Enkele knelpunten met betrekking tot de
arbeidsongeschiktheid
PROF. DR. N. H. DOUBEN*
De grote toestroom van werknemers naar de WAO vormt een van de ernstigste knelpunten
in het stelsel van sociale zekerheid. De auteur constateert dat zowel aan werkgeversals werknemerszijde stimulansen ontbreken die tot een selectiever verbruik van de
WAO zouden kunnen leiden. In dit artikel worden enkele kanttekeningen geplaatst bij de
werking van de huidige arbeidsongeschiktheidsregeling. Tevens geeft de auteur aan in welke
richting de oplossingen voor de problemen naar zijn mening zouden moeten worden gezocht.
Het voorkomen van arbeidsongeschiktheid en het bevorderen van herintreding ziet hij als
de belangrijkste uitgangspunten voor een ander beleid.
Inleiding
Het sociale paradijs van de Nederlandse verzorgingsstaat
kent grote problemen: het is overbevolkt en de vruchtbomen
bloeien ook daar niet meer welig. Misschien is het toch nooit
een echt paradijs geweest, maar hoogstens een tijdelijke lusthof die alleen kan gedijen als hij met heel veel zorg, inspanning en geld in stand wordt gehouden.
Al enkele jaren lijkt het crop, dat er iets mis dreigt te gaan
met deze steunpilaar van de Nederlandse verzorgingsstaat.
Het is nu dan ook de hoogste tijd om ons te bezinnen op de
vraag hoe nu en in de toekomst moet worden gehandeld opdat het ,,hart van de verzorgingsstaat”, zoals het stelsel van
sociale zekerheid weleens wordt genoemd, kan blijven kloppen. Hier komen enkele knelpunten aan de orde, waarbij de
problematiek van de arbeidsongeschiktheid heel in het bijzonder de aandacht krijgt. De probleemstelling wordt hierbij
vooral vanuit de economische hoek geformuleerd, zodat
sterke accenten kunnen worden gelegd die mogelijk door
anderen als overdreven worden aangemerkt. Desondanks
zal ik vanuit deze achtergrond — hoe eenzijdig die ook mag
lijken — proberen aan te geven in welke richting oplossingen
zouden kunnen worden gezocht, ook al wordt daarbij soms
de speelruimte van het economische enigszins overschreden.
WAO straft arbeidsvriendelijke onderneming
Al vele jaren wordt de toestroom naar de WAO onderschat.
De oorzaken van deze te lage prognoses moeten niet in de
eerste plaats worden gezocht in de miserabele kwaliteit van
de schattingsmethoden maar liggen vooral opgesloten in de
afwezigheid van stimulansen om zowel ondernemers als
werknemers te bewegen een gepast gebruik te maken van deze
sociale-zekerheidsregeling. En als zulke stimulansen ontbreken, dan vraag ik mij — vooral als economist — bezorgd
af op grond van welke andere mechanismen de toetreding
en uittreding m.b.t. de WAO wordt geregeld en bestuurd.
Dit onderdeel van het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid bekijkend, kom ik spoedig tot de conclusie dat we de
WAO bestuurlijk en feitelijk maar hebben laten lopen. Zowel
de arbeidsvriendelijke ondernemer als de werknemer worden
niet aangespoord om de arbeidsongeschiktheidsregelingen
niet te overvragen.
ESB 15-7-1981
Het ontbreken van stimulansen tot een selectief gebruik
van de WAO spruit mede voort uit de landelijk uniforme
premieheffing en uit de langdurige aan het loon gekoppelde
welvaartsvaste uitkeringen. De uniformiteit van de premieheffing doet een zeer zwaar beroep op de solidariteit van
ondernemers en werknemers. In de wettelijke regeling wordt
er stilzwijgend van uitgegaan dat de bedrijven die slechts
weinig arbeidsongeschikten ,,veroorzaken”, toch bereid
zullen blijven om voortdurend bij te dragen in de kosten van
de arbeidsongeschikten van concurrenten/collega’s. Dit
solidariteitsaspect is naar de ondernemer toe nog vergroot
bij de invoering van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW). Immers, de AAW-premie moet door de werkgever worden voldaan en hij mag daarvan niets op het salaris
inhouden. En aangezien de AAW een volksverzekering is die
in principe voor elke burger geldt, wordt de onderneming
hierdoor ook een directe inkomensbron voor arbeidsongeschikten die zelfs nooit in de particuliere sector werkzaam
zijn geweest.
Zolang het hierbij gaat om kosten die slechts een fractie
vormen van de totale bedrijfskosten, wordt deze solidariteitspremie niet als knellend ervaren. Anders wordt het echter
wanneer de tekorten en overschotten in de premie- en uitkeringensfeer tot aanzienlijke bedragen oplopen, en er bovendien sprake is van een permanent eenrichtingsverkeer tussen
verschillende bedrijfsverenigingen. Het lijkt erop dat deze
situatie al is aangebroken. Ter illustratie en ondersteuning
van deze uitspraak wil ik de volgende cijfers onder de aandacht brengen.
In de periode 1969 t/m 1975 waren de WAO-premies in
de bouwnijverheid slechts voor 40% toereikend om de WAOuitkeringen van de arbeidsongeschikte bouwvakkers te
kunnen betalen. Het premietekort beliep in die zeven jaar
alleen voor de bouwnijverheid in totaal f. 1.560 mln. Voorde
textielindustrie waren de cijfers relatief nog hoger; de premies
dekten nog geen kwart van de uitkeringen en het absolute
tekort bedroeg f. 310 mln. Een iets mildere situatie laat de
horeca zien; de dekking was hierbij ruim 60%, en het tekort
*De auteur is hpogleraar economie aan de Katholieke Universiteit
te Nijmegen. Dit artikel is een bewerking van een inleiding die de
auteur heeft gehouden op de NIVE-voorjaarsdag (21 mei 1981) te
Rotterdam.
675
aan premies f. 120 mln. gulden. Hiertegenover staan uiteraard sectoren met overschotten. De grootste overschotten
vinden we bij banken en verzekeringen: de premie-ontvangst
was gemiddeld 50% hoger dan nodig was om de eigen arbeidsongeschiktheidsuitkeringen te kunnen betalen. Het totale
overschot bedroeg dan ook f. 2.220 mln. Goede tweede bleek
de Detam te zijn met een overschot aan WAO-premies van
een derde, hetgeen op f. 570 mln. neerkomt. Daarnaast zorgden de metaalindustrie en de metaalnijverheid gezamenlijk
nog voor een overschot van f. 710 mln., dus ruim f. 100 mln.
per jaar 1).
Dit alles overziende ontkom ik niet aan de stellige indruk
dat de financieringsopzet van de WAO niet bijdraagt tot een
optimale inrichting van het produktieproces en de arbeidsomstandigheden met het oog op een beperking van de instroom in de WAO. Uiteraard zal een volledig per bedrijf of
risicogroep gedifferentieerde premieheffing ook geen ideaal
zijn, want de oorzaken van arbeidsongeschiktheid liggen
voor een deel ook buitendesfeer van deberoepsuitoefening2).
Maar wat nu bij de AAW en WAO gebeurt, draagt geenszins
bij tot een wezenlijke aanpak van de arbeidsongeschiktheid,
ook niet vanuit de afzonderlijke onderneming. Bovendien
belemmert dit systeem de eventuele positieve uitwerking die
de differentiatie in de premie voor de Ziektewet kan hebben
op maatregelen die het ziekteverzuim, en daarmee de potentie’le instroom in de WAO trachten te beperken.
Nog onlangs is door dr. H. H. W. den Hartog, medewerker
bij de Stichting CCOZ, betoogd dat een aanpak van deze
problematiek op bedrijfsniveau veel nut kan afwerpen.
,,Als regering en ondernemers zich sterk maken voor het
ontstaan van werksituaties die veilig en gezond zijn, die
ruimte bieden voor eigen initiatief en verantwoordelijkheid
en die carriere-perspectief bieden, zijn we op een betere weg
dan wanneer de huidige koers wordt gevolgd”, aldus een
weergave in het Economisch Dagbladan 6 apriljl. Het zou
in het eigen belang van de onderneming zijn de kwaliteit van
de arbeid in eigen huis te verbeteren, omdat daardoor zowel
het ziekteverzuim als het produktieverlies omlaag gebracht
zouden kunnen worden. Onderzoek zou hebben laten zien,
dat meer dan de helft van de verschillen in ziekteverzuim
tussen bedrijven door een verbeterde organisatie kan worden
weggenomen. En daaruit concludeert Den Hartog dat voor
een belangrijk deel ieder bedrijf het ziekteverzuim krijgt dat
het verdient.
Uitgaande van het gegeven dat het door Den Hartog geschetste verband aanwezig is, word ik gesterkt in de opvatting dat er een ,,beloning” moet staan op een goed arbeidsklimaat en een ,,straf” op slechte arbeidsomstandigheden.
En het effectiefst lijkt mij als dit stelsel van sancties loopt
over de winst- en verliesrekening van de onderneming.
In principe zou deze stimulans op twee manieren vorm kunnen krijgen: in een differentiatie van de W AO-premie; of in
een subsidie op verbetering van arbeidsomstandigheden bij
een uniforme premieheffing. Overwegingen van doelmatigheid dienen bij de vormgeving de doorslag te geven en daarom is een keuze a priori hier niet verantwoord.
Enkele jaren geleden — in 1976 bij gelegenheid van het
75-jarig bestaan van de Sociale Verzekeringsbank — heeft
W. Kok (voorzitter van de FNV) daarentegen een volledige
nationale uniformering van de premieheffing voor alle werknemersverzekeringen bepleit. Hij baseerde zich daarbij op
de opvatting dat wanneer bepaalde bedrijfstakken door
structurele economische ontwikkelingen in snel tempo een
kleiner draagvlak krijgen, de gedifferentieerde lasten niet
meer zijn op te brengen 3). Dat mag zo wezen, maar daaruit
kan ook worden geconcludeerd dat dan het bereik van de
sociale zekerheid wordt overschreden en de (centrale) overheid dient bij te springen. Het efficiency-streven binnen de
sociale zekerheid wordt dan tenminste in ,,normale” tijden
niet gedwarsboomd. Daar komt voorts nog bij dat de impulsen en stimulansen zo dicht mogelijk bij het ,,uitvoerend
niveau” dienen te liggen, dus niet te ver af van degenen die
dagelijks de arbeidsomstandigheden meemaken. Een premiestelsel dat vergelijkbaar is met het no-claim systeem van de
676
particuliere schadeverzekeringen, zou hier kunnen worden
overwogen.
WAO als substituut voor de Werkloosheidswet
Een ander aspect van de WAO is dat ook aan de uitkeringenzijde knelpunten kunnen optreden met betrekking tot
de herintreding in het produktieproces, die daarmee de groei
van het WAO-bestand bevorderen. Dit verschijnsel doet zich
vooral voor in de mate dat de WAO gehanteerd wordt als
een alternatief voor de werkloosheidsregelingen. Er zijn aanwijzingen dat op grond van theoretische en empirische analyses mag worden geconcludeerd dat het arbeidsongeschiktheidsbegrip voor een deel een economische inhoud heeft,
en dat aldus het aantal arbeidsongeschikten ook door economische ontwikkelingen in sterke mate mede wordt bepaald. De Rotterdamse economisten Van den Bosch en
Petersen hebben onlangs aangetoond dat voor de jaren
zeventig — ook op het niveau van de bedrijfstak — een
duidelijk positieve relatie gelegd kan worden tussen met
name een te kort schietende vraag naar arbeid en de toestroom
naar de WAO 4).
Verwonderlijk is dit verband geenszins. De wettelijke regeling biedt immers mogelijkheden in deze richting. Wanneer
echter de verdiscontering van de verminderde werkgelegenheid aanleiding geeft tot de toekenning van hogere arbeidsongeschiktheidspercentages dan wordt daarmee een knelpunt geintroduceerd met betrekking tot de herintreding in
het produktieproces. Die belemmering ontstaat doordat de
WAO langer werkt en hogere netto uitkeringen biedt dan de
werkloosheidsregelingen 5). Naast de introductie van een
onrechtvaardige behandeling van verschillende personen die
in objectief dezelfde omstandigheden verkeren, wordt hierdoor tevens de working van de arbeidsmarkt gefrustreerd en
de omvang van de sociale lasten extra verhoogd. Immers,
een WAO-er die op grond van de arbeidsmarktsituatie in het
circuit van de sociale zekerheid terechtkomt, doet het (potentiele) arbeidsaanbod dalen en daarmee de relatieve schaarste
op de arbeids(deel)markt toenemen. Hierdoor kunnen andere
beloningsstructuren worden opgeroepen dan die welke overeenstemmen met de werkelijke situatie op de arbeidsmarkt.
Openstaande aanvragen en geregistreerde arbeidsreserve
geven hierdoor een onjuist beeld van de situatie op de
arbeidsmarkt.
De roep om integratie van de verschillende inkomensdervingsverzekeringen is tegen deze achtergrond heel wel
verklaarbaar en te verdedigen. Maar daarnaast dient te
worden bedacht dat de werkloosheidsbestrijding ook rekening zal moeten houden met de economische component van
de WAO. Hierop aansluitend kan verder nog worden opgemerkt dat de uitschakeling van de Gewestelijke Arbeidsbureaus bij de uitvoering van de WAO er ook toe heeft geleid dat een goed inzicht in de verhouding van vraag en aanbod op de regionale arbeidsmarkt ontbreekt. De verborgen
werklozen in de WAO staan niet geregistreerd bij het GAB.
Door dit lek in de praktische informatie worden ook de
Gewestelijke Arbeidsbureaus belemmerd in de uitvoering
van een adequaat arbeidsmarktbeleid. Coo’rdinatie is ook in
dit verband een hoge eis en zou moeten voorkomen dat nog
meer beleidsmaatregelen worden gefrustreerd.
1) Het basismateriaal voor deze berekeningen werd ons verstrekt
door W. J. M. van der Snoek, directeur van de Detam. Wij zijn hem
hiervopr zeer erkentelijk.
2) Zie in dit verband ook o.a. H. Emanuel, Achtergronden van het
arbeidsongeschiktheidsverschijnsel in Nederland, in: Samenleving
en onderzoek, Leiden, 1979, biz. 93 e.v.
3) W. Kok, Sociale verzekeringen: wat moeten we ermee?, in: 75jaar
sociale verzekeringen, Amsterdam, 1976, biz. 21.
4) F. A. J. van den Bosch en C. Petersen, Arbeidsongeschiktheid als
economisch begrip. Een theoretische en empirische analyse inzake
de ontwikkeling van de arbeidsongeschiktheid op mesoniveau, ESB,
3 december 1980, biz. 1344 e.v.
5) Zie J. H. von Eije en J. J. Siegers, De invloed van de sociale zekerheid op de relatieve inkomensverschillen tussen actieve en inactieve
werknemers, ESB, 7 december 1977, biz. 1233 e.v.
Naar een ander beleid
Extra voorzieningen voor aangepast werk in de bestaande
Wil men werkelijk serieus pogen de toestroom naar de
WAO te verminderen, dan kan het huidige beleid niet worden voortgezet. Meer dan in het verleden is gebeurd, zal
duidelijk sprake moeten zijn van gecoo’rdineerd beleid, dat
arbeidsomgeving isoleren de partieel-gehandicapten niet en
verhogen de kans op het feitelijk benutten van de ,,restcapaciteit”. Op deze manier wordt voorkomen dat hoge
arbeidsongeschiktheidspercentages worden bereikt op grond
van het feit dat de partieel-arbeidsongeschikten hun rest-
zich vooral richt op het voork6men van arbeidsongeschikt-
capaciteit moeilijk op de open arbeidsmarkt kunnen in-
heid en, waar nodig, op de herintreding in het produktieproces. De bestaande regelingen op basis van de WAO en
de AAW gaan — zeker in de praktische toepassing — zozeer
uit van de onvermijdbare aanwezigheid van het verschijnsel
arbeidsongeschiktheid, dat een zeer lage prioriteit wordt gegeven aan de preventie. Ondernemingen en instellingen worden niet aangespoord om zelf de arbeidsongeschiktheid te
voorkomen of te beperken. Dat te veranderen zal het beleid
brengen. In de huidige omstandigheden krijgt deze groep
op de arbeidsmarkt te snel het stempel van ,,moeilijk bemiddelaar”, met als gevolg dat de feitelijke herintreding te wensen overlaat. Met alleen een verhoging van de verplichte
quota van arbeidsongeschikten in het personeelsbestand van
elke onderneming komt men er niet. Ook hier zal een financiele prikkel naar de onderneming toe niet geheel achterwege
kunnen blijven.
in de eerste plaats moeten nastreven. Financiele sancties
Ten slotte lijkt mij een herziening van de uitkeringsstruc-
lijken mij hierbij een werkzaam middel te kunnen zijn. Wellicht moet op dit terrein een aantal maatregelen worden ontwikkeld die aansluiten bij de situatie waarin afzonderlijke
ondernemingen zich bevinden.
Een stimulans tot het wegwerken van knelpunten op
ondernemingsniveau zou wel eens effectiever kunnen zijn
dan maatregelen die de beheersbaarheid van de instroom in
de WAO voornamelijk op centraal beleidsniveau zoeken.
Volumebeleid zou meer onder de aandacht van de ondernemingen kunnen worden gebracht indien directe consequenties zichtbaar worden gemaakt. Uit recent Amerikaans
onderzoek mag worden afgeleid dat hiervoor mogelijkheden
aanwezig zijn. Het volgende citaat sterkt mij althans in deze
opvatting: ,,Absence rates are higher in plants with large
occupational illness and injury rates. This, along with the
finding of Viscusi that labor turnover is greater when work
hazards are present, shows that there are non-trivial pecuniary
returns to employers who invest in work place safety. Costbenefit analyses that ignore these factors underestimate
the net benefit from any safety measure under consideration’^).
tuur van de WAO ook nodig. Zelfs al komen we niet tot een
inkomensdervingsregeling dan nog zouden factoren als het
arbeidsverleden en ,,kostwinnerschap” in de uitkeringsstructuur duidelijk tot uitdrukking moeten worden gebracht.
Juist met het oog op een verhoging van de mobiliteit van de
WAO-er is het niet functioned om alle uitkeringen te verlagen 7). Differentiatie in de uitkeringsstructuur is in dit
verband het enige werkzame middel om economische en
sociale aspecten van de WAO niet tegen elkaar in het harnas
te jagen.
Het gaat er primair om minder arbeidsongeschikten te
krijgen, en niet om bezuinigingen. Lukt het eerste echter, dan
komt het tweede als neveneffect op de koop toe.
Een hoge prioriteit dient verder gegeven te worden aan
het in dienst houden van gedeeltelijk arbeidsongeschikten.
N. H. Douben
6) Steven G. Alien, Compensation, safety and absenteeism:
evidence from the paper industry’s, Industrial and Labor Relations
Review, januari 1981, jg. 34, nr. 2, biz. 218.
7) Vergelijk N. H. Douben, Sociale zekerheid en arbeidsallocatie,
TVVS, 1980, nr. 7, biz. 153 e.v.