Bezuinigingsdrift in de wegenbouw
PROF. IR. H. J. TH. SPAN*
De forse bezuinigingen op het overheidsbudget voor investeringen in de wegenbouw hebben de
ondernemers in deze branche voor nogal wat problemen geplaatst. In de eerste plaats werden zij
geconfronteerd met een grote overcapaciteit, omdat zij zich qua arbeidskrachten en materieel hadden
ingesteld op de veel ambitieuzere bouwprogramma’s van de overheid aan het eind van de jaren
zeventig. In de tweede plaats vindt binnen de begroting van Verkeer- en Waterstaat een verschuiving
plaats van nieuwbouw naar onderhoud van wegen, hetgeen aanpassingen bij de wegenbouwers
vergt. In de derde plaats zijn er nieuwe technische ontwikkelingen die consequenties hebben voor het
beheer en het onderhoud van wegen. In deze situatie is het van groot belang over een langere termijn
te kunnen plannen dan op basis van de telkens wisselende jaarlijkse begrotingen. De auteur bepleit
daarom via een gestructureerd overleg tussen alle betrokkenen tot een meer continue financiering
van de wegenbouw te komen ter instandhouding van een adequate wegeninfrastructuur.
Inleiding
Reeds talloze malen is het onderwerp van de bezuinigingsdrift in
de wegenbouw in zijn oorzaken en gevolgen aan de orde gesteld 1).
Maar tot op heden is daaruit geen gestructureerde aanpak voortgekomen hoe voor alle betrokken partijen in redelijkheid een aanvaardbare oplossing is te vinden. De kern van de problematiek ten
aanzien van aanleg, beheer en onderhoud van de wegeninfrastructuur ligt mijns inziens in het feit dat het bij deze infrastructuur
gaat om onroerende kapitaalgoederen. Een eenmaal in de loop der
jaren opgebouwde infrastructuur laat geen keuzevrijheid meer om
tot een optimale allocatie te komen. Er is slechts ruimte voor een
marginale beleidsafweging op het punt van kosten en kwaliteit.
Daarnaast vormt de besluitvorming via het budgetmechanisme een
reden waarom nauwelijks integrale afweging plaatsvindt van kosten
en opbrengsten van infrastructurele investeringen. Gegeven het
budget dienen de behoeften op het gebied van de infrastructuur te
worden gerangschikt naar mate van urgentie. Het budgetmechanisme werkt aldus een benadrukking van de kosten en een verwaarlozing van de opbrengstenkant in de hand. In tijden van bezuiniging
leidt dit tot een relatief sterke inkrimping van de infrastructurele investeringen.
In het verlengde van deze bestuursproblematiek liggen de problemen van de dienstverlenende uitvoerders van het gekozen beleid: de
ontwerpers en bouwers van infrastructurele projecten. Deze zijn immers voor ca. 90% van opdrachten van overheden — rijk, provincies en gemeenten — afhankelijk en ondervinden dus zeer direct de
gevolgen van een budgettair neerwaarts bijgesteld beleid ter zake
van investeringen voor aanleg, reconstructie en onderhoud van de
infrastructuur.
De derde groep van direct belanghebbenden, naast opdrachtgevers en uitvoerders, zijn de weggebruikers, zij ervaren de effecten
van de bezuinigingen in de vorm van een langzaam teruglopende
kwaliteit van de infrastructurele voorzieningen, met economische
consequenties op verkeer en vervoer in de afwikkeling van de keten
produktie-distributie-consumptie. En deze gebruiker is, zij het indirect, toch weer de (mede)-financier van het hele stelsel van de technische infrastructurele faciliteiten.
Het beleidsvormingscircuit dat moet bepalen hoe op infrastructureel gebied in tijden van schaarste moet worden gehandeld, is daarmee technisch, economisch en maatschappelijk zeer complex, maar
begint nochtans bij de overheden, die wettelijk gehouden zijn de we916
geninfrastructuur in stand te houden naar staat en functie. Op welke
wijze met name de rijksoverheid zich van deze taak heeft gekweten
wordt gefllustreerd in figuur 1.
Figuur 1. Uitgaven voor aanleg en onderhoud van rijkswegen,
1965-1982
In
mln.
gld.
1.000
‘
900
800
700
600
500
400
300
200
houd
100
0
1965 ’67 ’69 ’71 ’73 ’75 ’77 ’79 ’81 ’82
Jaren
Bij de uitgaven voor wegeninfrastructuur moet een onderscheid
worden gemaakt in uitgaven ten behoeve van aanleg en verbetering,
en in die voor onderhoud. Daarbij gaat het om een optimalisatievraagstuk (zie figuur 2).
* Directeur van Koninklijke Volker Stevin en hoogleraar Verkeersbouwkunde aan de TH Delft.
1) Wegen en Verkeer. Ontwikkelingen in planning en uitvoering van interlocale verbindingen, Uitgave van de Vereniging ,,Het Nederlandse Wegencongres”, ‘s-Gravenhage, 1977; Wegen en verkeer bij schaarse middelen, idem,
1982; Wegen, verkeer en zwa(arde)re voertuigen, idem, in voorbereiding.
Figuur 2. Uitgaven met betrekking tot aanleg en onderhoud van wegen opprijspeil1981, bijeenjaarlijkse volumestijging van 2% voor
onderhoud
De weggebruiker ten slotte zal de onvermijdelijke lastenverzwaring, in opcenten en in hogere exploitatie- en transportkosten van
transport, als verkeersdeelnemer ondergaan en via maatschappelij-
ke organisaties blijven hameren op een zo effectief mogelijke beste-
2.000
ding daarvan.
De moeilijk te beantwoorden vraag blijft natuurlijk of het bij deze
aanpassingen blijft en wat op termijn de economische en maatschappelijke gevolgen zullen zijn voor het ambtelijk apparaat, voor
1.8(10 –
de ondememers in de GWW-branche en voor de verkeers- en ver-
In
mln. .
gld. /
voersdeelnemers, mede in het licht van hun potentiele bijdrage tot
1.600 •
het economische herstel van ons land.
1.400-
Ik laat deze vragen graag aan anderen over. Hier zal slechts wor-
den gepoogd het aspect van de bouwondernemers in de GWWbranche iets nader te analyseren in het licht van de ontstane situatie
1.2001.000-
die een nieuwe benadering vraagt ten aanzien van aanleg, beheer en
800 •
onderhoud van (wegen-)infrastructuren.
600 •
400
200
0
1972
Onderhoud
Verbetering
T————I————i————I————i————i————I————I————I————I———c=—
T
1974
1976
1978 1980 1982 1984
1986
1988
1990 1992
Jarcn
Bron: Ministcric van Vcrkccr en Watemaal
a) SlructHurschema verkeer en ervoer. 1977.
Verschuivingen in het beleid
Zoals reeds gememoreerd is de wegenbouwer als ondernemer
voor ongeveer 90% afhankelijk van overheidsopdrachten van het
rijk, de provincies en de gemeenten, waarbij beide laatsten weer, via
bijdragen uit rijksfondsen voor verkeersvoorzieningen, grotendeels
afhankelijk zijn van het door de centrale overheid op dit gebied gevoerde beleid. Welke conclusies kunnen nu worden getrokken uit
een globale analyse van het tot heden uitgestippelde en in ontwikkeling zijnde kabinetsbeleid, zoals dat tot uitdrukking komt in de begroting van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat.
In de periode 1965-1975 is er in snel stijgende lijn geinvesteerd
in aanleg en verbetering van wegen die, met ca. 8 jaar naijleffect, nu
versneld onderhoudslastig worden. In die periode was de aandacht
van politici en technici meer gericht op een toename van de verkeerscapaciteit in het licht van de verwachte economische groei, dan
op constructieve versterking ter vermindering van toekomstige onderhoudskosten. Met andere woorden, in die periode zijn de financieringseffecten van vaste lasten en technisch onderhoud, op ter-
1. In de eerste plaats tekent zich een wijziging af in het investeringspatroon ten behoeve van verkeersinfrastructuur, door verlaging
van nieuwbouwactiviteiten en opvoering van onderhoudsmaatregelen, inclusief reconstructie ter opheffing van knelpunten.
Per saldo ligt het op continuiteit gerichte en gestabiliseerde in-
vesteringsniveau echter aanzienlijk lager (voor nieuwbouw zelfs
40%!) dan werd voorzien in de ambitieuze meerjarenprogram-
mijn gezien, onvoldoende onderkend.
De laatste jaren wordt door politici en bestuurders beter ingezien
dat aanleg en (ver-)nieuwbouw van infrastructuur financiele en milieugevolgen op lange termijn hebben en wordt door technische beheerders erkend dat reconstructie en versterking van bestaande wegen minder rente- en lagere onderhoudslasten oproepen.
Ten slotte is van belang dat de verschuiving van nieuwbouw naar
2.
onderhoud budgettair aantrekkelijker en tegenover de weggebruiker politick beter verdedigbaar is in een tijd van neergaande economic.
Al met al een terugval in investeringsvolume, die aanzienlijke
aanpassing vergt van alle betrokkenen: bestuurder, ontwerper, bou-
wer en gebruiker.
3.
Gevolgen voor de betrokkenen
De bestuurder en zijn ambtelijk apparaat zullen door verhoging
van de efficiency, door het verbeteren van de organisatie en besluit-
4.
vorming en door optimalisatie in het technische beheer, de onvermijdelijke verlaging van het budget moeten compenseren om het niveau van de infrastructuur en de verkeersvoorziening toch nog op
een aanvaardbaar peil te houden.
De ontwerper zal de veranderde omstandigheden en de gevolgen
daarvan voor de weggebruiker, met vindingrijkheid moeten vertalen in projecten, onder toepassing van nieuwe verkeersregeltechnische en verkeersbouwkundige systemen van aanpassingsvoorzieningen. Daarbij zal ten aanzien van de ,,zachtere” eisen van milieu,
esthctica, verlichting e.d. met meer terughoudendheid moeten worden gehandeld.
De bouwer zal de vermindering van het werkvolume en de wijzi-
ging in het karakter van het werk moeten verwerken in een beleidsvisie ten aanzien het verhogen van de efficiency bij het inzetten van
5.
ma’s en toekomstscenario’s van het eind van de jaren zeventig,
zoals het Structuurschema verkeer en vervoeren het Meerjarenplan personenvervoer, die beoogden inhoud te geven aan concrete beleidsmaatregelen inzake wegenplanning en -financiering.
De nieuwbouw concentreert zich op het wegwerken van knelpunten in de verstedelijkingsgebieden Amsterdam, Rotterdam,
Den Haag en Utrecht, ten einde kostbare reistijdverliezen te beperken. Daarbij wordt tevens gebruik gemaakt van verkeersbeheersingssystemen.Inhetwegennetvandemeerlandelijkegebieden in Noord-, Oost- en Zuid-Nederland beperkt de nieuwbouw
zich tot het dichten van gaten in het grofmazige hoofdwegennet.
Er wordt voorrang verleend aan technische werken die erop gericht zijn de lokale negatieve effecten van verkeersgroei voor het
leefmilieu te verminderen, b.v. geluidwerende wanden, snelheidsbeperkende maatregelen door verkeersstroomregulering,
en aanleg van parallelwegen en fietspaden.
Er vindt een verschuiving plaats van de beheersverantwoordelijkheid van het wagennet tussen rijk, provincies en gemeenten.
Deze verschuiving betreft ca. 15.000 km weg (ruim 15% van het
totale Nederlandse wegennet!). Dit beleidsvoornemen strookt
met de in voorbereiding zijnde Wet reorganisatie binnenlands
bestuur, die lagere overheden met meer taken en verantwoordelijkheden wil belasten in combinatie met meer eigen beleidsvrijheid ten aanzien van de bestemming van middelen.
Tevens vindt een herziening van de financieringsstructuur voor
wegbeheer en onderhoud plaats vanuit de centrale overheid naar
de lagere overheden. Doel is instandhouding van een verkeerskwaliteit die is afgestemd op de lokale vervoersbehoefte. Met andere woorden, minder gereguleerde doelbestemming via Rijkswegenfonds en Wet uitkering wegen, doch meer vrije bestemming naar eigen lokaal inzicht via extra voeding van het Provinciefonds en het Gemeentefonds.
mankracht en produktiemiddelen, geografische spreiding en vaktechnische specialisatie bij zich verschuivende werkterreinen, de effecten van verscherpte concurrentie en samenwerkingsverbanden,
alsook een verschuiving van het werkterrein naar compenserende
activiteiten.
ESB 12-10-1983
Technische ontwikkelingen
Welke technische ontwikkelingen in het vlak van beheer, recon917
structie en onderhoud zijn in het licht van het voorgaande nu van belang?
1. In de eerste plaats is er een snelle toenarae van de bereidheid tot
het invoeren van systemen van rationeel weg(verhardings-)beheer, zoals onder meer ontwikkeld door het Studie Centrum
Wegenbouw en het Laboratorium Wegen en Spoorwegen van de
TH Delft. Deze systemen kunnen dienen als onderbouwing van
een operationeel beheersbeleid en budgetplanning.
2. Toenemende acceptatie van meettechnieken en modeltechnieken m.b.t. het voorspellen van het gedrag van wegdekken bij zich
wijzigende verkeersbelastingpatronen. Deze technieken kunnen
dienen als hulpmiddel voor het opstellen van een middellangetermijnbeleid van wegenonderhoud.
3. Verbetering van de reken- en gedragsmodellen om voor bestaande wegen de levensduur te verlengen door het aanbrengen
van nieuwe deklagen. Deze technieken dragen bij tot het hergebruik van de aanwezige infrastructuur in het kader van een beheersbeleid gericht op de lange termijn.
tomatisering bij partiele vernieuwingsinvesteringen. Wel is het
aantal produktie-eenheden speciaal voor asfaltmenginstallaties
sterk gereduceerd en is het beleid meer gericht op het uitbouwen
van vaste vestigingsplaatsen mede op grond van milieuvoorschriften en -voorzieningen.
3. Daarnaast aanpassing van het investeringspatroon aan nieuwe
technologieen in machines, veelal samenhangend met recycling;
onder meer breek- en sorteerinstallaties, aangepaste productie-
processen en verwerkingsapparatuur.
4 Inspelen op het marktverwachtingspatroon door hetzij geografische concentratie of soms meer specialisatie, hetzij juist uitbreiding van het werkterrein naar aanpalende activiteiten alsmede
geografische uitwaaiering. Slechts een enkeling met een sterk financieel thuisfront waagt daarbij de riskante overstap naar het
(verre) buitenland of naar geheel nieuwe arbeidsvelden van mi-
lieutechnische aard.
5. Actief beleid van de brancheverenigingen, zoals de Nederlandse
van wegen, dat voor hergebruik in de vernieuwbouw is te ver-
Vereniging van Wegenbouwers, in de vorm van positieve en gerichte benadering van de centrale en lagere overheden. Deze organisaties leveren een eigen bijdrage tot de politieke menings-
werken. Dit uit overwegingen van grondstofbesparing en ontlas-
vorming onder meer door het uitbouwen van eigen faciliteiten
ting van het milieu.
5. Relatief geringe wijzigingen in onderhoudstechnieken en uit-
zoals een wegmeetdienst en regionale laboratoria, alsook door
onderzoekopdrachten aan TNO/IWIS en TH Delft.
4. Effectieve toepassing van vrijkomend materiaal bij reconstructie
voering, afgezien van het streven naar optimaal gebruik van
automatisering bij produktie, verwerking en controle, alsook bij
organisatorische planningstechnieken en kostenbeheersing.
Slot
Al met al heeft de recente bezuinigingsdrift in de wegenbouw
Reacties bij de wegenbouwers
Globale inventarisatie van het gedrag van de wegenbouwer, die
als ondernemer in de GWW-sector reageert op beleidsmatige en
technische ontwikkelingen, levert het volgende beeld.
1. Eerst zien we een overinvestering in produktie- en verwerkingscapaciteit op grond van verwachtingspatronen die door overheden zijn opgewekt in de jaren zestig en zeventig, in samenhang
met een ondoordacht, ambitieuze expansie in het licht van de
concurrrentieverhoudingen en groeiverwachtingen. Deze situatie werkt remmend op de besluitvorming ten aanzien van ver-
vanging na economische veroudering,
2. Vervolgens een voorzichtige sanering in latere jaren ter verbete-
ring van het rendement, niet in eerste instantie door vermindering van de produktiecapaciteit, maar door modernisering en auGoede wegen dragen de economische ontwikkelingen. (Drechttunnel bij
Dordrecht) (foto: Aerocamera – Bart Hofmeester B: V.).
nogal wat besluiteloosheid opgeroepen, hoe actief, realistisch en zakelijk kan worden gereageerd op de klappen van de economische
recessie, o.m. door het bijstellen van historische verwachtingspatronen ten aanzien van planning en financiering van wegaanleg en onderhoud.
De centrale overheid kan wel flexibel willen inspelen op de maatschappelijke vraag naar zelfregulering, onder meer door herverkaveling van wegbeheer, maar zij ontmoet daarbij lagere overheden
die worstelen om de begrotingen sluitend te krijgen waarbij het on-
derhoud van wegen maar al te graag wordt doorgeschoven naar later. Voor deze lagere overheden zijn de financiele bronnen van wegenbelastingen en benzine-accijns niet toegankelijk, dus zij zijn voor
de financiering van het wegbeheer aangewezen op voeding uit centrale fondsen.
De rijks- en provinciale overheid willen, daarbij gesteund door
een ambtelijk apparaat, het samenspel tussen ruimtelijke ordening
en verkeersbeleid bevorderen, maar een versnipperd en niet consistent wegbeheer leidt tot zwakke schakels in landelijke wegennetten,
hetgeen ten koste gaat van de bereikbaarheid en de mobiliteit en
dwingt tot het gebruik van ongewenste sluiproutes. Ditzelfde kan
gesteld worden voor het wegennet op gemeentelijk niveau.
De wegenbouwer, die zit met zijn grote pakket van financiele verplichtingen als gevolg van verrichte investeringen en met een maatschappelijke verantwoordelijkheid voor de directe en indirecte medewerkers, vraagt om continuiteit en planning van werkvolume en
werksystemen, ook al ter instandhouding van kennis en kunde en
wervingskracht voor jongeren.
De weggebruiker met zijn economisch belang van ,,vlug, veilig en
voordelig” vreest het effect van de teruggang in de onderhoudstoestand van het wegdek en transportcapaciteitsproblemen in de totale
infrastructuur, wanneer onvoldoende middelen voor wegbeheer beschikbaar komen.
De ontstane impasse vraagt een structurele aanpak in de vorm
van overleg tussen de betrokkenen als gelijkwaardige partners met
elk een eigen verantwoordelijkheid. Dit overleg zou zoveel mogelijk
moeten worden ingebed in reeds gevestigde overlegstructuren. Dit
lijkt de enige weg om het onoverzichtelijke en gecompliceerde patroon van financiering dat allerwegen tot grote onzekerheden leidt,
om te vormen tot een passend systeem van jaarlijkse begrotingen
voor concrete programma’s op verschillende overheidsniveaus ter
instandhouding van een adequaat wegennet. Het is te hopen dat de
politieke wil zal worden opgebracht om een dergelijke aanpak van
de grond te krijgen. Het is een noodzaak om de wegeninfrastructuur
haar rol te doen vervullen in de ontwikkelingen die moeten voeren
tot economisch herstel.
H. J. Th. Span
918