De ontwikkeling van de
collectieve uitgaven, 1982-1986
De verdeling van de last van de ombuigingsmaatregelen in de bijna voorbije
kabinetsperiode over de sociale-verzekeringsfondsen, de gemeenten en provincies en de
rijksuitgaven in enge zin, heeft tot nogal wat discussie aanleiding gegeven. In dit artikel
wordt de ontwikkeling van de collectieve uitgaven in de periode 1982-1986 geschetst met
behulp van uitgavenquoten. Het blijkt dat het aandeel van de collectieve uitgaven in het
nationale inkomen vooral is kunnen dalen door verhoudingsgewijs grote ombuigingen bij
de lagere overheden en de sociale verzekeringen. Ook binnen de rijksbegroting was de
werkelijke pijn niet evenredig verdeeld. Het beleidsterrein van Onderwijs en
Wetenschappen blijkt relatief het meest te hebben bijgedragen aan de waargenomen
daling van de collectieve-uitgavenquote.
DRS. P.M. MALLEKOOTE*
Inleiding
‘Wie het weet, mag het zeggen’, zo luidt de kop van een
recent artikel in dit blad van de hand van Haselbekke en
Van der Hoek in een reactie op het verschijnen van de Miljoenennota 1986 1). Achtergrond van deze titel voor hun
commentaar op de door het kabinet gepresenteerde voornemens vormde de constatering dat de Miljoenennota
1986 – naast een grote openhartigheid – vragen op belangrijke onderdelen van het beleid onbeantwoord laat. Zo
missen zij bij voorbeeld een uiteenzetting over de mate
waarin ombuigingen bij het rijk en bij de lagere overheden
zijn neergeslagen. Zij wijzen daarbij op indicaties als zou
het rijk bij de in afgelopen jaren gevoerde ombuigingsoperaties (voor een deel) buiten schot zijn gebleven. Onderbouwd met cijfers wordt dit evenwel niet.
Hofland en Van Niekerk signaleren in hetzelfde nummer
een discrepantie in de ontwikkeling binnen de collectieve
uitgaven en in het bijzonder tussen die van het rijk en andere overheden 2). Gedurende de huidige kabinetsperiode is volgens deze auteurs, die zich daarbij op cijfers uit de
Miljoenennota baseren, de groei van de rijksuitgaven in
sterke mate boven die van de lokale overheden uitgegaan.
Van der Dussen constateert dat het huidige kabinet bij
(Vervolg van biz. 301)
ren de behoefte aan uitbreiding van de capaciteit. Onverwachte stijging van de elektriciteitsvraag (bij voorbeeld als
heel Nederland ‘s avonds naar een voetbalwedstrijd kijkt)
of onverwachte storingen kunnen snel door prijs- en hoeveelheidsaanpassingen worden geabsorbeerd.
Besluit
Het bestaan van deze interactieve marktfilosofie op basis van marginale kosten is niet nieuw en bij het Ministerie
van Economische Zaken en in het bedrijfsleven inclusief
de elektriciteitsindustrie niet onbekend. In een aantal landen wordt de gedachte soms experimenteel, soms defini-
302
het invullen van de bezuinigingen het rijk heeft gespaard
3). Volgens hem is de bezuinigingslast vooral bij de gemeenten terechtgekomen, waardoor de investeringen bij
deze overheden sterk zijn teruggelopen. Wolfson, ten slotte, stelt dat de ombuigingen binnen de collectieve sector
tot dusver in hoofdzaak zijn gevonden in niveauverlagingen van inkomensoverdrachten en van de arbeidsvoorwaarden in de collectieve sector 4). Op de volume-ontwikkeling in de collectieve voorzieningen is volgens hem in de
huidige kabinetsperiode nauwelijks omgebogen.
In dit artikel wordt gepoogd een antwoord te geven op de
vraag welke deelsectoren van de collectieve sector relatief
* De auteur is werkzaam bij de Studiedienst van De Nederlandsche
Bank NV. Hij schrijft dit artikel op persoonlijke titel. Dank is verschuldigd aan drs. A.M. Dongelmans voor destimulerendeopmerkingen bij
eerdere versies van dit artikel en aan de heer K.F.W. van Veen voor
het uitvoeren van de berekeningen.
1) A.G.J. Haselbekke en M.P. van der Hoek, Wie het weet, mag het
zeggen, ESB, 2 oktober 1985, biz. 977.
2) J. Hofland en N.C.M. van Niekerk, De Miljoenennota 1986: tussen
twee regeerakkoorden, ESB, 2 oktober 1985, biz. 984.
3) J.W. van der Dussen, Vier jaar kabinet-Lubbers: Vier magere jaren
voor gemeenten en provincies, B&G, oktober 1985, biz. 238.
4) D.J. Wolfson, De Miljoenennota 1986: een spanningsveld tussen
informatiebehoefte en informatiehantering, ESB, 16 oktober 1985,
biz. 1030.
tief partieel of integraal toegepast. In Nederland wordt in
Overijssel op beperkte schaal met elementen van deze gedachtengang geexperimenteerd. In een tijd van deregulering, privatisering, informatisering en een grotere aandacht voor het marktconforme denken zowel bij de overheid als bij het bedrijfsleven moet het toch niet moeilijk zijn
om gezamenlijk de merites van dit systeem systematischer en grootschaliger te bestuderen. En niet in de
laatste plaats: de minister heeft het uitzicht op een uniforme landelijke elektriciteitsprijs (exclusief de verschillen
veroorzaakt door distributiekosten), een ingewikkeld
systeem van premies en boetes is niet nodig en de provinciale elektriciteitsbedrijven kunnen zelf de voordelen van
efficiente bedrijfsvoering toucheren.
H.W.G.M. Peer
sterk aan de recente ombuigingen in de collectieve uitgaven hebben bijgedragen en welke categorieen uitgaven
daarbij vooral in het geding waren. De ombuigingsinspanning wordt hier benaderd aan de hand van de (relatieve)
bijdrage aan de geconstateerde reductie van de uitgavenquote 5). Deze laatste staat in dit artikel centraal.
Dit artikel is als volgt opgebouwd: eerst wordt bezien
hoe de uitgavenquote zich in verschillende deelgebieden
van de collectieve sector recent heeft ontwikkeld. Vervolgens wordt het verloop van de reele uitgaven binnen de
collectieve sector onderzocht. In de daarop volgende paragraaf worden de rijksuitgaven nader bezien, terwijl tot
slot de conclusie volgt.
De collectieve-uitgavenquote uitgesplitst
Zoals bekend wordt onder collectieve uitgaven verstaan
de som van de uitgaven van het rijk, de overige publiekrechtelijke lichamen (opl, waaronder lagere overheden zoals gemeenten en provincies) en de sociale verzekeringen. Hoewel het begrip ‘overige publiekrechtelijke lichamen’ een ruimere strekking heeft dan lagere overheden
worden beide begrippen in de rest van dit artikel als synoniemen beschouwd.
De uitgaven van de sector sociale verzekeringen worden, behalve door een thans nog geringe bijdrage van het
rijk geheel gefinancierd door sociale premies van werkgevers, werknemers en uitkeringstrekkers. Het rijk dekt zijn
uitgaven, behoudens leningfinanciering, door middel van
belastingen en niet-belastingmiddelen (waaronder gasbaten), terwijl de lagere overheden voor circa 90% van hun
middelen afhankelijk zijn van het rijk. Ongeveer driekwart
hiervan is bestemd voor specifieke taken, meestal ten behoeve van de uitvoering van – in het kader van medebewind – aan deze overheden opgedragen taken, zoals
onderwijs. Deze taakuitoefening is in het algemeen aan
wettelijke bepalingen of regelgeving van rijkswege gebonden. De rest van de middelenoverdracht van het rijk aan de
lagere overheden staat in beginsel vrij ter beschikking, althans voor zover deze inkomsten niet noodzakelijk dienen
te worden aangewend voor de bekostiging van medebewindstaken 6).
Uit de Miljoenennota 1986 valt af te leiden dat de
collectieve-uitgavenquote in de periode 1982-1986 met in
totaal 31/2 procentpunt van het nationale inkomen is gedaald 7). In de periode 1978-1982 was deze quote nog met
maar liefst bijna 111/2 procentpunt opgelopen. ToegenoTabel 1. Uitgavenquoten van de collectieve sector, in procenten van het netto nationale inkomen
1978
1982
1986
Mutatie 1986
ten opzichte
van 1982
feitelijk aij evenredigheid d)
Totale collectieve sector a)b)
waarvan:
59,4
70,7
67,2
-3,5
-3,5
– rijk b)c)
29,4
37,8
37,2
-0,6
-1,9
(14,1)
(13,5)
men inkomensoverdrachten aan gezinnen (met name
werkloosheidsuitkeringen) die de groei van het nationale
inkomen overtroffen, de invoering van de WIR, een stijging
van de rentebetalingen op overheidsschuld en een verhoogde activiteit in de sociale woningbouw droegen hiertoe in belangrijke mate bij. De ommekeer in de ontwikkeling van de collectieve-uitgavenquote, die zich na 1983
heeft voorgedaan, betekent onmiskenbaar een doorbreking van de al enkele decennia lang aan de gang zijnde opwaartse dynamiek van de collectieve uitgaven. Na 1960
deed zich alleen in 1969,1973 en 1976 een daling van de
quote voor. In 1982 lag de uitgavenquote meer dan 30 procentpunten hoger dan in 1960.
Voor recente perioden is het verloop van de uitgavenquote van de collectieve sector als geheel en een nadere
uitsplitsing daarvan naar rijk, overige publiekrechtelijke lichamen en sociale verzekeringen weergegeven in tabel 1.
Om dubbeltellingen te voorkomen zijn in deze opstelling
de rijksbijdragen aan de sociale fondsen en de overdrachten van het rijk aan de lagere overheden, voor zover althans geen specifieke uitkeringen, bij de rijksuitgaven buiten beschouwing gelaten.
Uit tabel 1 blijkt dat de sociale verzekeringen voor meer
dan de helft aan de van 1982 tot 1986 opgetreden daling
van de uitgavenquote hebben bijgedragen. De uitgaven
van deze sector zijn na 1982 met bijna 2 procentpunten gedaald tot een niveau van 23,5% van het nationale inkomen. De lagere overheden verminderden hun uitgaven
tussen 1982 en 1986 met een procentpunt en droegen
daarmee voor bijna eenderde aan de reductie van de uitgavenquote van de collectieve sector bij. De rijksuitgaven
namen in diezelfde periode met ruim 1/2 procentpunt af, nadat deze van 1978 tot 1982 met 81/2 procentpunt waren
gestegen. Wanneer de specifieke uitkeringen van het rijk
aan de lagere overheden buiten beschouwing worden gelaten, dan blijkt dat van een reductie van de uitgavenquote
van het rijk geen sprake meer is.
De bijdrage van een deelsector aan de reductie van de
uitgavenquote als geheel krijgt meer accent indien daarbij
tevens de relatieve omvang van die deelsector in beschouwing wordt genomen. In de laatste kolom van tabel 1 is de
quotemutatie berekend die tot stand zou zijn gekomen indien elke deelsector in relatief gelijke mate aan de daling
van de totale uitgavenquote had bijgedragen. Worden de
cijfers uit deze kolom vergeleken met de feitelijke daling
van de uitgavenquote van de desbetreffende deelsector,
dan kan worden geconstateerd dat de lagere overheden
relatief veel aan de van 1982 tot 1986 opgetreden daling
van de uitgavenquote hebben bijgedragen. Het aandeel
van deze overheden was 21/2 maal zo groot als op basis
van evenredigheid het geval zou zijn geweest. Ook het
aandeel van de sociale verzekeringen was naar verhouding groot. Opvallend is de geringe bijdrage van het rijk,
namelijk slechts eenderde van de reductie die bij evenredigheid tot stand zou zijn gekomen. Dit is des te opmerkelijker indien wordt bedacht dat van 1978 tot 1982 van de
stijging van de totale uitgavenquote driekwart (81/2 procentpunt) voor rekening van het rijk kwam.
(waarvan specifieke uitkeringen
aan opl)
(12,1)
– overige publiekrechtelijke
lichamen
7,5
– sociale verzekeringen
22,5
7,5
25,4
6,5
23,5
(-0,6) (-0,7)
-1,0
-1,9
-0,4
-1,2
a) Nationale-rekeningenbasis conform definitie Miljoenennota. Voor een toelichting hierop zij verwezen naar Miljoenennota 1985, biz. 206.
b) Incl. debudgetteringen.
c) Excl. rijksbijdragen aan de sociale fondsen en algemene uitkeringen aan
overige publiekrechtelijke lichamen.
d) Daling van de uitgavenquote indien de totale quotedaling naar evenredigheid
zou zijn verdeeld op basis van het aandeel van de uitgaven van de desbetrelfende sector in de totale collectieve uitgaven.
Bron: Berekend uit gegevens ontleend aan Nationale Rekeningen 1984, Miljoenennota 1986, en Macro Economische Verkenning 1986, de cijfers voor 1986 zijn
ten dele geraamd.
ESB 19-3-1986
De groei van de collectieve uitgaven
De ontwikkeling van de collectieve uitgaven, zoals die in
de vorige paragraaf naar voren kwam, kan ook worden bezien in termen van reele groeivoeten. In figuur 1 is de groei
5) Strikt genomen zou de ombuigingsinspanning moeten worden afgemeten aan een vermindering van uitgaven ten opzichte van een
toekomstig uitgavenpad dat is opgesteld onder de veronderstelling
van ongewijzigd beleid. Voor de collectieve sector als geheel is een
dergelijk pad niet bekend.
6) Bij voorbeeld de uitvoering van de Bijstandswet, waarvan een deel
van de kosten ten laste van de eigen middelen van gemeenten komt.
7) Miljoenennota 1986, biz. 160, tabel 15.2. Volgens deze tabel daalt
de uitgavenquote van 70,7 procent van het nationale inkomen in 1982
naar 67,2 procent in 1986.
Figuur 1. Reels uitgavenstijging, gemiddeld in procenten
perjaar
Figuur 2. Reele uitgavenstijging, excl. rente-uitgaven, gemiddeld in procenten perjaar.
8
-2.
-2.
01979/1982
G21983/1986
-4
Reele netlo
nationaal
Collectieve
sector
Rijk
Opl
Sociale
verzekeringen
a1979/1982
E21983/1986
-4
Reeel nni
Collectieve
sector
Rijk
Opl
Sociale
verzekeringen
inkomen (nni)
van de reele uitgaven per deelsector in beeld gebracht 8).
Daaruit komt naar voren dat na 1982 – gemiddeld genomen – sprake is geweest van een forse groeivoetvertraging van het uitgaventotaal (bij een hogere groei van het
nationale inkomen). De uitgaven van de sociale verzekeringen en van de lagere overheden zijn daarbij zelfs in absolute omvang teruggelopen, de laatste het sterkst. Opmerkelijk is dat de reele uitgaven van die sector gemiddeld
genomen al sinds 1978 aan het dalen zijn. Bij het rijk was
na 1982 echter nog wel sprake van groei, namelijk van 1 a
11/2% per jaar. Vergeleken met de periode 1978-1982 was
dit overigens een aanzienlijke afzwakking van het
stijgingstempo.
De weergegeven volume-ontwikkeling van de collectieve uitgaven wordt in belangrijke mate bemvloed door de
rente-uitgaven op overheidsschuld van zowel het rijk als
van de lagere overheden. Indien deze rente-uitgaven buiten beschouwing worden gelaten, blijkt dat in de periode
1982-1986 bij alle onderscheiden deelsectoren de uitgaven in reele termen dalen, zie figuur 2. Deze ontwikkeling
manifesteert zich in deze periode het sterkst bij de lagere
overheden. Het is echter opvallend dat de reele uitgaven
van deze overheden ongerekend rente-uitgaven in de periode 1978-1982 nog aanzienlijk sterker waren teruggelopen dan in de daarop volgende jaren, dit in tegenstelling
tot het beeld zoals dat uit figuur 1 naar voren komt.
De achtergrond van het minder negatieve verloop van
de niet-rente-uitgaven van de lagere overheden in de periode 1982-1986, vergeleken met de daling van nun totale
uitgaven in die periode, wordt gevormd door de herfinanciering van schuld tegen een lagere rente. Als gevolg van
een verschil in leningcondities konden lagere overheden
op grotere schaal van de gedaalde rente op de kapitaalmarkt profiteren dan het rijk. De rente-uitgaven van de lagere overheden werden tevens gedrukt door een verkleining van hun financieringstekort. Dat laatste hangt mede
samen met een teruglopende investeringsactiviteit bij deze overheden. In een recent rapport van het Instituut voor
Onderzoek van Overheidsuitgaven wordt geconstateerd
dat gemeenten op deze uitgavencategorie relatief veel
hebben bezuinigd 9). Opgemerkt moet worden dat bij het
recente verloop van investeringen bij gemeenten ook elementen van verzadiging (een geringere groei van de effectieve woningbehoefte) en demograf ische factoren (leidend
tot onder meer een vermindering van scholenbouw) een
rol kunnen hebben gespeeld.
De groei van de rijksuitgaven nader bezien
In het voorgaande werd een analyse gegeven van de
304
ontwikkeling van de collectieve-uitgavenquote en van de
reele uitgaven per deelsector. Daarbij bleef de vraag nog
onbeantwoord bij welke Collectieve voorzieningen de ombuigingen vooral zijn neergeslagen. In deze paragraaf
wordt hierop ingegaan. De rijksuitgaven staan hierbij centraal.
Zoals bekend hebben de ombuigingen bij de sociale verzekeringen vooral geleid tot een reductie van de inkomensoverdrachten aan gezinnen, terwijl de ombuigingen
bij de lagere overheden onder meer hebben geleid tot een
beperking van de materiele uitgaven 10). In figuur 3 is hel
verloop van de rijksuitgaven voor enkele relevante functies in beeld gebracht. Het betreft hierbij het totaal van de
uitgaven die via de rijksbegroting lopen, dus inclusief de
rijksbijdragen aan de sociale fondsen en de algemene
uitkeringen ten behoeve van de lagere overheden, die eerder buiten beschouwing waren gelaten 11). Naar voren
komt dat van 1982 tot 1986 vooral bij Onderwijs en Wetenschappen, Volkshuisvesting, sociale voorzieningen (incl.
rijksbijdragen) en uitkeringen aan het Gemeentefonds en
het Provinciefonds de uitgaven in reele termen zijn gedaald. De ontwikkeling van deze laatste twee uitgavencategorieen, die als inkomstenbronnen voor resp. de sociale
fondsen en de lagere overheden fungeren, weerspiegelt
de hiervoor geconstateerde relatief grote bijdrage van deze sectoren aan de quotedaling van de Collectieve uitgaven. Uit de figuur blijkt voorts dat een belangrijk deel van
het bruto effect van de ombuigingen weer teniet is gedaan
door g’roeiende rente-uitgaven.
Welke overheidsfuncties relatief veel aan de verandering van het aandeel van de rijksuitgaven in procenten van
het nationale inkomen hebben bijgedragen kan worden afgeleid uit tabel 2. Daarin is voor elke uitgavencategorie berekend wat het aandeel is geweest in de totale mutatie van
8) De reele groeipercencages zijn berekend door de nominale groeipercentages te defleren met de prijsmutatie van het nationale
inkomen.
9) Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, Mogelijkheden
en onmogelijkheden van een gemeentelijk ombuigingsbeleid, ‘s-Gravenhage, april 1985, biz. 21 en 65-66.
10) Op welke wijze enkele gemeenten vorm hebben gegeven aan de
bezuinigingen wordt beschreven in: Instituut voor Onderzoek van
Overheidsuitgaven, Mogelijkheden en onmogelijkheden van een gemeentelijk bezuinigingsbeleid, ‘s-Gravenhage, april 1985.
11) Dit om aansluiting met de cijfers uit de Miljoenennota te behouden. In afwijking van tabel 1 en figuur 1 en2,dieopNationale-rekeningenbasis luiden, zijn de rijksuitgaven hier gedefinieerd op kasbasis
conform de Miljoenennota incl. debudgetteringen (Miljoenennota
1986, biz. 21, tabel 2.1.3.). De debudgetteringen zijn bij de bedragen
uit deze tabel opgeteld.
FiguurS. Reele uitgavenstijging volgens rijksbegroting, totaal en per functie, gemiddeld in procenten perjaar.
%
20.
15.
10.
5-
0
JL
I
I
1
i -*” “°
n_
%
LT^l
-5.
a 1979/1 982
E> 1983/1 986
-10.
Totaal
Rente
Onder- 08 W
wiisen
Wetenschappen
Votehuisvesting
Defensie Verkeer Opl
en Waterstaat
Justitie Overige
en Politie
P.M.
de rijksuitgaven. Vergelijking van deze uitkomsten met
een situatie waarin elke categorie in relatief gelijke mate
aan de daling van deze totale uitgavenquote zou hebben
bijgedragen, levert interessante informatie op. De ombuigingen op de rijksbegroting blijken, behalve ten laste van
de sociale voorzieningen en het Gemeentefonds en het
Provinciefonds, verhoudingsgewijs tevens sterk ten laste
te zijn gekomen van Onderwijs en Wetenschappen.
Conclusie
Aan de van 1982 tot 1986 opgetreden daling van de uitgavenquote van de collectieve sector hebben verhoudingsgewijs vooral de lagere overheden en – zij het in geringere mate – de sociale verzekeringen bijgedragen.
Voor zover deze twee deelsectoren van hun inkomsten
Tabel 2. Mutaties in uitgavenquoten van de rijksuitgaven
naar functie, in procenten van het netto nationals inkomen
Mutatie
Idem bij
Mutatie
1982
1986
evenredige
ten opten opbijdrage
zichte van zichte van aan quotedaling
1978
1982
Sociale voorzieningen
(waarvan rijksbijdragen aan
sociale fondsen)
Onderwijs en Wetenschappen
Volkshuisvesting a)
Defensie
Betrekkingen met de opl
(m.n. Gemeentefonds en
Provinciefonds)
1,4
(-0,5)
-0,1
1,5
0,2
-2,1
(-2.0)
-1,1
-0,4
-0,2
-0,8
-0,8
-0,4
-0,4
Niveau
1986
7,7
(0,7)
7,1
4,0
3,6
-0,7
-0,3
-0,2
-0,4
-0,3
-0,3
3,4
3,0
2,5
Algemeen bestuur
Justitie en Politie
Overige functies, excl. rente c)
Rente
0,2
0,3
0,1
0,1
0,2
1,8
0,3
—
—
-0,1
0,5
-0,2
-0,1
-0,1
-0,2
-0,3
2,1 d)
1,4
1,3
1,4
1,5
2,4
5,7
Totaal a)
7,0
-2,2
Verkeer en Waterstaat
Handel en Nijverheid
Buitenlandse betrekkingen
(excl. ontwikkelingssamenwerking)
Ontwikkelingssamenwerking a)
-0,1
-0,4
1,8b)
2,1
-2,2
45,0
a) Incl. debudgetteringen.
b) BeTnvloed door invoering WIR,
c) Incl. verwerving staatsschuld en aanvullende posten. Deze laatste betreffen hoofdzakelijk loon- en prijsbijstellingen in 1985 en 1986.
d) Aangenomen is dat op rente-uitgaven, behoudens extra tekortreductie, niet additioneel kan worden omgebogen.
Bron: Miljoenennota 1986, biz. 156, tabel 14.3.
ESR 19-3-198R
afhankelijk zijn van het rijk, weerspiegelde deze ontwikkeling zich ook binnen de rijksbegroting. Binnen de rijksbegroting zijn daarnaast de ombuigingen vooral terechtgekomen bij Onderwijs en Wetenschappen. Als er van wordt
uitgegaan dat ook in de toekomst op de collectieve uitgaven verder zal moeten worden bezuinigd en tevens wordt
aangenomen dat een voortzetting van de hierboven geschetste ontwikkeling minder waarschijnlijk moet worden
geacht, zullen in de komende jaren andere rijksbegrotingsposten sterker dan thans het geval is aan de bezuinigingen moeten bijdragen. Gelet op de ervaringen in de huidige kabinetsperiode, zal de realisatie van deze bezuinigingen echter een niet geringe beleidsinspanning vergen.
Met de bovenstaande conclusie zij overigens niet gezegd dat een situatie waarin elke deelsector of uitgavencategorie in gelijke mate aan een reductie van de uitgavenquote van de collectieve sector bijdraagt als wenselijk
moet worden gezien. Een verhoudingsgewijs groot aandeel van een bepaalde deelsector of uitgavencategorie in
de totale quotemutatie van de uitgaven kan het gevolg zijn
van een bewuste keuze. Van dit laatste werd in dit artikel
afgezien.
Mallekoote