Public private partnerships
In het regeerakkoord dat ten grondslag ligt aan het tweede kabinet-Lubbers wordt een
lans gebroken voor ‘nieuwe vormen van publieke en private samenwerking’. Zowel bij de
overheid als bij het bedrijfsleven (commissies Oele en Leblanc) wordt momenteel
nagedacht op welke wijze deze nieuwe samenwerkingsvormen, ofwel ‘public private
partnerships’ (ppp’s) gestalte zouden kunnen krijgen. In dit artikel wordt uiteengezet
welke vormen van ppp’s mogelijk zijn. Vervolgens analyseert de auteur in welke sectoren
ppp’s toepasbaar zijn en welke problemen hierbij opdoemen. De auteur concludeert dat
ppp’s maatschappelijke en bedrijfseconomische baten kunnen opleveren mits er goede
afspraken worden gemaakt tussen de overheid en de betrokken bedrijven en de
deelnemers enthousiast en creatief zijn.
PROF. DRS. W. LEMSTRA*
Financiele problemen
In tal van studies is in het recente verleden gewezen op
het te kort schieten van de investeringen in en het onderhoud van de economische infrastructuur in ons land 1). De
meest recente publikatie in deze reeks is een advies dat in
maart van dit jaar door de Sociaal-Economische Raad is
uitgebracht 2). De SER constateert onder meer dat het huidige structurele niveau van de onderhouds- en vervangingsuitgaven van lagere overheden ten behoeve van
economische infrastructuur ca. f. 400 mln. per jaar te laag
is. Ook bij de centrale overheid is er sprake van onvoldoende investeringen.
De oorzaak daarvan is voor een belangrijk deel terug te
voeren op de ondergeschikte positie van investeringen in
economische infrastructuur ten opzichte van uitgaven met
een consumptief karakter, zoals uitgaven voor welzijn,
volksgezondheid, openbaar vervoer en volkshuisvesting.
In het afwegingsproces waar de beperkte financiele ruimte
voor moet worden aangewend, valt de beslissing vaak in
der zich bij voorbeeld voor f. 1.068 (inclusief BTW) per persoon twee dagen lang in een aangename omgeving de
oren van het hoofd laten praten over… vult u maar in. Afgezien van de gerede kans dat betrokkene hierbij nuttige
ontmoetingen kan hebben met ambtgenoten uit andere
gemeenten, moet de doeltreffendheid van dit soort bijeenkomsten niet hoog worden geacht. Dat zit hem niet in een
onvakkundige opzet, maar in het fragmentarische karakter ervan. Gewoonlijk pakt men – gedwongen door de
noodzaak ervan te moeten leven – een sterk in de belangstelling staand onderdeel van het financiele beheer in
gemeenten bij de kop en laat daar, meestal goede, verhalen over houden.
Het bezwaar van deze aanpak is dat hij niet aansluit bij
datgene waaraan de grootste behoefte bestaat. In het veld
is schreeuwende behoefte aan zicht op de grote lijnen in
hun onderlinge verband. Het uitgangspunt daarbij moet
zijn een goed inzicht in de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften en de aanknopingspunten die zij voor een verantwoord financieel beheer bieden. Dit is van overwegend belang omdat men, of men wil of niet, altijd weer bij die voorschriften uitkomt. Binnen het aldus geschapen kader dient
vervolgens aandacht te worden geschonken aan de voornaamste deelonderwerpen, maar dan wel in hun onderlinge samenhang. De scholing dient er op gericht te zijn de
514
* De auteur is secretaris-generaal van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en buitengewoon hoogleraar bedrijfskunde (overheidsmanagement) aan de
Rijksuniversiteit Groningen. Dit artikel is een bewerking van de door
de auteur uitgesproken gelijknamige speech op het BIG-congres
,,Concurreren en Samenwerken” in Groningen, 31 maart/1 april
1987. De auteur dankt drs. P.J.J. Steeghs van de Centrale Directie Financiele en Economische Zaken en dr. J. de Waart van de Directie
Coordinate Bouwbeleid van VROM voor de geleverde bijdragen. De
inhoud van dit artikel is mede gebaseerd op de tussentijdse onderzoeksresultaten van Akro Consult & Seinpost, Preadvies publiekprivate samenwerkingsvormen in de burgelijke- en utiliteitssector,
Zoetermeer/Den Haag, 1987 en Moret Advies, Publieke-private samenwerkingsvormen in degrond, weg-en watersector, Utrecht, 1987.
1) Zie b.v.: Ministerie van VROM, Investeringen in infrastructuur, onderhoud van infrastructuur, Den Haag, 1985; idem, Investeringen in
infrastructuur, besluitvorming en financiering. Den Haag, 1986;
Rijksplanologische Dienst, Ruimtelijke verkenningen hoofdinfrastructuur, studierapport nr. 33, Den Haag, 1986; McKinsey & Company/Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Afrekenen met files, Amsterdam,
1986.
2) SER, Advies inzake de economische infrastructuur, Den Haag,
1987; zie ook: P.B. Boorsma e.a., Economische infrastructuur, ESB,
1 april 1987.
deelnemers in staat te stellen in hun eigen gemeenten een
plan te (helpen) maken ten aanzien van wat men met het financiele beheer wenst te bereiken en hoe dat dan, met gebruikmaking van de werkwijzen die daartoe ook werkelijk
dienstig kunnen zijn, zou moeten gebeuren. Vooral zal
daarbij afgewogen moeten worden welke organisatorische aanpassingen men daarbij wenselijk en aanvaardbaar acht. Van meet af aan zullen ook de mogelijkheden
van de automatisering in beschouwing moeten worden betrokken. Niet in de laatste plaats moet men zich in dat prille
stadium afvragen in hoeverre (bij)scholing nodig zal zijn
om de plannen te kunnen verwezenlijken.
Naar ik hoop zal de onlangs van start gegane leergang
van het CIVOB voor financiele managers in gemeenten,
waaraan de BNG belangrijke financiele steun heeft verleend, zich in de gewenste richting ontplooien. De leergang is eind april onder bevredigende belangstelling van
start gegaan. Het is de bedoeling in de komende maanden
te ervaren of en op welke punten de behandelde stof of de
aanbiedingswijze aanpassingen behoeven. Van September 1987 af zal de leergang vervolgens door de regionale
bestuursacademies worden opengesteld.
W. Griffioen
het voordeel van de laatstgenoemde categorie uit.
Tegenover het lekort aan financiele mogelijkheden bij
de diverse overheden, staat een groot potentieel aan financiele middelen bij de institutionele beleggers. Het momenteel door levensverzekeraars en pensioenfondsen
belegde vermogen bedraagt ca. f. 350 mrd. Daarbij komt
nog ruwweg f. 64 mrd. van de spaarbanken. Het door Nederlandse financiele instellingen belegde pensioenvermogen behoort hiermee na de VS, Engeland en Japan tot de
grootste ter wereld. Jaarlijks komt een bedrag van f. 25 a
f. 30 mrd. beschikbaar voor nieuwe beleggingen.
Hoewel het aanbod op de kapitaalmarkt zeer ruim is
wordt maar een zeer klein gedeelte daarvan risisodragend
belegd. Bovendien blijkt dat beleggers in toenemende mate (ondanks het daarmee verbonden valutarisico) nun toevlucht zoeken in het buitenland bij gebrek aan voldoende
renderende beleggingsmogelijkheden in eigen land.
Uiteraard zijn institutionele beleggers geen filantropische instellingen. Hun eerste taak is veiligstelling van de
bij hen ondergebrachte pensioenen. Binnen deze taak
past niet het accepteren van onaanvaardbare risico’s.
Waar ik derhalve voor wil pleiten, is dat op creatieve wijze
gezocht wordt naar constructies waarbij het kapitaal van
Nederlandse beleggingsinstellingen benut wordt voor investeringen in economische infrastructuur met een rendement en een risico dat past binnen de totale portefeuille
van deze instellingen. Ook vanuit de beleggingswereld
wordt daarop niet afwijzend gereageerd. Een dergelijke
constructie kan gevonden worden in publiek-private samenwerkingsverbanden, of ppp’s.
Verschijningsvormen
Een ppp kan gedefinieerd worden als een samenwerkingsproject tussen een of meer overheidspartijen en een
of meer private partijen waarbij alle parti Jen, vanuit hun eigen doelstellingen werken aan een gezamenlijk project en
waarbij risico’s, kosten en opbrengsten evenredig over de
partijen verdeeld zijn. Deze definitie is even vaag als allesomvattend. Voor een beter begrip van het fenomeen zou
men derhalve het beste eens kunnen kijken naar de diverse Verschijningsvormen van ppp’s:
– in de eerste plaats particuliere (mede)financiering van
overheids-projecten. Een voorbeeld daarvan is het idee
om cruciate infrastructuurprojecten die al in de meerjarenplanning van de overheid zitten naar voren te halen
in de tijd en de daarmee samenhangende extra rentekosten te dekken uit een bijdrage van belanghebbende
private partners (bij voorbeeld door het regionale bedrijfsleven om daarmee in een versneld tempo een verkeersknelpunt op te lossen). Een bijzonder voorbeeld
vormen sponsorbijdragen of donaties van het bedrijfsleven aan overheidsprojecten, hetzij omdat dit past in
het ‘corporate image’ van een onderneming die ook
dienstbaar wil zijn aan de samenleving (b.v. sponsoring
van culturele manifestaties), of omdat het past binnen
een lange-termijnmarketingconcept (b.v. het informaticastimuleringsplan van het Ministerie van Onderwijs
en Wetenschappen en een aantal computerleveranciers);
– een tweede vorm is de medefinanciering door de overheid van projecten in de particuliere sector. Een goed
voorbeeld daarvan is de oprichting van COVRA, de
Centrale Organisatie Voor Radioactief Afval. Toen een
aantal jaren geleden het dumpen van laag- en middelradioactief afval op de zeebodem onder politieke druk
moest worden stopgezet, werd gekozen voor opslag op
het land. De toenmalige minister van VROM, dr. P. Winsemius, wist toen de grootste afvalproducenten te bewegen om samen met de Rijksoverheid een geprivatiseerde organisatie (COVRA) in het leven te roepen, die
het monopolie kreeg voor de ophaal en opslag van radioactief afval in Nederland. In het aandelenkapitaal
nemen deel de kernenergieproducenten, het Energieonderzoek Centrum Nederland en de rijksoverheid;
– gezamenlijke projectuitvoering door overheid en bedrijfsleven. Dit kan varieren van projecten waarbij de
overheid zich beperkt tot het scheppen van gunstige
randvoorwaarden, en waarbij de eigenlijke projectuitvoering aan het bedrijfsleven wordt overgelaten; tot
projecten waarbij de overheid zelf een deel van de in
het project te plegen investeringen voor zijn rekening
neemt (met name dat deel wat bedrijfseconomisch niet
rendabel is) terwijl het bedrijfsleven het bedrijfseconomisch rendabele deel voor zijn rekening neemt. Via
winstverdeling kan de overheid een deel van de winst
afromen om de financiering van de bedrijfseconomisch
onrendabele top veilig te stellen.
Privatisering en ppp worden nogal eens door elkaar gehaald. Mijns inziens is er echter een fundamenteel verschil. Een ppp moet gezien worden als een nieuwe vorm
van overheidshandelen tussen de diverse vormen van privatisering (afstoten, verzelfstandigen, uitbesteden) aan de
ene kant, en taken zelf blijven uitvoeren aan de andere
kant. Er is geen sprake van een duidelijke scheiding, maar
van een geleidelijke overgang. Privatiseren kan gekwalificeerd worden als ‘niet meer doen’ door de overheid. Een
ppp als ‘samen doen’ (door overheid en bedrijfsleven).
Historisch en internationaal perspectief
In feite vormen ppp’s in Nederland niets nieuws onder
de zon. Alleen, ze zijn met name in de tweede helft van de
jaren zestig en in de jaren zeventig in de vergetelheid geraakt. De jaren na de tweede wereldoorlog stonden aanvankelijk in het teken van het economisch herstel. Het was
de tijd van de kabinetten op brede basis, gematigde stijging van inkomens, gematigde waardestijging van onroerend goed, snelle economische groei en vrijwel volledige
werkgelegenheid. Er heerste een technische, grootschalige wijze van denken, en er werden grote plannen ontwikkeld, met name ook voor de infrastructuur. Om die plannen
uit te voeren werden contracten met het bedrijfsleven
gesloten. Er onstonden allerlei eenvoudige maar pragmatische samenwerkingsverbanden tussen overheid en bedrijfsleven, die weinig controversioneel waren en zelden
tot problemen leidden.
Beginnend in 1968 en doorwerkend in de jaren zeventig
zagen we een ander beeld. Tot het einde van de jaren zeventig (de tweede oliecrisis) was er sprake van inkomensstijging, inflatie en stijging van de waarde van
onroerend goed tot ongekende hoogte. De overheid had
het gevoel het zonder het bedrijfsleven af te kunnen. Dit
gevoel werd de bestuurders van die dagen overigens vaak
opgedrongen door de politieke achterban. Bij sommige
programcolleges werd in 1978 nog vastgelegd dat er niet
met projectontwikkelaars zou worden gewerkt. Het was de
periode van de sociaal georienteerde stadsvernieuwing;
geen grootschalige projecten maar ‘bouwen voor de
buurt’, inspraak, en de discussie over harmoniemodel en
polarisatiemodel. Het goede onderhandelingsklimaat van
de vorige periode werd steeds meer bedorven.
Pas in het begin van de jaren tachtig is deze periode van
sociale stadsvernieuwing over haar hoogtepunt heen. De
werkloosheid werd steeds groter en de economische teruggang maakte een ander beleid nodig. Tegelijk begon
de overgang naar een meer algemeen besef van het belang van een bredere stedelijke vernieuwing.
Momenteel leven we in, zoals Prins het eens noemde,
het tijdperk van de nieuwe termen, stedelijk beheer, city
marketing, entrepreneurship en public-private partnership
4). Het veelvuldig gebruik van Amerikaanse termen is te
3) G.O.J. van Tets. Pensioenfondsen kunnen meer met hun geld
doen de Volkskrant, 3 maart 1987.
4) E.J. Prins, Een aantal beschouwingen over public-private partnership, gezien vanuit de optiek van de ontwikkelaar/risicodrager.
Speech ter gelegenheid van het symposium ..Public-private partnership en de revitalisering van de steden”, Apeldoorn, 1986.
De kunsttram: een creatieve aanwending van de specifieke uitkering voor openbaar vervoer
verklaren uit het feit dat in de VS na de tweede wereldoorlog een vergelijkbare ontwikkeling plaatsvond, alleen ongeveer 5 a 10 jaar eerder. Midden en eind jaren zeventig
waren er in de VS al geslaagde voorbeelden van nieuwe
ppp’s, in Baltimore, Pittsburg, Portland 5).
Toepassingsmogelijkheden_________
In het voorafgaande heb ik het hoofdzakelijk gehad over
investeringen in infrastructuur en stedelijke vernieuwing
als toepassingsgebied voor ppp’s. Uiteraard vloeit dit
voort uit mijn functie als secretaris-generaal van het ministerie van VROM, waarvan de minister tevens coordinerend bewindsman voor de bouw is. Het toepassingsgebied
is echter veel ruimer. Daarbij denk ik ook aan zaken als gezondheidszorg, cultuur en onderwijs. Zo is er tussen het
Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen en het bedrijfsleven sprake van publiek-private samenwerking op
het gebied van de stimulering van het informatica-onderwijs, worden culturele manifestaties als het Holland Festival gesponsord door het bedrijfsleven, en was er ook bij de
poging om de Olympische Spelen van 1992 naar Amsterdam te halen sprake van een nauwe publiek-private samenwerking.
Wil een ppp succesvol zijn, dan moet aan een aantal minimumvoorwaarden voldaan zijn:
– het project moet zowel maatschappelijke baten opleveren (waardoor het voor de overheid als hoedster van het
algemeen befang interessant is om deel te nemen) als
bedrijfseconomisch toerekenbare baten, zodat het bedrijfsleven bereid is om erop in te springen. Zuiver
collectieve goederen komen niet voor een ppp in aanmerking;
– er moeten mogelijkheden zijn tot risicospreiding en risicodeling. Eventueel moet het bedrijfsleven bereid zijn
tot winstdeling waaruit de overheid de ‘onrendabele
kop’ kan financieren;
– het samenwerkingsverband moet leiden tot een economisch gezien beter resultaat dan wanneer overheid of
bedrijfsleven alleen zouden optreden.
De toepassingsmogelijkheden van ppp’s bij infrastructuur investeringen lijken mij derhalve beperkt. Er is immers
meestal geen sprake van individueel toerekenbare baten.
Infrastructuur hoort daarom traditioneel tot de oudste over-
516
(foto ANP)
heidstaken. Om die reden is er vaak sprake van een grote
onrendabele kop, en is risicospreiding en -deling en moeilijk haalbaar.
De beste mogelijkheid om het bedrijfsleven middels een
ppp bij investeringen in infrastructuur te betrekken, lijkt mij
via een financieringsconstructie. Vereist is dan wel dat de
baten van de infrastructuurinvestering individualiseerbaar
kunnen worden gemaakt, b.v. via tolheffing. Men kan dan
een joint venture oprichten van overheid en bedrijfsleven,
waarbij het bedrijfseconomische rendement gehaald moet
worden uit de tolopbrengsten. Niet alle infrastructuur leent
zich daarvoor: autowegen lijken in dit verband een probleem (sluipwegen); bij bruggen en tunnels op strategische punten kan de ppp al meer perspectief bieden.
Bij stedelijke vernieuwing en revitaliseringsprojecten
lijkt de ppp-constructie al veel ruimer toepasbaar. De
laatste tijd is het besef gegroeid dat voor de ‘revitalisering’
van de (grote) steden niet alleen voor het behoud van de
woonfunctie, maar ook voor de economische functie noodzakelijk is. Door stadsvernieuwingsprojecten te entameren in de vorm van een ppp kan aan deze doelstelling vorm
gegeven worden. De overheid neemt dan de sociale woningbouw, de communicatie-infrastructuur en sociale infrastructuur voor zijn rekening, het bedrijfsleven de
ontwikkeling van hotels, winkelcentra en kantoren en woningbouw in de vrije sector. Het geheel overziende, kom ik
derhalve tot de volgende opsomming van de toepassingsmogelijkheden van ppp’s op het gebied van infrastructuur en stedelijke vernieuwing:
– infrastructurele projecten die heel specifiek het economised (even van een bepaalde stad of regio versterken,
en waarvan het plaatselijke bedrijfsleven een heel direct meetbaar voordeel heeft. Daarbij moet niet in de
eerste plaats worden gedacht aan grote projecten met
een nationale reikwijdte, maar aan hele simpele zaken
als bij voorbeeld de ontsluiting en aanleg van bedrijfsterreinen en recreatiegebieden;
– bouwprojecten, die een kwalitatief hoogwaardige toevoeging, dan wel een kwalitatieve verbetering inhou5) Zie onder meer: M.W. de Jong, Stedelijke revitalisering en economische ontwikkeling in Baltimore: de betekenis van public private
partnerships, UVA Research Memorandum nr. 8525, Amsterdam,
1985; A.M.J. Kreukels, Public private partnerships: een vergelijking
van de ervaringen in de sfeer van de stedelijke vernieuwing in de Verenigde Staten en Nederland. (Speech ter gelegenheid van het symposium ,,public private partnership en de revitalisering van de steden”,
Apeldoorn, 1986).
–
–
–
–
den voor de gebouwde omgeving met zowel een bedrijfseconomisch als een maatschappelijk effect. Bij
voorbeeld een sportcentrum, een winkelcentrum, een
bedrijven- of kantorenpark, waarin een combinatie van
private en publieke functies kan plaatsvinden;
ontwikkelings- of revitaliseringsprojecten in een stedelijk gebied. Bij voorbeeld de reconstructie van een bedrijfsterrein, of zoals in Amsterdam de projecten rond
de IJ-oevers en de Zeedijk. Essentieel hierbij is de
meerwaarde van een marktgerichte benadering in
combinatie met eisen van maatschappelijke en stedelijke kwaliteit;
projecten gericht op stimulering van activiteiten, waarvoor een behuizing gezocht moet worden, en waarbij
bedrijfseconomische en maatschappelijke doelstellingen samenvallen. Daarbij valt in net bijzonder te denken aan werkgelegenheids- of ondernemingsstimulerende projecten, bij voorbeeld een bedrijfsverzamelgebouw voor beginnende ondernemers of een ambachtencentrum;
exploitatie, beheer en onderhoud van bestaande gebouwen en terreinen met zowel een bedrijfseconomisch als maatschappelijk aspect, zoals zwembaden,
sportcentra, schouwburgen en parkeergebieden;
toepassingen in de sfeer van het milieu. Op het Ministerie van VROM wordt bij voorbeeld gedacht aan de mogelijkheid van de opzet van zogenaamde rioleringsbedrijven. Maar ook bij afvalverwerking en energiebesparing zijn er mogelijkheden.
Bepalende factoren
Ppp’s vormen geen wondermiddel voor alle problemen
op het gebied van infrastrucluur en stedelijkevernieuwing.
Wanneer men de ervaringen met ppp’s in Nederland en in
het buitenland bestudeert, dan blijkt er sprake te zijn van
een aantal factoren die bepalend zijn voor succes:
– in de eerste plaats moet het project zowel bedrijfseconomische als maatschappelijke baten opleveren, waardoor het zowel voor de overheid als voor het bedrijfsleven interessant is. Baten en kosten moeten in
een evenwichtige verhouding over private en publieke
partners verdeeld worden;
– er moet sprake zijn van een of meer enthousiaste initiatiefnemers die de kar trekken;
– het project moet voorafgegaan zijn door een degelijke
haalbaarheidsstudie. Partijen moeten zich niet laten
leiden door ‘wishful thinking’ of prestige, maar ook de
moed hebben om een project als onhaalbaar te kwalificeren;
– van begin af aan moet duidelijk zijn, wat elk van de partijen kan en wat niet, zodat niet een of meer van de betrokkenen tijdens het project gedwongen is om af te
haken. Het in een vroeg stadium afleggen van een (formele) intentieverklaring over de aard en doelstelling
van de samenwerking is gewenst;
– er moet sprake zijn van een adequate projectorganisatie voor iedere fase van het project;
– originaliteit en de bereidheid om nieuwe wegen te bewandelen, zowel ten aanzien van de aard van het project, als de organisatie en de financieringsvorm;
– ten slotte moeten ook de omgevingsfactoren meewerken. Ook met een ppp kan men niet oproeien tegen een
ongunstig economisch tij, of tegen een tekort aan economised en politick draagvlak.
De overheid__________________
Het verschijnsel ppp moet in zijn algemeenheid positief
beoordeeld worden. Toch wil ik ook enkele kritische kanttekeningen plaatsen. Bij ppp’s geeft de overheid een deel
van haar beslissingsmacht over voor onze samenleving
belangrijke projecten uit handen. Stuurloosheid kan daar-
van het gevolg zijn. Stuurloosheid in de eerste plaats,
doordat de projecten prioriteit krijgen, die voor het bedrijfsleven het aantrekkelijkst zijn, dat wil zeggen projecten die het hoogste bedrijfseconomische rendement
opleveren. Dit hoeven niet de projecten te zijn, die tegelijkertijd het hoogste maatschappelijke rendement hebben.
Stuurloosheid ook in die zin, dat andere belangen dan het
bedrijfseconomisch belang van de betrokken private partners, onvoldoende in de afwegingen betrokken worden.
Ten slotte zou er voor opgepast moeten worden dat er
overcapaciteit onstaat door elkander beconcurrerende
projecten: elke gemeente zijn ‘high-tech’-industrieterrein
en zijn grootschalige recreatievoorziening. Uiteindelijk zal
dan de wal het schip moeten keren, met alle negatieve
consequenties van dien.
Investeringsbeslissingen zijn in een gemengde economie als de onze onderhevig aan een heel pakket aan regelgeving: er zijn planprocedures, milieuregels, hinderwetvergunningen enz.
Ten onrechte kan bij de private partners in een pppproject de indruk bestaan, dat door deelname van een of
meer overheidspartijen vanuit deze hoek geen problemen
meer te verwachten zijn. Dit is niet het geval. Ook in pppconstructies kan de overheid zich niet onttrekken aan een
aantal beperkingen van juridische, financiele, bestuurlijk/organisatorische en planologiscne aard. De belangen
van derden, die niet bij het samenwerkingsverband betrokken zijn, kunnen niet zonder meer ter zijde worden
geschoven zonder dat behoorlijke procedures zijn
doorlopen.
Een belangrijk probleem in dit verband is: wat overheerst, het privaatrechtelijke of het publiekrechtelijke handelen van de overheid,en wat is de geldigheid van
contracten, die de overheid heeft afgesloten met private
partijen.
In het recente verleden is er een aantal conflicten geweest tussen het publiekrechtelijke en privaatrechtelijke
handelen van de overheid.
Het gaat hierbij om een zeer complexe problematiek die
nog niet goed onderzocht is. In het algemeen kan men stellen, dat wanneer de overheid privaatrechtelijk bezig is zij
als elke normale burger aan contracten gehouden is. In het
geval van privaatrechtelijke contracten in het kader van
publiekrechtelijke bevoegdheden geldt dat de overheid
zich alleen aan contracten kan onttrekken bij in redelijkheid niet te voorziene omstandigheden ten tijde van het
sluiten van het contract, waarbij een en ander in overeenstemming moet zijn met de eisen van behoorlijk bestuur. Bovendien zou de overheid wel eens gehouden
kunnen zijn dan de contractpartners schadeloos te stellen.
Het aantreden van een nieuwe gemeenteraad is echter
over het algemeen niet voldoende reden om contracten te
verbreken. Een ander specif iek probleem vormen planprocedures. Samenwerking tussen gemeente en private partners ten aanzien van planvoorbereiding en doelstellingenformulering is mogelijk en op dit punt is de taak van de
gemeente ook overdraagbaar. De caesuur ligt evenwel bij
de overgang van planvoorbereiding naar planrealisatie.
Voordat tot planrealisatie kan worden overgegaan dient
eerst publiekrechtelijke vaststelling van het plan plaats te
vinden. Dit is het prerogatief van de gemeenteraad en onderworpen aan strenge regels en procedures. Overigens
overweegt de Rijksplanologische Dienst deze problematiek nader te onderzoeken en na te gaan welke vormgeving van bestemmingsplannen en structuurplannen het
meest gunstig is voor ppp’s.
Samenvattend kan gesteld worden dat de kans bestaat
dat public private partnership als modewoord de geschiedenis ingaat. Dat is niet erg, mits de achterliggende
gedachte van samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven, mede ten behoeve van de samenleving en met
behoud van ieders verantwoordelijkheid, maar een kans
krijgt.
W. Lemstra