Staatsanarchie en budgetdemocratie

Staatsanarchie en
budgetdemocratie
DRS. N. C. M. VAN NIEKERK
Inleiding

— Marktgebreken

Wat is er mis met onze overheid? Dat
kan men zich afvragen bij het lezen van
een commentaar van een vooraanstaand
lid van de Tweede Kamer naar aanleiding van het verschijnen van een rapport
over het functioneren van de rijksdienst 1). ,,Sluipenderwijze glijdt onze
parlementaire democratie af in de richting van een soort Staatsanarchie, waarin
het overheidsapparaat niet langer functioneert als een doelmatig instrument
ten dienste van de gekozen organen…”,
zo schrijft deze volksvertegenwoordiger
met een welhaast Thorbeckiaanse bezorgdheid 2).
Wie die bezorgdheid nog niet deelt —
bij de overheid zijn er overigens maar
weinigen die denken dat het goed gaat —
die leze zelf het rapport van de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (kortweg naar haar voorzitter ,,CommissieVonhoff” genoemd). De Commissie
somt als belangrijke knelpunten op de
verkokering van beleidssectoren, het
veelal ontbreken van een integrate afweging van beleidsonderdelen, de overbelasting van de ambtelijke top, een onevenwichtige verhouding tussen de politieke en ambtelijke top enerzijds en de
vele gespecialiseerde afdelingen in de
rijksdienst anderzijds, alsmede het ontbreken van inzicht in de effecten van het
beleid en van voortgangscontrole en
evaluatie van beleidsmaatregelen.
Vooropgesteld moet worden dat het
rapport van de Commissie-Vonhoff betrekking heeft op het functioneren van
de rijksdienst en niet op het functioneren
van de gehele overheid. De rijksdienst
vormt echter een zo centraal onderdeel
van ons staatsbestel dat een verbreding
van het vraagstuk tot het functioneren
van de totale overheidsmachinerie voor
de hand ligt.
In dit artikel plaatsen wij de door de
Commissie-Vonhoff gesignaleerde knelpunten tegen de achtergrond van inzichten die ontleend zijn aan de economische
theorie van de budgetdemocratie. Vervolgens zullen wij trachten aan deze inzichten criteria te ontlenen waarmee
enkele centrale elementen van de aanbevelingen die de Commissie-Vonhoff
heeft gedaan om te komen tot verbetering van het functioneren van de rijksdienst, kunnen worden beoordeeld.
370

Economen zijn keuze-deskundigen en
houden zich dus vooral bezig met het
analyseren van keuze- of besluitvormingsmechanismen. Grof gezegd zijn er
twee van die mechanismen: het markten het budgetmechanisme. Beide hebben gemeen dat zij ertoe dienen onze
welvaart te vergroten door vraag naar
en aanbod van goederen en diensten met
elkaar te confronteren. In het geval van
de vrije markt gebeurt dat heel direct:
vragers en aanbieders staan via de prijs
rechtstreeks met elkaar in contact. Het
budgetmechanisme of de budgetdemocratie kenmerkt zich door politiekambtelijke schijven tussen vraag en aanbod. Voorkeuren van burgers worden
eerst via politieke vertegenwoordigers
omgezet in beleid en dat beleid dient
vervolgens ambtelijk te worden uitgevoerd.
Een bekentenis is hier meteen op haar
plaats. Hoewel men van economen
anders had mogen verwachten is van een
evenwichtige verdeling van de aandacht
over beide besluitvormingsmechanismen
eigenlijk nooit sprake geweest. In de
economische theorie is het primaat vooral gelegd bij het bestuderen van het functioneren van de markt als coordinatiepunt van vragers naar en aanbieders van
goederen en diensten. De budgetdemocratie is daarbij niet uit het oog verloren,
maar is toch hoofdzakelijk opgevat als
een soort vangnet voor die goederenvoorziening waarvoor per definitie levering via de markt niet mogelijk is (collectieve goederen), of waaraan bij marktgewijze voorziening belangrijke bezwaren kleven.
Dat vangnet is bijzonder groot gebleken. De budgetdemocratie heeft er borg
voor gestaan dat vele goederen en diensten
die de toets van het marktmechanisme
niet hebben kunnen doorstaan nu geheel
of ten dele door de overheid worden bekostigd. De motieven die zijn aangedragen om overheidsinterventie te beargumenteren zijn niet ontleend aan een
vermeende optimale werking van het
budgetmechanisme maar afgeleid uit de
zogenoemde marktgebreken. Tot die
marktgebreken behoren in de eerste
plaats de externe effecten, dat wil zeggen
die gevolgen van ons consumeren en
produceren die niet in de prijzen van

goederen zijn uitgedrukt en waarvan
sommigen profiteren (positieve externe
effecten) en anderen last hebben zonder
daarvoor vergoed te worden (negatieve
externe effecten). Ook kan de marktgewijze voorziening gepaard gaan met verdelingseffecten die tot o verheidscorrectie
aanleiding geven. Voorts is er de mogelijkheid dat bij schaalvergroting van particuliere produktie de meeropbrengsten
toenemen en de marginale kosten afnemen, hetgeen kan leiden tot ongewenste monopolievorming. En als overheidsinterventie niet met deze argumenten kan worden gemotiveerd dan zijn er
altijd nog andere marktonvolkomenheden zoals onvoldoende of ongelijk beschikbare informatie voor consumenten
en/of producenten en marktprijzen die
geen weerspiegeling vormen van schaarsteverhoudingen.
Resumerend kunnen we stellen dat
onze liefde voor de bestudering van het
marktmechanisme en haar gebreken
blijkbaar zo groot is geweest, dat wij
aan een fundamentele analyse van een
alternatieve besluitvormingswijze — het
budgetmechanisme — vrijwel niet zijn
toegekomen 3). „ Because the market has
,,failed”, the activity should beconducted
by government”, is steeds het adagium
geweest 4). Maar dat ook het budgetmechanisme gebreken zou kunnen vertonen is lange tijd niet bij ons opgekomen.
Gebreken van het budgetmechanisme
Toch heeft McKean ons al in het
midden van de jaren zestig gewezen op
deze ,,curious asymetry in our thinking” 5), daarmee tevens de grondslag
leggend voor wat wij zullen noemen
,,de theorie van het overheidsfalen”. In
deze theorie wordt, overeenkomstig de
analyse van de marktgebreken, gewezen
op ,,technische” gebreken van het budgetmechanisme. Het gaat er dus niet om
te constateren dat mensen die op de een
of andere wijze werkzaam zijn in de
overheidsmachinerie fouten maken. Dat
doen we allemaal en er is geen enkele
reden te veronderstellen dat politici en
ambtenaren meer of minder fouten
maken dan degenen die werkzaam zijn

1) Elk kent de loan, die derwaart gaat,
Rapport nummer 3 van de Commissie Hoofd-

structuur Rijksdienst, Ministerie van Binnen-

landse Zaken, december 1980.
2) Ed van Thijn, Democratie in doodsnood,
Binnenlands Bestuur, 9 januari 1981.
3) Een uitzondering dient hier te worden
gemaakt voor economen van de z.g. ,,publicchoice”-school (Buchanan e.a.) die de neoklassieke denkwijze van individuele nutsmaximalisatie hebben toegepast op de politiek-ambtelijke besluitvorming.

4) R. McKean, Divergence between indivi-

dual and total costs within government,
American Economic Review, Papers and

Proceedings, vol. 54, 1964, nr. 3, biz. 244.
5) Idem, biz. 245.

in de marktsector. Neen, het gaat erom
dat aan het budgetmechanisme als zodanig gebreken kunnen kleven die
maken dat de voorzieningswijze van
publieke goederen en diensten niet optimaal plaatsvindt.
Wolf komt de eer toe deze in wezen
simpele gedachte grondig te hebben uitgewerkt 6). Geheel in de lijn van de gedachtengang van McKean merkt Wolf

op dat marktgebreken wel een noodzakelijke maar niet een voldoende rechtvaardiging vormen voor overheidsinterventie. Van een voldoende rechtvaardiging kan pas sprake zij n als de gebreken

die inherent zijn aan een marktgewijze
voorziening de potentiele gebreken van
een publieke voorzieningswijze blijken
te overtreffen.
Wolf deelt de gebreken van het budgetmechanisme in in vier categorieen, die
min of meer als tegenhangers van de marktgebreken kunnen worden beschouwd.
Zo zijn er de interne effecten (ambtelijke
procedures) en daarbinnen particuliere
oogmerken waardoor individuele voordelen kunnen toevallen aan degenen die
in de overheidssector werkzaam zijn
omdat zij zich wellicht meer laten leiden
door hun eigen en groepsvoorkeuren
dan door maatschappelijke belangen.
In de tweede plaats zijn er de verdelingseffecten die met overheidsmaatregelen
gepaard gaan. Het is geenszins uitgesloten dat overheidsactiviteiten — zelfs
activiteiten die gericht zijn op het tegengaan van ongewenste verdelingseffecten
die het gevolg zijn van het vrije spel van
de markt — nieuwe onrechtvaardigheden oproepen. Ook willekeur bij het
nemen van beslissingen en ongelijke

spreiding van macht kunnen het gevolg
zijn.
Vervolgens noemen wij in navolging
van Wolf de toenemende hasten van
overheidsactiviteiten. Het gaat hier om
kosten die voortvloeien uit het veelal
ontbreken van mogelijkheden in de
publieke sector om de produktiviteit te
vergroten. En wanneer die mogelijkheden er wel zijn worden de produktiviteitsverbeterende technieken vaak niet
toegepast omdat de prikkel daartoe ontbreekt.
Ten slotte zijn er dan nog de onvoorziene neveneffecten , door anderen ook
wel aangeduid als ,,collective action
externalities”, die het gevolg kunnen
zijn van overheidsinterventie. Die effecten kunnen zich onmiddellijk, maar ook
— als gevolg van de doorgaans dichtbij
gelegen horizon van politic! — in de wat

verdere toekomst voordoen.
Op deze ,,theorie van het overheids-

falen” is uiteraard kritiek mogelijk.
Evenals de ,,theorie van de marktgebreken” is zij gestoeld op welvaartstheoretische concepties, hetgeen betekent dat een empirische uitwerking —
denk aan het meten van de genoemde
effecten — vrijwel is uitgesloten. Ook
houdt dat in dat aan dynamische factoren geen aandacht wordt gegeven.
ESB 15/22-4-1981

Overigens wijst Peacock crop dat de
analyse van Wolf door haar statische
karakter nog aan bepaalde gebreken
van de politiek-ambtelijke besluitvorming voorbij gaat 7). Immers, bepaalde

veld wordt —vooral in dehierarchisch
hogere regionen — vaak als een

beleidsmaatregelen kunnen in de particuliere sector een zekere overheidsafhankelijkheid oproepen die aanleiding
geeft tot een gedrag dat is gericht op het
uitlokken van nieuwe beleidsmaatregelen. Als voorbeeld noemt Peacock de
flnanciele steun aan het bedrijfsleven
die tot gevolg kan hebben dat ondernemers hun inventiviteit en energie gaan
steken in het uitoefenen van politieke
druk in plaats van in het zoeken naar
nieuwe afzetmarkten en naar mogelijkheden om de kosten te drukken 8).
De waarde van de ,,theorie van het
overheidsfalen” ligt — samengevat —
vooral hierin dat er elementen aan
kunnen worden ontleend die de richting
van de gebreken van de budgetdemocratie aangeven. Meer dan dat deze een
grondslag vormt voor het vaststellen van
de omvang van die gebreken in termen
van welvaartsvennindering.

liteit, onderlinge stammenoorlogen”
(Kottman).

, jungle” ervaren: het recht van de

sterkste, het hanteren van trues ten
opzichte van elkaar, onderlinge riva— ,,Domeinbewaking van de departementen” (Kooiman).
— ,,De ministers zijn primair beharti-

gers van departementale belangen”
(Vonhoff).
— ,,De ambtelijke cultuur wordt gekenmerkt door grote aandacht voor
details, regelzucht, angst voor onzekerheden en overaccentuering van
rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en

ambtelijke rechtspositie” (G. Brand
e.a.).

— ,,Het overheersen van deelbelangen

— onder meer blijkend uit de vele
betrekkelijk kleine en gesloten beleidscircuits — die gepaard gaan met
een onevenredige blokkeringsmacht
ten opzichte van onwelgevallige veranderingen” (G. Brand e.a.).

Verdelingseffecten

(machtsconcentratie

en willekeur)

Deze rubriek wordt verzorgd door
het Instituut voor Onderzoek van
overheidsuitgaven te ‘s-Gravenhage

— ,,Van de diensten van de verzorgingsmaatschappij kunnen met name zij
profiteren die in en tussen de ,,kokers” hun weg weten te vinden”

(Tjeenk Willink).
— ,,Teveel wordt er een willekeurig be-

Bloemlezing

leid gevoerd” (Kooiman).

Biedt Wolfs typering van de gebreken
van de budgetdemocratie een bruikbaar
kader voor een analyse van de knel-

punten bij de Nederlandse overheid?
Een beantwoording van deze vraag dringt
zich op. Een theorie is immers om te
worden getoetst, dus ook de ,,theorie
van het overheidsfalen”. Het rapport van
de Commissie-Vonhoff alsmede enkele
achtergrondstudies die ten behoeve van
deze Commissie zijn opgesteld, verschaffen het empirische materiaal dat voor een
dergelijke toetsing gebruikt kan worden.
Eigenlijk zouden wij daarbij — indien
de spelregels voor economen in acht
zouden worden genomen — falsificatie
moeten nastreven. Wij beperken ons hier

echter tot een verificatie door illustratie,
ofte wel een bloemlezing van de knelpunten die de Commissie-Vonhoff en
rapporteurs van de achtergrondstudies
hebben opgesomd. Dat is wel zo aardig,
en voor ons doel voldoende. Aldus zetten we de gebreken van de budgetdemocratie nog eens op een rij en laten daar
enkele geciteerde knelpunten op volgen
(tussen haakjes staan de namen van de
voorzitter van de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst en de auteurs van

de achtergrondstudies).

Interne effecten
merken

en particuliere oog-

— ,,Het interdepartementale krachten-

— ,,Keuzen welke onderwerpen wel en
welke niet op de agenda komen worden onvoldoende systematisch overwogen” (Vonhoff).

Toenemende kosten (verspitting, gebrek
aan vernieuwing)

— ,,Veel, vooral de grotere, beleidsprojecten kampen met ernstige vertragingen” (Kottman).
— ,,Weerstanden tegen nieuwe initiatieven”, ,,men vaart te veel op routine”

(Kooiman).
— ,,Hoge bestuurlijke kosten” door het
slecht op gang komen van decentralisatie van rijkstaken (Vonhoff).

6) Charles Wolf, A theory of non-market
failure: framework for implementation analysis, The Journal of Law and Economics,
vol. 22, 1979, nr. 1, biz. 107-139. Zie ook:
Alan Peacock, On the anatomy of collective
failure, Public Finance, 1980, nr. 1, biz.
33-43; Horst Recktenwald, Zur Theorie des
“Staatsversagens’, Public Finance, 1980, nr. 1,
biz. 72-78; alsmede enkele artikelen in The
Economics of Politics, The Institute of Economic Affairs, Londen, 1978, in het bijzonder
Charles K. Rowley, Market failure’ and
governement failure’, biz. 29-44.
7) Alan Peacock, op. cit., biz. 41.
8) Vgl. ook Th’ A. Stevers, De invloed van
bedrijfssubsidies op het economische stelsel,
in: N. C. M. Niekerk (red.), Bedrijven tussen staat en markt, Instituut voor Onderzoek
van Overheidsuitgaven/Kluwer, Den Haag/
Deventer, 1980.
371

Onvoorziene neveneffecten

— ,,Evaluatie van resultaten van beleid
wordt nagenoeg niet verricht” (VonhofO.
— ,,Gebrek aan controle op beleidseffecten” (Kooiman).
— ,,Ontbreken van instrumenten om

effecten van beleid in te schatten”
(Kooiman).
Hoe men ook tegen deze eenvoudige
citaten-verificatie aankijkt, duidelijk is

wel dat een aantal door de CommissieVonhoff c.s .genoemde knelpunten opvallend sporen met de typering van Wolf.
Wellicht dat er in Nederland meer dan
in de Verenigde Staten (waar Wolf zich
op richt) sprake is van groepsbelangen

aanbieders en vragers en zorg ervoor dat

producenten en consumenten goed geinformeerd zijn en laat je er verder niet
mee in: de prijzen doen vanzelf hun werk.
Voor de budgetdemocratie is zo’n stelregel veel moeilijker aan te geven, eenvoudig omdat de essentiele kenmerken
van dit mechanisme te weinig zijn blootgelegd 10). Ruil, overleg en onderhandelingen zijn in de budgetdemocratie de
centrale mechanismen die vraag en aan-

bod bij elkaar moeten brengen. Belastingen en sociale premies vormen daarbij
weliswaar een ,,prijs” maar kunnen niet
worden opgevat als een echte weerspie-

van particuliere oogmerken van politici

geling van de schaarste aan publieke
voorzieningen. Daarvoor zitten er tussen
de eerste fase waarin kiezers hun stem
geven in ruil voor beloften van politici
en de laatste fase waarin de uitkomsten
van het beleidsproces weer neerslaan

en ambtenaren. Wellicht ook dat on-

bij diezelfde kiezers te veel schakels.

voorziene neveneffecten in de Verenigde
Staten door de veel grotere betekenis die
doelmatigheidsonderzoek daar heeft, al
kunnen worden aangetoond, terwijl in

van de politieke besluitvorming verge-

Nederland zelfs de instrumenten nog

toch lijkt het wel mogelijk een voor-

ontbreken om beleidsresultaten in te
schatten, laat staan te evalueren. Maar
alles overziende vorm de ,,theorie van het
overheidsfalen” in elk geval een welkome
impuls voor het toch aan enige vernieuwing toe zijnde instrumentarium

zichtige poging te doen richting te geven
aan aanbevelingen om het functioneren
van het overheidsapparaat te verbeteren.
Uiteraard ligt het voor de hand die aanbevelingen te zoeken in een richting die
de gesignaleerde gebreken van de budgetdemocratie zoveel mogelijk tracht te
voorkomen of tegen te gaan.

binnen het overheidsapparaat in plaats

van de analyse van het overheidsfunc-

tioneren en het overheidsbeleid.

Ook al staat de economische theorie
leken met de theorie van het marktmechanisme nog in de kinderschoenen,

In het algemeen is het dan geboden

Richting aanbevelingen

Elk kent de loan, die derwaart gaat,
zo luidt de titel van het (derde) rapport
van de Commissie-Vonhoff. De Commissie heeft daarmee willen aangeven
dat onder haar leden grote concensus
bestaat over de richting van de aanbevelingen om de rijksdienst beter te laten
functioneren. Drie elementen staan bij
die aanbevelingen centraal, te weten:
— de onderlinge samenhang in het zicht
op maatschappelijke problemen;
— een evenwichtige afweging van belangen;
— de flexibiliteit van de organisatie en
de beleidsinstrumenten 9).

Hierbij rijst de vraag of uit de theorie
van het overheidsfalen normen zijn af te

leiden die overeenkomen met de zojuist
aangehaalde elementen. Net als uit de
neo-klassieke theorie richtlijnen zijn af te
leiden voor een beter functioneren van
het marktmechanisme, moet het moge-

lijk zijn uit de theorie van het overheidsfalen” normen te ontwikkelen voor een
optimalere werking van het budgetmechanisme.
Maar hier wreekt zich de eenzijdige
orie’ntatie van de economische wetenschap waarop in het begin van dit artikel

steeds opnieuw defeitelijk geconstateerde gebreken die aan overheidsinterventie zijn verbonden te vergelijken en af te
wegen met de potentiele knelpunten die
zich kunnen manifesteren indien de acti-

viteiten aan het vrije spel van de markt
zouden worden overgelaten. Meertoegespitst op de overheidssector is het gewenst individuele oogmerken (hobbyis-

me) en onevenredige groepsbelangen
(verkokering) terug te dringen, machtsconcentraties op te heffen door het com-

petitie-element te bevorderen, nieuwe
ideee’n voor beleid en programma’s een

kans te geven en evaluatie van beleid
krachtig te stimuleren door middel van
het laten uitvoeren van studies die beogen de richting en mogelijk de omvang
van effecten van overheidsmaatregelen
vast te stellen.
Geconstateerd kan worden dat van de
drie elementen die bij de aanbevelingen

van de Commissie-Vonhoff centraal
staan om het functioneren van de rijksdienst te verbeteren, vooral ,,een evenwichtige afweging van belangen” kan
worden bevorderd door de criteria die
aan de ,,theorie van het overheidsfalen”
kunnen worden ontleend, nader uit te
werken.
Slot

al is gewezen. Voor het marktmechanisme weten we het wel. Bevorder een zo

Welvaartstheoretici hebben zich jaren

groot mogelijke mobiliteit van produk-

beijverd om de werking van het marktmechanisme diepgaand te onderzoeken.

_tiejactoren, streef naar grote aantallen

De nadruk heeft daarbij vooral gelegen

op het aantonen van een aantal technische gebreken van de werking van het

marktmechanisme. Aan dat ,,falen” van
de markt zijn vervolgens motieven ontleend om overheidsinterventie te rechtvaardigen. Het budgetmechanisme —
als alternatief voor het marktmechanisme — heeft daardoor geleidelijk sterk
aan betekenis gewonnen. Zo zeer, dat het

hoog tijd werd ons af te vragen of het
budgetmechanisme niet ook een aantal
gebreken vertoont die — consequent

doorgeredeneerd — een nieuwe kijk afdwingen op de werking van het marktmechanisme.
De fricties in ons overheidsbestel die
de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst en een aantal onderzoekers hebben geconstateerd, illustreren dat een
,,theorie van het overheidsfalen” niet
zonder betekenis is. Wolf heeft voor

zo’n theorie een belangrijke basis gelegd
door een typering te geven van de gebre-

ken van de budgetdemocratie. Een analyse van die gebreken biedt tevens een
normatief kader voor het doen van aan-

bevelingen ter verbetering van het functioneren van de overheidsmachinerie.
Te weinig wordt nog onderkend dat
men de budgetdemocratie de beste dienst
kan bewijzen door haar net zo grondig
als het marktmechanisme te analyseren
en te kritiseren.
N. C. M. van Niekerk

9) Elk kent de loan, die derwaan goal,
op. cit., biz. 15.
10) Zie voor een verdienstelijke Nederlandstalige poging J. van den Doel, Demokratie en
welvaartstheorie, 2e druk, Alphen aan den
Rijn, 1978.