ECONOMISCH STATISTISCHE BERICHTEN
Roeien tegen de stroom op
In zijn onderzoek naar de aard en oorzaken van
7he wealth o nations trok Adam Smith meer dan twee
f
eeuwen geleden de conclusie dat het streven naar eigenbelang de belangrijkste drijfveer is van het economisch
handelen: ,,It is not from the benevolence of the butcher,
the brewer or the baker that weexpect ourdinner, but from
their regard of their own interest”. Daarmee stond hij aan
het begin van een traditie van economisch onderzoek naar
de produktie en distributie van goederen en diensten in de
vrije-marktsector. Veel van de ideeën van Smith zijn
inmiddels herzien of verlaten, maar het fundamentele
uitgangspunt dat het het streven naar eigenbelang is dat de
economische machinerie in beweging zet, is vrijwel
onaangetast gebleven.
.Het onderzoek naar de produktie en distributie van
goederen en diensten in de publieke sector is pas veel
later goed op gang gekomen. De officiële opvatting is dat
in die sector uitsluitend het algemeen belang wordt gediend. Het najagen van eigenbelang in de publieke sector
wordt als een uitermate verwerpelijke bezigheid beschouwd, die minachting en veroordeling oproept.
Aldus is een wat merkwaardige tegenstelling geschetst.
Personen die in de marktsector actief zijn, zijn gelegitimeerd om zich – weliswaar met inachtneming van bepaalde restricties – enkel en alleen op het eigen voordeel
te richten; aan hun collega’s die toevalligerwijs de overheid als werkgeefster hebben, zouden deze motieven geheel vreemd zijn: zij zetten zich slechts in tot nut van
‘t algemeen.
Het is duidelijk dat deze voorstelling van zaken een
karikatuur is van de werkelijkheid. Er is geen rijkspsychologische dienst die sollicitanten bij de overheid van
eigenzuchtige strevingen bevrijdt en deze vervangt door
motieven van publieke dienstbaarheid. Toch wordt aan de
suggestie alsof dat laatste bij allerlei vormen van overheidshandelen immer voorop zou staan, strikt vastgehouden.
In de literatuur o p het gebied van de openbare financiën
is de laatste jaren echter meer aandacht ontstaan voor
het proces van collectieve besluitvorming en de rol van
de verschillende deelnemers aan dat proces. Daaruit zijn
bij hen allerlei andere motieven naar voren gekomen dan
uitsluitend het behartigen van het algemeen belang.
Bij pressiegroepen ligt het in de aard dat zij een specifiek
groepsbelang nastreven, ook al wordt dat om tactische
redenen dikwijls als algemeen belang voorgesteld, maar
ook het gedrag van politieke partijen, ambtenaren en
ministers laat zich soms beter verklaren o p basis van
andere hypothesen dan alleen die van publieke dienstbaarheid. Gangbare veronderstellingen zijn b.v. dat
politieke partijen streven naar stemmenmaximalisatie in
plaats van exclusief gericht te zijn o p het algemeen belang, en dat ambtenaren zich niet altijd gedragen als
zich wegcijferende, loyale uitvoerders van het uitgezette
beleid, maar er op afzonderlijke departementen en afdelingen eigen doelstellingen op na houden, waarvan
budgetmaximalisatie een van de belangrijkste is. Daardoorheen lopen zowel bij ambtenaren als bij ministers en
kamerleden dan nog allerlei andere, zoveel mogelijk
onderhuids blijvende, privé-doelstellingen, zoals het verwerven van aanzien, goede posities, gunstige vooruitzichten e.d.
Nu hoeft dit eigen- of groepsbelang van beleidsmakers
lang niet altijd ten koste te gaan van de kwaliteit van hun
prestaties, maar waar het hier o m gaat is dat niet de schijn
wordt opgehouden van iets dat, als het al bestaat, slechts
sporadisch voorkomt: een exclusieve gerichtheid van
ESB 6-2-1980
personen of instanties op het algemeen belang. Dat zou de
analyse vzn de werking van de publieke sector vertroebelen. Bovendien moeten we, als we ervan uitgaan dat in de
publieke sector allerlei belangen door elkaar heenlopen,
ook de consequenties daarvan trekken voor de organisatie
van de besluitvorming. De kans dat individuele en
groepsdoelstellingen binnen de publieke sector afbreuk
doen aan het bereiken van collectieve doeleinden, dient te
wordengeminimaliseerd. Omdat de fictievan het algemeen
belang lang stand heeft gehouden, is dat nu niet altijd het
geval.
Dat komt heel duidelijk aan het licht bij het analyseren
van ombuigingsoperaties in de collectieve sector 1). Hier
is duidelijk sprake van conflicterende belangen binnen
het overheidsapparaat. Wanneer op het hoogste politieke
niveau is besloten tot een lijn van matiging in de uitgaven
van departementen, kan het gebeuren dat deze lijn binnen
het uitvoerend apparaat niet ten uitvoer wordt gebracht.
Dat begint al op het niveau van de minister. Een minister
op wiens departement een meer dan evenredig deel van
de ombuigingen drukt, wordt beschouwd als een zwak
onderhandelaar. Hij lijdt prestigeverlies en krijgt een
slechte pers. Zijn partij vreest voor stemmenverlies als hij
te veel inlevert. Die minister zal zich daarom in de ministerraad beijveren voor het veiligstellen van de groei van
zijn begroting. Maar als eenmaal de bezuinigingen over
de begrotingshoofdstukken ziin verdeeld, dan herhaalt
z7ch op departementaal niveau, als de minister
het
met ziin ambtenaren OV de afzonderliikedirecties tot concretisering van de ombuigingen moét komen. Dat gaat
zo door tot in de laagste regionen. Afgezien van de
minister van Financiën heeft niemand in het overheidsapparaat direct belang bij bezuinigingen. Intussen oefenen politieke partijen en pressiegroepen druk uit o p parlement en bureaucratie tot het initiëren van nieuw beleid,
om op die manier stemmenwinst te behalen of groepsbelangen veilig te stellen. De opwaartse druk op de begroting overtreft de neerwaartse vele malen in kracht.
De conclusie uit dit alles kan slechts luiden dat ombuigen in de collectieve sector een roeien tegen de
stroom o p is. Als men ernst wil maken met ombuigingsoperaties 2) zal er iets moeten veranderen in de organisatie
van de collectieve besluitvorming. Dan zal de stroom de
andere kant o p moeten worden geleid. Dat betekent dat
pressiegroepen, ministers, kamerleden en ambtenaren er
belang bij krijgen de groei van de overheidsuitgaven te
beperken. In dat geval zal bij het naar voren brengen van
verlangens ook de rekening moeten worden ondertekend 3). Ik ben ervan overtuigd dat het bureaucratische
apparaat in staat is zeer veel bezuinigingen door te voeren
zonder wezenlijke aantasting van het niveau van de voorzieningen, als ambtenaren op een of andere manier
belang zouden krijgen bij het realiseren van besparingen.
In de voor ons liggende magere jaren zou het nuttig kunnen zijn als eens in die richting werd verder gedacht.
L. van der Geest
I) Zie hierover ook de interessante openbare les van dr. P. B.
Boorsma, Naar de versoberingsstaai. Rooien en snoeien in de
verzorgingsstaat, Enschede, 1980.
2) Ik laat de noodzaak of wenselijkheid van ombuigingen op
zich hier verder in het midden.
3) Niet ten onrechte heeft Van den Doel in HPvan 26 januari jl.
de huidige gang van zaken gekarakteriseerd als de ,,economie
van de onbetaalde rekening”.