Organisatorische
veranderingen in gemeenten
Vanwege de benarde toestand van ‘s rijks financien zijn gemeenten gedwongen te
bezuinigen en hun taken zo efficient mogelijk uit te voeren. ‘Bedrijfsmatig werken’ is voor
de gemeente-organisatie de uitdaging van de jaren tachtig. De bedrijfsvoering die bij
particuliere ondernemingen gebruikelijk is, is wellicht ook – gedeeltelijk – toepasbaar
op publieke organisaties. In dit artikel wordt de werkwijze van de gemeente-organisatie
geanalyseerd en wordt onderzocht op welke wijze gemeenten zich aan de veranderende
maatschappelijke omstandigheden moeten aanpassen.
DRS. J.C. VAN DALEN*
Inleiding
Gemeenten in Nederland vormen het laagste bestuurlijke niveau, onder de provinciale en rijksoverheid. De gemeenten kennen een relatieve autonomie. Dat wil zeggen
dat zij sommige taken zeffstandig kunnen behartigen. Andere taken worden in medebewind uitgevoerd.
De positie van de gemeenten is wettelijk geregeld in de
Gemeentewet, die vooral aandacht geeft aan de samenstelling, inrichting en bevoegdheden van de gemeentebesturen. Over de organisatorische vormgeving van de
gemeente-organisatie is weinig formeel geregeld. Slechts
enkele functies worden expliciet behandeld en in verband
met financiele bepalingen worden de takken van dienst
slechts genoemd.
Deze korte situatieschets mag duidelijk maken dat voor,
overigens qua taken en mogelijkheden goed vergelijkbare, gemeente-organisaties een grote varieteit in organisatorische vormgeving kan ontstaan. Ondanks hun grote variatiemogelijkheden kan men constateren dat gemeenteorganisaties lange tijd eenvormig zijn geweest. Met
name sinds de jaren zestig is daarin echter verandering
gekomen.
De traditionele gemeente-organisatie
Een beschouwing over gemeente-organisaties kan niet
voorbijgaan aan het feit dat in zulke organisaties een duidelijke tweedeling is te constateren. Enerzijds heeft men
te maken met een bestuurlijk deel van de organisatie,
waarin gekozen bestuurders hun plaats hebben. Deze
bestuurders komen in de organisatie voor in verschillende
configuraties, waaronder het college van burgemeester en
wethouders, de gemeenteraad, de commissies van advies
en bijstand, de bestuurscommissies (soms aangevuld met
externe leden). Naast het bestuurlijke gedeelte van de
gemeente-organisatie is er ook een ambtelijk gedeelte,
waarvan benoemde ambtenaren lid zijn. Zij bevinden zich
in verschillende organisatie-onderdelen, met verschillende taken en belangen.
De ambtelijke organisatie is vaker onderwerp van studie
en van organisatieverandering geweest dan de bestuurlijke. De personele bezetting van het bestuurlijke deel is
daarentegen weer meer aan verandering onderhevig. Verkiezingen zorgen er op gezette tijden voor dat ‘krachtsverhoudingen’ tussen partijen wijzigen, dat colleges van burgemeester en wethouders anders worden samengesteld,
518
dat de ‘manier van regeren’ verandert enz. De twee zeer
verschillende onderdelen van een gemeente-organisatie
dwingen ertoe dat met name op de grens tussen de twee
onderdelen zeer veel zorg aan de onderlinge verhoudingen moet worden besteed.
Traditioneel is de structuur van een gemeente-organisatie te typeren als een ‘secretarie-diensten’-organisatie. De
– relatief zelfstandige – diensten zijn in beginsel ingesteld ten behoeve van uitvoerende taken die voortvloeien uit het beleid van het bestuur. Dit beleid wordt
voorbereid in de secretarie, waarin overigens ook uitvoerende taken worden vervuld. De verdeling van uitvoerende
taken over secretarie en diensten is als regel sterk aan de
schaal van de organisatie gebonden. In zeer kleine gemeenten is als regel geen sprake van aparte uitvoerende
diensten. Alle taken worden vervuld binnen de secretarie
of worden uitbesteed. In de grootste steden zijn zo goed
als alle uitvoerende taken in diensten ondergebracht.
Behalve beleidsvoorbereiding ten behoeve van het college en de gemeenteraad heeft in het traditionele model
de secretarie, onder leiding van de gemeentesecretaris,
vaak ook een taak die wel wordt aangeduid als bedrijfsbegeleiding ten opzichte van de diensten. Een en ander leidt
er vaak toe dat adviezen en voorstellen, door diensten
voorbereid, binnen de secretarie wederom in extenso worden behandeld. Niet zelden leiden zulke werkwijzen tot
dubbel werk en inefficiency.
De positie van de gemeentesecretaris binnen de structuur van de organisatie en binnen de hiervoor geschetste
werkwijze, leidt ertoe dat er conflitctueuze situaties kunnen ontstaan tussen hem (of haar) en de hoofden van,
overigens vrij zelfstandige, diensten. Al met al is in de loop
van de tijd gebleken dat het traditionele model voor gemeente-organisaties niet in alle opzichten en voor alle gemeenten even succesvol is.
Veranderingen
Sinds de jaren zestig heeft zich bij veel gemeenten een
herorientatie op het functioneren van de eigen gemeenteorganisatie voltrokken. De aandacht was met name op de
structuur van de organisatie gericht. In die tijd zijn verschillende modellen als alternatief voor het traditionele model
ontstaan, die ieder voor zich pretendeerden een beter antwoord te geven op problemen die in de voorbereiding en
* De auteur is verbonden aan de faculteit der bedrijfskunde van de
Universiteit Twente
uitvoering van gemeentelijk beleid werden gesignaleerd
1).
De organisatieveranderingen die voortvloeiden uit de
herorientaties werden gebaseerd op – vaak politiek gekleurde – uitgangspunten, als mogelijkheden tot politieke
sturing in de ambtelijke organisatie, klantgerichtheid, integratie van disciplines, doelmatigheid enz. De stimulans tot
het feitelijk aanpakken van een meer of minder ingrijpende
organisatieverandering werd vaak geleverd door klachten
vanuit gemeenteraden omtrent het functioneren van de
gemeente-organisatie.
Grosso modo kan men constateren dat een groot aantal
gemeenten hebben gekozen voor structuren waarin een
sectorgewijze integratie van organisatie-onderdelen (diensten en secretarie-afdelingen) heeft plaatsgevonden met
daarvan afgezonderd een klein bestuurlijk adviesorgaan,
dat vooral tot taak heeft bestuurlijke coordinatie en planning te bevorderen. Met betrekking tot de werkwijzen kan
men constateren dat veel gemeenten streven naar een
meer bedrijfsmatige benadering van de uitvoering van nun
taken. De processen van organisatieverandering hebben
in de loop van de tijd een markante ontwikkeling ondergaan. Werd in vroeger jaren een verandering sterk ad hoc
en weinig geregeld ondernomen, tegenwoordig worden de
veranderingsprocessen aan regels gebonden en raken als
het ware gebureaucratiseerd.
Bureaucratic en flexibiliteit
De gemeente-organisatie is naar haar aard een bureaucratische organisatie. Vaak wordt bureaucratie geassocieerd met omslachtige en trage werkwijzen, met een bijna
verstikkende hierarchic, met conflicten over competenties
e.d. Bureaucratie heeft evenwel ook voordelen. De rationaliteit van een bureaucratische organisatie wordt vaak
als positief ervaren, evenals de mogelijkheden die de bureaucratie biedt om een zekere afscherming van de organisatie te bieden voor storende invloeden vanuit de buitenwereld.
Bureaucratie veroorzaakt een zekere mate van stabiliteit en een zekere mate van starheid. Beziet men de concrete aanleidingen tot veranderingen in een gemeenteorganisatie, dan valt op te merken dat vaak deze starheid
een cruciaal element vormt. De ene of de andere betrokken partij stood zich aan de mate van starheid en wenst
een grotere flexibiliteit van de organisatie, naast zaken als
doelmatigheid, effectiviteit e.d.
Het vraagstuk van de flexibiliteit van de gemeenteorganisatie kan als een optimalisatievraagstuk worden beschouwd. Flexibiliteit moet tegen starheid worden afgewogen. Sommige taken in een gemeente-organisatie zijn gediend met een grote mate van starheid, waardoor zij efficient en zonder storingen kunnen worden uitgevoerd.
Andere taken echter dreigen te mislukken onder een star
bureaucratisch regime. De afweging is geen eenvoudige,
vooral omdat de kosten (in ruime zin) van flexibiliteit en
starheid moeilijk te schatten zijn, en omdat de keuze tussen flexibiliteit en starheid wordt bepaald in een politiek afwegingsproces, waarin meer dan alleen kosten bepalend
zijn.
Besluitvorming en informatie
In de voorgaande paragraaf is de gemeente-organisatie
benaderd als bureaucratie. Een andere benadering is die
vanuit de besluitvorming. Gemeente-organisaties kunnen,
met enige vrijheid, worden beschouwd als informatieverwerkende apparaten met het doel besluiten te produceren.
Informatie wordt vergaard in de buitenwereld, bewerkt en
leidt tot conclusies over vraagstukken die zich in die buitenwereld voordoen. Aldus komen verordeningen tot
stand, maar evenzeer individueel gerichte beschikkingen
van een gemeentelijke sociale dienst.
Dat informatie overwegend via het politieke bestuur van
buiten naar binnen wordt geleid, mag, zeker in de huidige
tijd, als onjuist worden beschouwd. Veel leden van de
gemeente-organisatie, bestuurders zowel als ambtenaren, bewegen zich op de grens van de organisatie en onderhouden contacten met de omgeving. Zo kan het voor-
komen dat informatie over een en hetzelfde vraagstuk op
verschillende plaatsen wordt opgevangen, en intern gecombineerd dient te worden. Door de segmentering van
de gemeente-organisatie kan dat tot problemen leiden.
Meer en meer wordt dan ook tegenwoordig aandacht
besteed aan het informatie-aspect van besluitvorming in
een gemeente-organisatie, varierend van ingewikkelde
rapportagesystemen tot rechttoe-rechtaan interne postbehandeling.
Bij het beschouwen van de besluitvorming in een gemeente-organisatie komt bij uitstek het politieke aspect
van zo’n organisatie aan de orde. De meer of minder bureaucratische organisatie geeft daar alle mogelijkheden
toe. De centrale vraag is hoe signalen de organisatie bereiken, en of de ontvanger van die signalen in staat is deze op
een adequate wijze bij besluitvormers c.q. -nemers aan de
orde te stellen. Wij spreken dan in feite over een proces
van interne agendering van vraagstukken die voor het
besturen van de gemeente relevant geacht worden 2).
Op het vlak van informatie en besluitvorming zijn de recente ontwikkelingen vaak nauw verbonden met de invoering van ‘bedrijfsmatige’ werkwijzen. De ontwikkeling en
invoering van informatiesystemen die kunnen bijdragen
tot een adequate agendering van de bestuurlijke vraagstukken en tot efficiente en effectieve besluitvorming op
verschillende niveaus in de organisatie gaat stap voor
stap. De snelle ontwikkeling van de informatietechnologie
leidt tot nieuwe toepassingsmogelijkheden, tot nieuwe
mogelijkheden voor flexibilisering van de organisatie,
maar vaak ook tot op termijn ongewenste verstarringen.
Bedxijfsmatig werken
Een veel voorkomend onderwerp op de gemeentelijke
agenda van de laatste tijd is ‘bedrijfsmatig werken’. Meer
en meer onderkent men dat methoden die in en voor particuliere ondernemingen zijn ontwikkeld ook profijtelijk kunnen zijn voor overheidsorganisaties. Het belang van bedrijfsmatig werken in gemeente-organisaties werd in 1986
geaccentueerd door het VNG-congres ,,Een gemeente
besturen, een hele onderneming”, Ten behoeve van dat
congres is bij een aantal gemeenten de praktijk van bedrijfsmatig werken onderzocht. De resultaten daarvan geven een indicatie van de invoeringsproblemen, van
weerstanden en belemmeringen en van de aanleidingen
om bedrijfsmatig te werken.
Een probleem bij het bedrijfsmatig werken is de interpretatie van het begrip. Er bestaan velerlei opvattingen over
de inhoud van het begrip. Ter wille van een redelijke mate
van duidelijkheid omtrent een en ander is in het onderzoek
als referentiekader een model voor het management van
organisaties gebruikt. Dit model voorziet in een aantal primaire processen. De primaire processen betreffen:
– ontwikkeling van het aanbod van diensten en produkten (nieuwe taken);
– werving van clienten (populair: klantgerichtheid);
– produktie en logistiek (het bestuurlijke proces dat leidt
tot de diensten en produkten en de daarbij behorende
besluiten);
– ‘human resources’ (het personeel met alle kwaliteiten
en kwantiteiten);
– materiele middelen (voertuigen, computers, gebouwen
enz.);
– financien (verwerven, bestemmen en besteden);
– informatievoorziening (b.v. voor administratieve doeleinden, maar ook voor bestuurlijke taken).
Een adequate coordinatie van deze processen – ieder
voor zich en in onderlinge samenhang – door middel van
planning, coordinatie, controle en adaptatie vormt een
passend analyse- en ontwikkelingskader voor het ver1) A.J. Ham, J.C. van Dalen en R. de Vries, Gemeente-organisatie:
trends en toekomst, Leiden, 1985.
2) J.C. van Dalen, Agendering in organisaties, 1987(te verschijnen).
schijnsel bedrijfsmatig werken. Men kan bij voorbeeld
constateren dat het afsluiten van managementcontracten
vooral in de planningsfeer coordinate tot stand kan brengen, maar dat voor een totale coordinate ook uitvoering,
controle en aanpassing in beeld moeten worden gebracht.
Tot op heden lijken veel ontwikkelingen plaats te vinden in
het kader van planning. Sommige gemeenten hebben,
passend in hun ‘concern’-administratie, ook activiteiten in
het controlestadium ontwikkeld (b.v. managementrapportages).
Produktiviteit en kwaliteit_________
In het verlengde van de ontwikkelingen met betrekking
tot bedrijfsmatig werken is ook interesse ontstaan voor de
produktiviteit van de lokale overheid. De meting van produktiviteit kan evenwel voor een groot aantal gemeentelijke taken problemen opleveren. De definiering van produktiviteit, de verhouding tussen output en input, behoeft op
zich weinig problemen op te leveren. De operationalisatie
en de meting van output en input daarentegen des te
meer. Diverse studies omtrent de effectiviteit van beleidsmaatregelen demonstreren dat.
Produktiviteitsmeting is van belang voor het management van een gemeente-organisatie, omdat daar maatregelen op gebaseerd kunnen worden. Zulke metingen vormen als het ware een diagnostisch instrument voor managementtaken. Bezien vanuit het standpunt van de organisatiediagnosticus is dan ook vereist dat produktiviteitsmeting gestoeld is op:
– een theoretische basis, die de gebruiker in staat stelt
valide begrippen te gebruiken en adequate interpretaties van produktiviteitsmetingen te leveren;
– een methodologie, die de gebruiker in staat stelt adequate metingen te verrichten;
– een norm (of complex van normen), die de gebruiker in
staat stelt produktiviteitsmetingen te beoordelen.
In veel gevallen is in de praktijk niet aan alle eisen voldaan, zodat wij te maken hebben met imperfecte produktiviteitsmetingen.
Gebaseerd op de gedachte van produktiviteitsmetingen
is in Nederland een praktijk van ‘sturen met kengetallen’
ontwikkeld. Verschillende particuliere adviesbureaus,
evenals het Verificatiebureau (sinds kort los van de VNG)
hebben pakketten ratiometingen voorhanden waarmee
gemeente hun eigen toestand kunnen vergelijken met gemiddelden voor meer gemeenten. Deze metingen zijn
vaak gebaseerd op budgetgegevens en presenteren dan
ook een ‘planningsgezondheid’ van de organisatie. De dominante interesse voor planningsgegevens tegenover de
geringere interesse voor de uiteindelijke uitkomsten is al
vele jaren manifest, zij het dat juist de laatste tijd kenteringen in dit opzicht te constateren zijn.
Al met al mag men constateren dat het denken over produktiviteitsmetingen en het feitelijk toepassen daarvan in
gemeente-organisaties een grote toekomst tegemoet
gaan.
Individuen
__
Organisaties, ook gemeente-organisaties, functioneren
hoofdzakelijk bij de gratie van de daarin aanwezige individue. Van menselijke samenwerking wordt veel verwacht.
In die samenwerking hebben zich in de loop van de tijd ook
veel veranderingen voorgedaan. Door structurele wijzigingen zijn er b.v. veranderingen ontstaan in het leidinggeven. De invloed van de informatisering, die gestaag voortgaat in gemeente-organisaties, zorgt voor meer decentralisatiemogelijkheden, waardoor individuen zich onafhankelijker kunnen ontwikkelen. Decentralisatie wordt voorts
bevorderd door een toenemende professionalisering. Managers krijgen daardoor in hun coordinerende taken met
nieuwe problemen te maken, b.v. problemen die ontstaan
door enerzijds een sterke decentralisatietendens en an520
derzijds, onder andere door de invoering van gecentraliseerde informatiesystemen, een centralisatietendens.
Door verschillende oorzaken wint het werken en denken
in netwerken aan belang. Hiermee wordt niet alleen gedoeld op geautomatiseerde informatienetwerken. Eerder
gaat het om de persoonlijk door individuele organisatieleden opgezette en in stand gehouden netwerken. Zulke
netwerken verschaffen individuen de gelegenheid informatie in te winnen op daartoe geschikte plaatsen, om invloed uit te oefenen, om ingangen te vinden bij groeperingen die men voor een bepaald doel nodig heeft enz.
Er zijn verschillende criteria die men kan hanteren om
relevante posities in een netwerk (de knooppunten) te bepalen. In de praktijk zal men constateren dat de criteria
door elkaar worden gebruikt. Zo zal men soms uitgaan van
(formele) posities, onder andere omstandigheden zal men
de voorkeur geven aan reputaties, en in weer andere situaties is het de plaats die actoren innemen in een beslissingsproces die het zwaarst lijkt te wegen.
Ten slotte zij opgemerkt dat netwerken een niet te onderschatten conserverende werking hebben. Is eenmaal
een netwerk opgebouwd, dan wordt dit zorgvuldig in stand
gehouden. Zo is uit onderzoek gebleken dat intern organisatorische netwerken (b.v. in de vorm van commissies, formele en informele overleggroepen, individuele adviseurs)
de neiging hebben te blijven voortbestaan, ook na b.v. een
wisseling van wethouders na verkiezingen.
Perspectief__________________
In het voorgaande hebben wij een aantal kenmerken
van gemeente-organisaties de revue laten passeren die in
de loop van de tijd niet onveranderd zijn gebleven. Vanuit
een traditionele, tamelijk uniforme organisatievorm zijn
nieuwe organisatievormen voortgekomen die op hun beurt
weer tot veranderingen in allerlei aspecten van het functioneren van gemeente-organisaties hebben geleid. De nieuwe organisatievormen zijn evenwel niet de enige (manipuleerbare) oorzaak van veranderingen geweest. Veranderingen in technologie, waarbij niet alleen naar informatietechnologie mag worden gekeken, zijn evenzeer oorzaak
van veranderingen, gepland of ongepland. Veranderingen
in de geschooldheid van individuele organisatieleden is
een andere oorzaak van veranderingen. Groeiend besef
van de politieke dimensies van het werken in een gemeente-organisatie een vierde.
Sprekend over een perspectief kan men zich afvragen of
speculeren over de toekomst zinvol is, of dat wellicht tendenties zichtbaar te maken zijn. Op grond van de ontwikkelingen tot op heden, waarin gemeente-organisaties gereorganiseerd worden en na verloop van een beperkt aantal jaren weer opnieuw aan organisatieverandering toe
blijken te zijn, kan men veronderstellen dat – grootschalige – organisatieveranderingen voorlopig aan de orde zullen blijven. De stabiliteit van voor de jaren zestig zal voorlopig niet terugkeren. Organisatievraagstukken zullen stellig meer dan in het verleden politieke aandacht krijgen en
wellicht ook de aandacht van het publiek. Organisatieveranderingen zullen systematischer worden aangepakt. Het
zullen niet meer de bezigheden ad hoc zijn van een kleine
elite, maar activiteiten die ingebed zijn in het gebruikelijke
bureaucratische stramien. Het resultaat van organisatieverandering zal meer geteld worden dan voorheen. De neiging tot resultaatgerichtheid zal zich zeker niet beperken
tot organisatieveranderingen, maar zich algemener in de
gemeente-organisatie verspreiden. Rationalisering van de
primaire processen past mede in dit beeld. Of met rationalisering en resultaatgerichtheid ook kwaliteit en kwaliteitsbewaking in de gemeentelijke overheid belangrijk zullen
worden, zal de toekomst leren.
Tot zover enkele tendenties die men uit de lopende ontwikkelingen kan afleiden. Of zij zich inderdaad zullen manifesteren zal van vele factoren afhangen. Voorlopig lijken
zij zich een plaats op de agenda voor de ontwikkeling van
de gemeente-organisatie te hebben verworven.
J.C. van Dalen