Flexibilisering van de arbeidsmarkt

Flexibilisering van de
arbeidsmarkt
De sociaal-economische verhoudingen worden op een nieuwe leest geschoeid. Uitgangspunt van deze herschikking is een krachtig streven naar
deregulering en marktconformiteit. In
onze traditioneel sterk centrale en juridisch verankerde arbeidsverhoudingen is de rol van de overheid bij de bepaling van de voorwaarden waaronder
arbeid wordt ingeschakeld zwaarwegender dan in de ons omringende landen. Tot voor kort was die rol regulerend en flexibiliteitsbeperkend en dat
is nu omgeslagen in een deregulerende en flexibiliteitsvergrotende richting.
Mijns inziens is dit een van de voornaamste zo niet de voornaamste politiek-ideologische verandering van de
laatste tijd.
Hoewel flexibilisering in korte tijd
een gevleugeld woord is geworden en
de tendens naar flexibilisering op een
aantal arbeidsmarktdeelgebieden onmiskenbaar, is de inhoud van het begrip nog weinig bepaald en bestaat er
weinig algemene en systematische
kennis over flexibilisering. Veelal
wordt flexibilisering als beoogd gevolg
gezien van deregulering 1). Zoekend
naar een omschrijving kan flexibilisering worden beschouwd als een proces
waarin maatschappelijke verhoudingen en regels meer afhankelijk worden
gemaakt van sociaal-economische
omstandigheden.

Niveaus van flexibilisering
Flexibilisering bei’nvloedt de arbeidsmarkt op verschillende niveaus.
Flexibilisering op de arbeidsmarkt als
markt waar individuele vragers en individuele aanbieders van arbeid elkaar
ontmoeten, komt tot uitdrukking in de
subjectieve bereidheid een groter scala van mogelijkheden bij bezetting van
een arbeidsplaats in aanmerking te nemen (subjectieve component). In concrete gaat het hier bij voorbeeld om bereidheid tot (grotere) mobiliteit, tot
baanaanvaarding voorbij passende arbeid, tot (meer) om- en bijscholing, tot
loonaanpassing bij de werknemer en
bereidheid tot verlaging van functieeisen, tot verbreding van recruteringsgebieden en tot loonaanpassing bij de
werkgever.
De verdwijning van de enorme discrepantie tussen (geregistreerde)
openstaande vraag en werkloosheid
na het topjaar 1979 is een illustratie
van door werknemers gewijzigde voorkeuren in het licht van de verslechterende arbeidsmarkt 2). Matiging van

310

uitgesproken voor- en afkeuren bij
werkgevers en/of werknemers vergroten de flexibiliteit.
Een niveau hoger, op institutioneel
niveau, wordt de arbeidsmarkt gezien
als geheel van instituties, processen
en ruilvoorwaarden dat de relaties tussen de vraag naar en het aanbod van
arbeid bepaalt. Flexibilisering op dit niveau (de objectieve component) heeft
veel meer betrekking op de regels die
de maatschappelijke organisaties (b.v.
bij CAO) en de overheid stellen voor
het verrichten van arbeid. Flexibilisering neemt hier veelal de gedaante aan
van verschuiving van de grondslag van
regelgeving gebaseerd op rechtvaardigheids- en welzijnsspreidende overwegingen naar overwegingen van
doelmatigheid en economische slagvaardigheid.
Daarnaast is er dan nog de zogenoemde informele sector, waar flexibilisering bij afwijzing en ontgaan van institutionele regels maximaal kan worden ontplooid. Hier groeit spontaan
(soms oogluikend gemeentelijk toegelaten) een vrije markt, waarin buiten officiele circuits van sociale zekerheid,
arbeidswetgeving, collectieve arbeidsovereenkomst of minimumloon, arbeid
wordt verricht. Aangenomen mag worden dat – gegeven de aard van de
werkzaamheden, kleinschalig, simpel,
flexibel werk – op deze vrije markt een
relatief groot aandeel jongeren werkzaam is.
Vanzelfsprekend zijn de onderscheiden niveaus met elkaar verbonden. Zo
is de informele sector mede en vooral
ontstaan als reactie op de (over)reglementering op de reguliere markt. En
voorts worden uiteraard de voorkeuren
van individuele werkgevers en werknemers medebepaald door de institutionele regels. Analytisch is het evenwel
zinvol de niveaus gescheiden te behandelen.

Vormen van flexibilisering
Arbeidsduur
Verkorting van de arbeidsduur als
zodanig vormt geen aspect van flexibilisering. Daarvan is slechts sprake bij
een vergrote verscheidenheid in uren
waarin in een normaal dienstverband
kan worden gewerkt.
Het doorvoeren van algemene arbeidstijdverkorting is dan ook geen indicatie voor toenemende flexibiliteit,
maar van standaardisering van de arbeidstijd op een lager niveau. Van
flexibilisering van de arbeidsduur is

sprake indien de alternatieven toenemen.
Vanuit de vraag- of aanbodzijde ligt
dit verschillend. Het streven naar bij
voorbeeld een 32-urige werkweek voor
jongeren vergroot wel de flexibiliteit in
de vraag naar arbeid, doch is vanuit de
aanbodzijde star, omdat de vrijheid
voor het individu niet toeneemt.
Hoe dan ook, de traditioneel vaste
arbeid is flexibeler geworden door de
invoering en verruiming van deeltijdarbeid, arbeidstijdverkorting in verschillende vormen en door vergroting van
de mogelijkheden tot vervroegde uittreding.
In de tijd gezien is er een bepaalde
ontwikkeling te onderkennen. De
eerste aandacht is in de jaren zeventig
uitgegaan naar deeltijdarbeid, die de
gestandaardiseerde arbeidstijd onverlet liet. De arbeidsorganisatie kon zo
(grotendeels) onveranderd blijven, bij
een in arbeidsuren diversificerend arbeidsaanbod. Vervolgens is – gericht
op het terugdringen van de werkloosheid – algemene arbeidstijdverkorting, werkend over de gehele linie, aan
de orde gesteld, die gaandeweg is uitgelopen op flexibele arbeidstijdverkorting door werkduur en -tijd aan te passen aan de produktiebehoefte. Albeda
heeft erop gewezen dat dit niet louter
een werkgeversbelang is, omdat voor
de werknemers daardoor tijdsoevereiniteit mogelijk wordt. Gedifferentieerde vormen van arbeidstijdverkorting
maken het voor werknemers mogelijk
hun leven op andere wijze te structureren rond patronen van vrije-tijdsbesteding dan een gestandaardiseerde arbeidstijd (bedrijfstijd) vereist 3). De
aandrang om arbeid flexibeler te maken is er dan ook van verschiHende
kanten op grond van verschillende
motieven.
De overheid beschouwt arbeidstijdverkorting als een vorm van herverdeling gericht op het terugdringen van
werkloosheid; soms meer specif iek gemotiveerd om de opneming van jongeren in het arbeidsproces te vergroten
en/of om de deelneming van gehuwde
vrouwen aan het arbeidsproces te bevorderen. Afgezien van algemene zorg
voor de ruime arbeidsmarkt kunnen
van werkgeverszijde als motieven worden genoemd voor arbeidstijdverkorting de mogelijkheid van stille sanering
(vermindering van overcapaciteit), het
omzetten van een deel van de loonkosten van een vaste in een variabele
kostenpost en het tegengaan van vergrijzing van het personeelsbestand.
Het laatste .motief biedt in feite een
dubbel voordeel; jongeren worden te1) J.M. Polak, Deregulering en privatisering
van regelgeving, Weekblad voor privaatrecht,
notariaaten registratie, 12 november 1982, jg.
113, biz. 681; D.J. Kraan en G. Zalm, Deregulering, ESB, 7 juli 1982, biz. 693.
2) Rapportage Arbeidsmarkt 1983, Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, September 1983, biz. 20.
3) W. Albeda, Arbeidstijdbeleid, ESB 12 december 1984, biz. 1163.

gen een lagere beloning ingeschakeld
dan ouderen en in flexibele verbanden.
Van werknemerszijde is er in beginsel geen enthousiasme om in flexibele
arbeidsvormen te werken, behoudens
uitzonderingen als jongeren die zich
op de arbeidsmarkt (willen) orienteren
en (gehuwde) vrouwen met een voorkeur voor deeltijdwerk. Werkloze werkzoekenden en nieuwkomers zijn evenwel door de grote marktdruk gedwongen om in flexibele werkverbanden te
stappen. De vakbeweging is na enige
aarzeling, gegeven de met arbeidstijdverkorting verbonden inkomensdaling,
tot een positieve bejegening gekomen
vanwege de betekenis voor de werkloosheidsbestrijding en emancipate.
Zelfs ondernemingsgewijze uitwerkingen van arbeidstijdverkorting zijn in
1985 nagestreefd, ondanks het feit dat
de macht van de vakbeweging daar gering is en een beheersbare ontwikkeling bemoeilijkt wordt.

de uitzendtermijn tot drie maanden en
werd een verbod uitgevaardigd voor
permanente en repeterende inlening.
De markt is echter sterker dan het beleid gebleken. Uit onderzoek naar de
achtergronden van uitzendarbeid
komt naar voren dat door het inzakken
van de vraag naar arbeid de economische behoefte aan flexibele arbeid bij
ondernemers door de overheid niet
langer kan worden genegeerd 5). De
vraag of vaste arbeidsplaatsen door tijdelijk personeel worden bezel en of dat
maatschappelijk gewenst is, is op de
achtergrond gedrongen.

van de duur van de GAB-ontslagtoets
tot een maand (en in uitzonderingsge-

vallen tot twee maanden).

Flexibele relatie tussen
arbeidsmarkt en sociale zekerheid
De introductie van losse arbeidsverhoudingen heeft gevolgen voor de verhouding tussen arbeidsmarkt en sociale zekerheid. Enerzijds worden meer
dan bij vaste dienstverbanden bij losse, tijdelijke arbeidsrelaties de kosten
van improduktiviteit en leegloop afgewenteld op de sociale zekerheid. Anderzijds kunnen de lasten van de sociale zekerheid kleiner zijn indien arbeidskrachten in het arbeidsproces
Versoepeling van regels bij
worden ingeschakeld die bij afwezigaanname en ontslag
De vormen waarin arbeid wordt inge- heid van losse arbeidsvormen (en lanschakeld nemen in verscheidenheid gere arbeidsduur) geheel zouden zijn
toe. Tussen de arbeidsovereenkomst aangewezen op een uitkering. Over de
voor onbepaalde tijd en uitzendarbeid mate waarin het ene of het andere efis een reeks van vormen van inschake- fect overheerst zijn geen gegevens
ling gegroeid die het werkgevers mo- bekend.
Afgezien van de interactie tussen argelijk maken arbeid op maat te verkrijMarktconformisme in de openbare
gen. Juridische variatie is ontstaan beidsmarkt en sociale zekerheid als
arbeidsbemiddeling
door het veelvuldiger gebruik van ar- twee onderscheiden beleidsvelden is
De functie en organisatorische ver- beidsovereenkomsten voor bepaalde de laatste jaren een grensgebied geankering van de openbare arbeidsbe- tijd, op basis van wisselende werktij- schapen waarin met behoud of met bemiddeling en daarmee van het arbeids- den, op deeltijdcontract of op afroep. hulp van uitkeringen wordt gewerkt.
bureau zijn sterk in beweging. Flexibe- Los van deze Juridische kaleidoscoop Gegeven het feit dat het hier vrijwel
le dienstverlening staat voorop; de is een soepele inschakeling van arbeid steeds gaat om inschakeling voor een
marktconforme benadering – in de in toenemende mate mogelijk door het bepaalde periode (doorgaans maxihuidige kopersmarkt vooral samenval- benutten van intercollegiale uitlening, maal een jaar) gaat het hier ook om een
lend met werkgeverswensen – wint free-lancers en thuiswerkers. Deze flexibele vorm van arbeid.
In de beoordeling van werken met
het veruit van marktsturing gericht op ontwikkeling naar arbeid op maat kan
behoud van uitkering botsen eigenlijk
rechtvaardigheids- en gelijkheidsbe- worden verklaard uittwee factoren.
ginselen. De selectie van te verwijzen
Ten eerste manifesteren de slechte twee visies op elkaar: een centraal
werkzoekenden geschiedt zodanig dat economische omstandigheden zich sociaal-economische waarin de sode vereisten van de werkgevers zo aan de ondernemer als wisselvallighe- ciaal-economische nadelen betreffendicht mogelijk worden benaderd. den van de markt die de behoefte de de rechtspositie en de arbeidsmarkt
Sinds 1983 is het accent van de dienst- oproepen ook een deel van de arbeids- overheersen en een lokaal sociaalgeorienteerde waarin niet zozeer de
verlening van het GAB expliciet verkosten variabel te houden.
legd van een verdelende naar een de
Ten tweede worden losse vormen werkgelegenheid als wel de individueallocatie bevorderende taak. De (tradi- van arbeid gezocht om het rigide ont- le sociale problematiek tot uittionele) orientatie op het aanbod is ver- slagrecht tegen te gaan. Juridische gangspunt wordt genomen.
Voor werklozen moet – in deze gevangen door een orientatie op de starheid bij beeindiging van de
vraag, waarbij de dienstverlening aan arbeidsovereenkomst veroorzaakt dan dachtengang – de overbrugging tussen nu en een eventueel later moment
de werkgevers is gei’ntensiveerd en flexibiliteit bij aanname.
vergroting van het marktaandeel van
In het eerste geval zal grotere econo- van reguliere intrede in het arbeidsprohet arbeidsbureau in de mobili- mische zekerheid kunnen resulteren in ces niet (outer worden gezien als een
teitsstromen wordt nagestreefd. Meer afnemende flexibele inzet van perso- uitkeringsperiode doch ook als een tijd
dan in het verleden is bemiddeling ge- neel, in het tweede geval zal – als wa- waarin betrokkenen de moed niet verricht op een snelle en effectieve vervul- ren het communicerende vaten – ver- liezen, hun motivatie handhaven,
ling van vacatures waarbij alleen die soepeling van ontslagmogelijkheden werkervaring opdoen en zich in een arwerkzoekenden worden geselecteerd de ontwikkeling naar meer vaste ar- beidssituatie kunnen ontplooien 8). De
centrale sociaal-economische orientaen verwezen die voldoen aan de beidsrelaties kunnen bevorderen.
gestelde eisen 4).
De weerstand tegen het als te knel- tie krijgt na enige jaren van wildgroei
De flexibilisering van de openbare lend ervaren ontslagrecht is onmisken- de overhand en brengt enige lijn in de
arbeidsbemiddeling komt ook tot uit- baar. Deze richt zich enerzijds op de
drukking door deelneming van deover- duur van de opzegtermijnen en ander- 4) L. Wagt, De nieuwe aanpak van het arheid aan de Stichting Uitzendbureau zijds op de preventieve toetsing beidsbureau, Gids Personeelsbeleid, ArbeidsArbeidsvoorziening Start, die qua aard (toestemming)vandedirecteurvanhet vraagstukken, Sociale Verzekering, november
van de dienstverlening nauwelijks ver- arbeidsbureau. De nagestreefde ver- 1984, biz. 7e.v.
5) Achtergronden van uitzendarbeid, Ministeschillen kent met de particuliere soepeling van het ontslagrecht 6). be- rie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
tekent evenwel een verzwakking van maart 1983, biz. 78.
uitzendbureaus.
Jarenlang heeft de overheid zich af- de rechtsbescherming van werkne- 6) Zie, S.J.L. Nieuwsma, Vereenvoudiging
zijdig gehouden van bemiddeling voor mers in een tijd dat die bescherming ontslagrecht, Gids juli/augustus 1984; H. Natijdelijke arbeid. Sinds 1977 opereert meer dan ooit nodig is. Feitelijk lijkt de ber, De huidige ontslagprocedure op de helStart in nauwe samenwerking met het discussie niet uit te monden in het op- ling, G/dsapril 1984.
GAB op de markt voor tijdelijke arbeid heffen van preventieve toetsing, maar 7) W. Meijerink, Ons ontslagstelsel onder het
en hanteert – met succes – de uit- wel in een verkorting van de termijnen (deregulerings)mes; een pleidooi voor een
voorzichtige behandeling, SMA, december
zendformule voor bepaalde groepen. die met ontslag zijn gemoeid 7).
1984, biz. 796 e.v.
Onmiskenbaar spreekt hieruit een kenWie de verschillende bijdragen op 8) Werken met behoud van uitkering. Regiotering in het arbeidsmarktbeleid. Nog dit aspect analyseert komt tot de con- nale Raad voor de Arbeidsmarkt voor de proin 1981 werdeen – inmiddels weer af- clusie dat de maatschappelijke opvat- vincie Zuid-Holland, Rotterdam, november
gezwakte – beperking ingevoerd van tingen convergeren over beperking 1983, biz. 32.
PSR lQ-3-lQRfi

op dit punt gegroeide verscheidenheid. Steeds duidelijker wordt het dat
werken met behoud van uitkering een
sociale noodgreep is die sociaal-economisch op termijn ongewenste gevolgen (uitholling rechtspositie van reguliere werknemers, concurrentievervalsing en verdringing) heeft 9).
In dit verband is meer te verwachten
van werken met behulp van u’rtkering,
het zogenoemde terugploegen van uitkeringen, met name in de bouw, waarin afgeronde additionele werkgelegenheidsprojecten worden gecreeerd voor
langdurig werklozen, gefinancierd uit
WWV- en RWW-gelden.
Ten opzichte van werken met behoud van uitkering heeft terugploegen
minder nadelen. De werknemers hebben een normale arbeidsovereenkomst met de werkgever, er zijn dus
geen twee soorten werknemers voor
hetzelfde werk en ten opzichte van
kleinschalige gemeentelijke initiatieven gaat het bij terugploegen doorgaans om grootschaliger projecten.
Met het verschijnsel terugploegen van
uitkeringsgelden is de verscheidenheid van arbeidsvormen toegenomen,
die door sommigen als een begaanbare weg naar de creatie van enkele tienduizenden arbeidsjaren werk 10) en
door anderen als een doos van Pandora en een true worden beschouwd om
de pijn van een krappe budgettaire situatie te verzachten 11).

Effecten en dilemma’s
Effecten
De flexibiliseringsgolf spoort met het
werkgeversbelang maar is niet voor alle werknemers aan hun belangen tegengesteld. Afnemende zekerheid
voor het bestaande arbeidsbestand
staat hier tegenover grotere arbeidskansen voor nieuwkomers en herintreders. Het belang van deze laatste groepen is met name uitgangspunt geweest bij het oprekken van de oorspronkelijk scherpe scheidslijn tussen
arbeidsmarkt en sociale zekerheid tot
een grensgebied waarin werken met
behoud of met behulp van een uitkering tot ontwikkeling zijn gebracht.
Naar object van flexibilisering zijn er
aldus verschillende effecten:
1. flexibilisering van de arbeidsmarkt
in algemene zin vergroot de macht
van de werkgevers en last de verworvenheden van werknemers
aan;
2. kijkend naar de arbeidsaanbodzijde zijn er verscheidene gevolgen:
– flexibele arbeidsbemiddeling veroorzaakt een versterking van de uitgangspositie van de sterke groepen
en een verzwakking van de zwakke
arbeidsmarktgroepen;
– flexibilisering van de arbeidsduur
en naar arbeidsvormen daarentegen tast vooral de positie van werkenden aan en biedt nieuwkomers
en herintreders (met een overwegend zwakke positie op de ar-

beidsmarkt) meer kans op arbeid bij
een – overigens – minder goede
rechtspositie. Door flexibilisering
vergruist als het ware de tweeklassenstructuur tussen ‘haves’ en ‘havesnot’ in arbeid tot een craqueleachtig beeld, waarin vele (kleine)
verschillen in de plaats komen van
een grote kloof. De traditioneel
zwakste groepen op de arbeidsmarkt lijken evenwel niet van deze
ontwikkeling te profiteren;
– zij zijn met name aangewezen op
werken met behoud van uitkering
dat vooral de sociale functie vervult
hen tijdelijk een (pseudo) arbeidsplaats aan te bieden;
– van de informele arbeidsmarkt is
vooralsnog weinig bekend; harde
economische wetten lijken hier onbelemmerd te kunnen worden gevolgd. In de mate waarin dit juist is,
zullen vooral de sterke werknemers
op eigen wens permanent of in afwachting van (of naast) een reguliere plaats dit segment van de markt
bevolken.
Dilemma’s
Preferences van aanbieders en
vooral van vragers naar arbeid kunnen
meer geldend worden gemaakt. Waar
dit binnen institutionele regels gebeurt, leidt dit tot een versoepeling van
de regels; ten dele worden preferenties buiten institutionele kaders om gerealiseerd.
Op verschillende dimensies veroorzaakt deze ontwikkeling dilemma’s.
– Ten eerste is er een spanning tussen marktbehoeften en sociale verworvenheden. Flexibilisering wordt
immers vooral bewerkstelligd door
afbouw van sociale verworvenheden. Deze spanning is met name
voelbaar voor de werkenden doch
vergroot de kans op werk voor
nieuwkomers.
– Ten tweede is er een spanning tussen flexibiliteit en sociale ongelijkheid. Flexibiliteit begunstigt nieuwkomers en herintreders ten opzichte van werkenden. De sterke marktconformiteit die met flexibilisering
gepaard gaat sluit evenwel de
zwakste groepen uit om te participeren in het arbeidsproces. Uit hun
positie beschouwd, neemt sociale
ongelijkheid met flexibilisering toe.
– Ten derde is er een spanning tussen flexibiliteit en solidariteit. Naarmate de verscheidenheid aan arbeidstijden en -vormen toeneemt,
atomiseert en individualiseert als
het ware de aanbodzijde van de arbeidsmarkt. Voorkeuren zijn moeilijker collectief te formuleren. De
marktmacht van de collectiviteit
maakt plaats voor het individuele
streven een zoveel mogelijk op de
eigen voorkeur toegesneden arbeidsplaats te verkrijgen.
– Ten vierde leidt de aandacht voor
flexibele arbeid de aandacht af van
verbetering van de inhoud en de
omstandigheden van het werk. Verbetering van deze intrinsieke werk-

aspecten wordt immers minder
dwingend door meer tijdelijke arbeidsplaatsen en meer frequente
wisseling van bezetters van arbeidsplaatsen.
– Een laatste spanning lijkt zich voor
te doen tussen de intentie en de implementatie van flexibilisering. De
flexibiliseringsideologie lijkt sterker
te worden uitgedragen en beleden
dan feitelijk ingevoerd. Wie flexibilisering op de arbeidsmarkt tot uitgangspunt neemt dient in het oog te
houden dat daaronder weliswaar
een aantal concrete ontwikkelingen
is te rangschikken maar dat de brede marktconforme benadering van
arbeid nog altijd vele begrenzingen
vindt in regulerende arbeidswetgeving en ingeslepen arbeidsgewoonten.
Wellicht zal na enige tijd blijken dat
flexibilisering vooral betekenis heeft
gehad als drager van een nieuw maatschappelijk elan, waarin niet zozeer
het kernpunt is de mate waarin feitelijke voorkeuren en instituties worden
aangetast of aangepast als wel het
denken over flexibilisering – verfrissende en vernieuwende effecten heeft
gehad, omdat het creativiteit vraagt in
het ontwikkelen van nieuwe vormen en
instrumenten. Als (onderdeel van) een
nieuwe maatschappelijke ideologie
blaast het wellicht alle betrokkenen
meer leven in, werkt het vitaliserend
zonder dat er in sterke mate sprake is
van een feitelijk verbeterde werking
van de arbeidsmarkt.

W. van Voorden
De auteur is hoogleraar Sociaal-economisch
beleid en economische sociologie aan de
Erasmus Universiteit Rotterdam. Dit betoog is
een verkorte versie van zijn preadvies De verscheidenheid van flexibilisering van de arbeidsmarkt, biz. 35-49, in: Preadviezen over
de flexibilisering van de arbeidsmarkt, OSAVoorstudie nr. 9, december 1985.

9) Zie voor een meer uitvoerige behandeling,
W. van Voorden, Werken met behoud van uitkering; een plaatsbepaling, biz. 32-48 in: H.S.
Merens-Riedstra(red.) Werken tussen loon en
uitkering, Leiden, 1986.
10) R. de Boer, F.A. van Dijk, D.L.J. Kok, Terugploegen in de bouw: een belangrijk experiment, ESB 21 november 1984, biz. 1096.
11) R.Y.M. Kuipers, De aanwending van uitkeringsgelden ter financiering van overheidsuitgaven: een wondermiddel of de doos van
Pandora? ESB 10 oktober 1984, biz. 947.