Progressieve elektriciteitstarieven (I)
Het hoe en waarom
DR. G. J. VAN HELDEN*
m. m. v. H. AUSTIE – R. MAKKINGA – A. SMIT
De thans alom gevoelde noodzaak tot energiebesparing maakt het wenselijk alle mogelijke
instrumenten, die in dat verband een bijdrage kunnen leveren, onder de loep te nemen. In dit
tweedelige artikel gaat het om de tariefstructuur van het huishoudelijke elektriciteitsverbruik en,
meer in het bijzonder, om de vraag of – en zo ja in welke zin – het overwegen van een
progressieve tariefstructuur de moeite waard zou zijn. In dit eerste deel van het artikel komen
argumenten voor en tegen progressieve tarieven aan de orde. Tevens wordt ingegaan op de vraag
in welke vorm een dergelijke tariefstructuur zou kunnen worden gegoten.
l . Inleiding
2. Wat zijn progressieve tarieven?
In dit artikel gaat het om de vraag welke rol voor de
tariefstructuur als instrument van een energiebesparingsbeleid is weggelegd. In het bijzonder zal worden nagegaan in
hoeverre een progressieve tariefstructuur het overwegen
waard is. Hierbij wordt het begrip tariefstructuur, of kortweg
tarief, gedefinieerd als de diverse componenten waaruit het
voor de levering van energie te betalen geldsbedrag is opgebouwd, alsmede de samenhang tussen die componenten.
Het bestek vandit artikel wordt vervolgens nader ingeperkt
door deze tariefstructuur uitsluitend te betrekken op het
huishoudelijke elektriciteitsverbruik. Weliswaar is het hierna
gestelde voor een belangrijk deel ook toepasbaar op het
huishoudelijke gasverbruik, maar generalisaties naar andere
verbruikssectoren (de industrie, de handel, het verkeer) of
naar andere energievormen (met name olie) zijn niet of
nauwelijks mogelijk, althans zeker niet in dit stadium. Als we
spreken over het huishoudelijke elektriciteitsverbruik zijn,
afgezien van de tariefstructuur, vele andere instrumenten van
belang: het tariefniveau (dus niet de opbouw van het tarief
maar de gemiddelde prijs per kWh), de voorlichting, heffingen op de prijzen van elektnsche apparaten, fabncagevoorschriften voor dit soort apparaten enz. l). Welk pakket van
maatregelen het meest adequaat is om een bepaalde besparingsdoelstelling te bereiken blijft hier onbesproken. Het gaat
slechts om de mogelijke bijdrage van één instrument, de
tariefstructuur, toegespitst o p een progressieve variant daarvan.
Enkele jaren geleden is in dit tijdschrift reeds gepubliceerd
over de voor- en nadelen van een progressief tarief 2). Dat
naar onze opvattingen een nadere meningsvorming hierover
vereist is, heeft twee oorzaken. In de eerste plaats omdat
onvoldoende is ingegaan op de concrete vorm waarin een
progressief elektriciteitstarief zou kuntien worden gegoten. In
deel I van dit artikel wordtgetrachtdezelacuneop tevullen. In
de tweede plaats heeft het tot op heden ontbroken aan
empirisch onderzoek over de mogelijke gevolgen van progressieve tarieven. Een eerste aanzet tot een dergelij k onderzoek is
inmiddels gegeven; over de resultaten daarvan wordt in deel 2
van dit artikel verslag gedaan.
Dit artikel is verder als volgt opgebouwd. In par. 2 bespreken we de verschillende vormen waarin een progressief tarief
gestalte kan krijgen. In de paragrafen 3 en 4 komen respectievelijk de argumenten pro en contra een dergelijke tariefstructuur aan de orde. Par. 5 geeft de overgang naar het tweede
deel van dit artikel aan.
Een progressieve tariefstructuur wordt gekenmerkt door de
omstandigheid dat -naarmate een huishouding meer verbruikt – de prijs per eenheid hoger wordt. Echter niet voor
iedere eenheid verbruik (bij elektriciteit een kilowattuur)
wordt een hogere prijs berekend. Men werkt veelal met ,,verbruiksblokken”, ieder met een eigen eenheidsprijs. Voorbeeld: bij een jaarverbruik tot 1.500 kWh is de kWhprijs 10 cent, bij een jaarverbruik tussen 1.500 en 3.000
kWh is die prijs 15 cent en bij een jaarverbruik van 3.000
kWh of hoger betaalt men een prijs van 20 cent.
De tegenhanger van een progressieve tariefstructuur is de
degressieve tariefstructuur: bij een groter verbruik is de kWhprijs lager. Indien een verbruiker, ongeacht de omvang van
zijn verbruik steeds dezelfde kWh-prijs betaalt, spreekt men
van een proportionele tariefstructuur.
Naast de variabele bestanddelen van een tariefstructuur
-de eenheidsprijzen – wordt bij een goed als elektriciteit
een vastrecht in rekening gebracht; dit is een vast bedrag per
periode (b.v. een maand) bij een gegeven verbruiksblok.
Bovendien geldt, soms voor slechts een deel van de verbruikers (met name voor hen die een elektnsche boiler bezitten),
een verlaagde kWh-prijs gedurende een beperkt aantal uren
(tussen de middag, ‘s nachts enlof in het weekend); in zo’n
geval wordt dan wel een toeslag op het vastrecht in rekening
gebracht.
* Dit artikel is voor een deel gebaseerd op het (ongepubliceerde)
onderzoeksrapport Een studie naar de gevolgen van eenprogressieve
tariefstructuur voor het huishoudelijke elektriciteirsverbruik, dat
door H. Austie, R. Makkinga en A. Smit (doctoraal-studenten aan de
economische faculteit van de Rijksuniversiteit te Groningen) is
opgesteld onder begeleiding van dr. G. J. van Helden (als wetenschappelijk hoofdmedewerker verbonden aan die zelfde instelling).
Voor het commentaar op een concept van dit artikel is dank verschuldigd aan prof. dr. A. Bosman (Rijksuniversiteit te Groningen) en
drs. H. Halfmouw (NV KEMA te Arnhem).
I) Voor een verdere uitwerking, zie F. Vlieg, Huishoudelijk elektriciteitsverbruik; besparingen en consequenties, ESB, 1977, blz.
537-542; G. J. van Helden, Deprrjsgevoeligheid van hei huishoudelijkeelekrriciteirsverbruik, Stenfert Kroese, Leiden, 1978, blz. 192-203.
2) Zie J. P. van den Berg, Energiebeleid en tarieven van gas en
elektriciteit, ESB, 1975, blz. 313- 317; J. Varkevisser, Progressieve
energiebelasting, ESB, 1975, blz. 465 (met naschrift van J.P. van den
Berg); S. Miedema, Energiebeleid en aardgastarieven voor huishoudelijk gebruik, ESB, 1975, blz. 5 7 4 5 7 7 (met naschrift van J.P. van
den Berg). In deel 2 van dit artikel komen we nader op deze publikaties terug.
Figuur I . De proportionele tariefstructuur bij een vastrecht
van$ 75 per jaar en een k Wh-prijs van 15 cent ongeacht de
verbruiksomvang.
Totale lasten
per huirh per
par m guldem
1
i
2
I
O
3
4
5
,
Jaarverbruik per huirh
(in k W h x l 000)
larten per
centen
\r–
inclusief
———-encluricf \artrecht
\artrecht
12
——-J
I
Figuur 2. Het progressieve staffeltarief met een uniform vastrechtbedrag voor alle verbruiksblokken a)
Totale lasten
per huirh per
800.
700.
MJ
K
.)*
K
500.
1
o
I
2
7
4
,
Jaarierbruik per huish
5 – Ã l ” k ~ h ~ ~ ~ )
centen
(b)
inclusief \artrecht
kbiriii-l
u aJ
ir J
r
e
S
per huish
( i n kWhn 1000)
a ) Uitgaande van e e n vastrecht van f 7 5 per jaar e n bij e e n verbruik van O 1.500 k W h e e n
kWh-pnjs van 10 cent, bij e e n verbruik van 1 5 0 0 – 3 000 k W h 15 cent per k W h e n bij e e n
verbruik van meer d a n 3 000 k W h 20 cent per k W h
ESB 6-2-1980
Als we ter vereenvoudiging afzien van vastrechtbedragen
en ,,gedifferentieerde kWh-prijzen per deelperiode”, kunnen
we met betrekking tot een progressieve tariefstructuur twee
basisvormen onderscheiden:
a. het staffeltarief, waarbij men b.v. bij een overgang van het
eerste naar het tweede verbruiksblok over alle verbruikte
k Wh’s de prijs per eenheid van het tweede blok betaalt;
b. het bloktarief, waarbij alleen over het extra verbruik
binnen het tweede blok de hogere kWh-prijs in rekening
wordt gebracht; het eerste verbruiksblok wordt afgerekend tegen de voor dat blok geldende kWh-prijs.
In het verleden werd door de meeste elektriciteitsdistributiebedrijven een degressief bloktarief gehanteerd. In de laatste
jaren gaan steeds meer van deze bedrijven ertoe over een proportionele tariefstructuur in te voeren 3). Het is nu zinvol de
diverse varianten van een progressieve tariefstructuur onderling en met deze proportionele tariefstructuur te vergelijken.
We onderscheiden vier tariefstructuren waarvan de relevant
geachte eigenschappen in de figuren I tot en met 4 zijn weergegeven. Deze vier tariefstructuren zijn:
I. de proportionele tariefstructuur (zie figuur 1);
2. het progressieve staffeltarief met een uniformvastrechtbedrag voor alle verbruiksblokken (zie figuur 2);
3. het progressieve staffeltarief met degressieve vastrechtbedragen (zie figuur 3);
4. het progressieve bloktarief (zie figuur 4).
Voor de drie varianten van het progressieve tarief (de
figuren 2 , 3 en 4) worden steeds drie verbruiksblokken onderscheiden: van O 1.500 kWh, van 1.500- 3.000 kWh en groter
dan 3.000 kWh.
Steeds zijn drie eigenschappen in de figuren weergegeven:
a. de relatie tussen de totalejaarlijkse lasten per huishouding
en het jaarverbruik van die huishouding (zie figuur la, 2a,
3a en 4a);
b. de relatie tussen de gemiddelde lasten per kWh, exclusief
het vastrecht, en het jaarverbruik per huishouding (zie
figuur Ib, 2b, 3b en 4b de onderbroken lijnen);
c. de relatie tussen de gemiddelde lasten per k Wh, inclusief
het vastrecht, en het jaarverbruik per huishouding (zie
figuur Ib, 2b, 3b en 4 b de ononderbroken lijnen).
In zijn zuiverste vorm wordt de progressiviteit van een
tariefstructuur belichaamd in de sub b genoemde eigenschap:
als de gemiddelde lasten per kWh, exclusief het vastrecht
-dat zijn dus de kWh-prijzen – toenemen met het jaarverbruik van een huishouding, is sprake van een progressieve
tariefstructuur. Deze eigenschap komt inderdaad voor bij alle
drie varianten van de progressieve tariefstructuur die hier
worden beschouwd; zie de onderbroken lijnen in de figuren
2b, 3b en 4b.
Het bestaan van een vastrecht brengt per definitie een
element van degressiviteit in een tariefstructuur; immers,
naarmate een huishouding meer verbruikt, spreidt zij de
lasten van het vastrecht over een groter aantal kilowatturen.
Het is nu relevant na te gaan in hoeverre de progressiviteit van
een tariefstructuur, zoals veroorzaakt door progressieve
k Wh-prijzen, teniet wordt gedaan door de degressieve invloed
van het vastrecht. Hiertoe beschouwen wede relatie tussen de
gemiddelde lasten per kWh, inclusief het vastrecht, en het
jaarverbruik per huishouding, i.c. eigenschap c. Bij het progressieve bloktarief (zie figuur 4b, de ononderbroken lijn), is
er rond eenjaarverbruikvan 1.500 kWh een ,,omslagpunt”: de
degressiviteit slaat dan om in progressiviteit. Vergelijken we
hiermee het progressieve staffeltarief met een uniform vast-
3) Zie VDEN, Voorstel voor een tarief voor elektrische energie voor
kleinverbruikers, Arnhem, 1977. Veruit de meerderheid van de
Nederlandse elektriciteitsdistnbutiebedrijven (ca. 85%) heeft deze
structuur inmiddels ingevoerd; zie VEEN, Overzicht van de tarieven
voor woningen per l maart 1979, Arnhem, 1979, i.h.b. bijlage I .
Figuur 3. Het progressieve staffeltarief met degressieve vastrechtbedragen a )
l male lasten
per huirh
per jaar
in guldens
l
.
I-
0
Gernbddelde
larien per
Jaarverhruik per h u ~ h
2
I
J
4
5V(1n
2
3
4
5 ‘(n
-)
l
W”
Jaarverbruik per huish
,
O
kWhx I
kWh x
1000)
a ) Uitgaande van d e volgende gegevens: bij een~aarverbruik O 1 . W kWh een prijs per
van
kWh van 10 ccnt e n e e n vastrecht van f 225: bij een verbruik van 1.500-3 000 kWh een kWhprijs van 15 cent en een vastrecht van f 150 en bij een verbruik van meer dan 3.000 kWh een
k Wh-prijs van 20 cent ronder iasirecht (vaatrechten o p jaarbasis)
Figuur 4. Het progressieve bloktarief a)
Toialc larien
per huiih
per jaar
~n guldens
wo
~
BW.
700.
m.
Jaarverbruik per huirh
(in k W h x 1 000)
T
Cem~ddclde
lasten per
k W h ,n
centen
a ) Uitgaande van de volgende gegevens. een vastrecht per jaar van f. 7 5 e n k Wh-prijzen van
10 cent voor de eerste I 500 kWh. 25 cent voor d e volgende 1.500 kWh en 30 cent voor alle
daarna volgende k Wh’s.
rechtbedrag voor alle verbruiksblokken (zie figuur 2b, de ononderbroken lijn), dan blijkt het volgende. Tussen de opeenvolgende blokken is sprake van progressiviteit, binnen ieder
der blokken verlopen de gemiddelde lasten per k Wh evenwel
degressief. Bovendien blijkt uit de betreffende figuur dat bij de
,,blokovergangen” ( 1.500 en 3.000 kWh) de gemiddelde lasten
per kWh, inclusief het vastrecht, sprongsgewijze veranderingen doormaken. Dit vereist een nadere toelichting en verschaft ons tevens de gelegenheid de in figuur 3 afgebeelde
,,alternatieve variant” van het progressieve staffeltarief te
introduceren.
Eerder is al uiteengezet dat, in geval van een progressief
staffeltarief, bij een overgang van het eerste naar het tweede
blok, en evenzo van het tweede naar het derde blok, de
verbruiker over alle door hem verbruikte kWh’s de hogere
kWh-prijs betaalt. Dit leidt tot een sprongsgewijze lastenverhoging die in figuur 2a wordt afgebeeld door middel van de
verticale lijnstukken bij 1.500 en 3.000 kWh. Aangezien bij
een bloktarief de hogere kWh-prijs slechts wordt berekend
over de extra kWh’s na de ,,blokovergang”, verloopt de
lastenverzwaring bij deze tariefstructuur geleidelijker (zie
figuur 4a). Nu is het hier gesignaleerde nadeel van het staffeltarief op te vangen door, in plaats van een gefixeerd vastrechtbedrag voor alle verbruiksblokken, te werken met variërende
vastrechtbedragen. Bij de overgang van het eerste naar het
tweede verbruiksblok wordt dan een zodanige reductie op het
vastrechtbedrag in rekening gebracht dat de sprongsgewijze
lastenverzwaring teniet wordt gedaan. In figuur 3 is een
dergelij k progressief staffeltarief met variërende (degressieve)
vastrechtbedragen weergegeven. De vastrechtbedragen voor
de drie achtereenvolgende verbruiksblokken zijn f. 225, f. 150
en f. O
.
Ook deze ,,alternatievev staffelstructuur is echter weinig
aantrekkelijk. Ten eerste omdat men, als gevolg van de
vastrechtreductie in de hogere verbruiksblokken, voor het
eerste verbruiksblok een aanzienlijk vastrechtbedrag in rekening moet brengen. Dit nu is tegenover huishoudens met een
relatief laag elektriciteitsverbruik uit sociale overwegingen
nauwelijks verantwoord (een aanzienlijk deel van deze kleine
verbruikers heeft nl. een betrekkelijk laag inkomen; zie verder
deel 2 van dit artikel). Ten tweede omdat hoge vastrechtbedragen voor lage verbruiksblokken de gemiddelde lasten per
k Wh, inclusief het vastrecht, een degressief verloop doen
vertonen, zoals in figuur 3b (de ononderbroken lijn) te zien
valt. En ten derde is een dergelijke tariefstructuur nauwelijks
doorzichtig te noemen. Immers, men koppelt progressieve
kWh-prijzen aan degressieve vastrechtbedragen.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het bloktarief de
voorkeur verdient boven het staffeltarief, ongeacht de omstandigheid of men bij dat laatste met gefixeerde dan wel
variërende vastrechtbedragen werkt. Het is natuurlijk belangrijk na te gaan of bovenstaande conclusie ook houd baar blijft,
indien men de verbruiksverminderende effecten van een
bloktarief afweegt tegenover die van een staffeltarief. Immers,
de wens om te komen tot verbruiksvermindering geldt als het
primaire motief voor de invoering van een progressief tarief
(zie verder par. 3). Om de hier gestelde vraag te kunnen
beantwoorden, is het allereerst nodig een opmerking te maken
over de hoogte van de verschillende kWh-prijzen bij een
bloktarief en bij een staffeltarief. Om beide varianten van het
progressieve tarief op een zinvolle wijze te kunnen vergelij ken,
is het aannemelijk ervan uit te gaan dat de totale lasten gelijk
dienen te zijn voor representatieve verbruikers in de achtereenvolgens te onderscheiden verbruiksblokken. Dus, als
verbruikers met een jaarverbruik van respectievelijk 1.000
kWh, 2.250 kWhen 3.750 kWh representatief zijn voorde drie
verbruiksblokken, dan moeten de kWh-prijzen zodanig worden gekozen dat deze verbruikers even slecht of even goed af
zijn bij een bloktarief als bij een staffeltarief. Het ligt dan voor
de hand dat de prijzen per eenheid voor het tweede en derde
blok bij het bloktarief (aanmerkelijk) hoger zullen zijn dan die
voor het staffeltarief; in het onderstaande wordt dit verder
numeriek uitgewerkt.
Bezien we nu de verbruiksverminderende effecten van beide
tariefvarianten. Waarschijnlijk is de prikkel tot verbruiksvermindering bij een blokovergang van het staffeltarief aanzienlijk. Echter, bij een bloktarief is vermoedelij k een zeker zo
grote impuls tot verbruiksvermindering te verwachten; deze is
evenwel over het gehele blok gespreid, terwijl deze bij het
staffeltarief ,,rond de blokovergang is geconcentreerd”. Bovendien zou de sprongsgewijze lastenverzwaring die zich bij
een staffeltarief voordoet weleens als een ,,vastrecht-effect”
kunnen werken: als men deze lastenverzwaring eenmaal heeft
opgebracht is de besparingsprikkel bij additioneel verbruik
relatief gering (de kWh-prijs is immers lager dan die bij een
bloktarief).
Los van besparingsoverwegingen zou men de vraag kunnen
stellen of het wel billij k is dat men bij een staffeltarief, in geval
van een blokovergang, niet alleen de hogere kWh-prijs betaalt
over het extra verbruik maar ook over het verbruik van de
intramarginale blokken. Bij het bloktarief wordt alleen het
additionele verbruik zwaarder belast.
Bij wijze van verantwoording van de figuren 1 t / m 4, kan
het volgende dienen. Uitgangspunt vormt de proportionele
tariefstructuur uit figuur I. De kWh-prijs en het vastrecht zijn
zodanig gekozen dat de in Nederland op dit moment gangbare
tariefvormen voor het huishoudelijke elektriciteitsverbruik
geen geweld wordt aangedaan. De kWh-prijs van het proportionele tarief (15 cent) is de ,,middenprijswvan het progressieve staffeltarief. Voor het laagste en hoogste verbruiksblok is,
verder vrij willekeurig, gekozen voor kWh-prijzen van respectievelijk 10 en 20cent. De kWh-prijzen van het bloktarief
sluiten aan bij die van het staffeltarief. Voor het eerste blok
(0-1.500 k Wh) geldt dezelfde prijs als bij het staffeltarief.
Voor het tweede blok (1.500-3.000 k Wh) is een zodanige prijs
gekozen dat een verbruiker bij een jaarverbruik van 2.250
kWh (het klassemidden) even duur uit is als bij het staffeltarief. Voor het derde blok (3.000 kWh en hoger) geldt een
soortgelijke redenering: hier is een verbuiker met een jaarverbruik van 3.750 k Wh even duur uit als bij het staffeltarief. De
vastrechtbedragen bij het staffel- en bloktarief zijn conform
die bij het proportionele tarief. De wijze waarop de vastrechtbedragen bij ,,het alternatieve” staffeltarief variëren, is reeds
in het voorgaande besproken.
3. Een progressieve tariefstructuur: argumenten pro
We willen in deze paragraaf vier argumenten noemen die in
de literatuur worden aangevoerd ter verdediging van de
wenselijkheid van een progressieve tariefstructuur 4). Elk van
deze argumenten zal van een kort commentaar worden voorzien.
In de eerste plaats zal een progressieve tariefstructuur
een verbruiksvermindering met zich brengen, indien huishoudens met een laag elektriciteitsverbruik minder prijsgevoelig zijn dan huishoudens met een hoog electriciteitsver-
bruik. Hierbij vatten we een verbruiksvermindering op als een
nastrevenswaardige doelstelling. Veronderstel dat er een
progressief bloktarief wordt ontworpen waarvan de gemiddelde kWh-prijs hetzelfde is als van de geldende proportionele
tariefstructuur (verschillen tussen beide tariefstructuren zijn
dan uitsluitend toe te schrijven aan tariefstructuurverschillen:
het tariefniveau van beide is gelijk). Huishoudens met een laag
elektriciteitsverbruik zullen nu met een prijsverlaging worden
geconfronteerd, hetgeen b i j een negatieve prijselasticieen verbruikstoename tot gevolg heeft. Voor huishouteit
dens met een hoog elektriciteitsverbruik geldt het omgekeerde. Per saldo zal het progressieve bloktarief een
verbruiksvermindering teweeg brengen als de kleine verbruikers minder sterk reageren dan de grote verbruikers, i.c.
wanneer zij minder prijsgevoelig zijn 5). Het ligt voor de hand
dat aan deze voorwaarde voldaan zal zijn: kleine verbruikers
beschikken over relatief minder elektrische apparaten dan
grote verbruikers, zodat hun ,,reactiemogelijkhedenv eveneens geringer zijn. Empirisch onderzoek, dat dit vermoeden
zou kunnen staven, is echter niet voorhanden. In deel 2 van
dit artikel wordt een eerste aanzet gegeven om deze lacune op
te vullen.
In de tweede plaats kan het verbruiksverminderende effect
van een progressieve tariefstructuur nog eens worden versterkt, indien aangenomen mag worden dat voor de individuele verbruiker een additioneel verbruik minder aantrekkelijk
wordt gemaakt. De lasten van het extra verbruik zijn namelijk
hoger dan die van het ,,bestaande verbruik”. Over de vraag of
dit psychologische effect metterdaad optreedt, en zoja, welke
omvang het aanneemt, is voor zover bekend geen onderzoek
verricht. Men kan slechts a priori stellen dat dit effect naar alle
waarschijnlijkheid groter is, naarmate de verbruiksblokken
van het progressieve tarief kleiner zijn en de prijsintervallen
groter. Immers, bij een gestadige uitbreiding van het verbruik
zal in zo’n geval regelmatig een beduidende prikkel aanwezig
zijn die extra verbruik ontmoedigt.
In de derde plaats is er een ,,rechtvaardigheidsargument”
–
4) Zie de in noot 1 en 2 vermelde publikaties; zie voorts: Energiewerkgroep PPR, Energiebesparing in degemeenre Groningen, Xeno,
Groningen, 1978, blz. 5 1-52; A. Yajima, 7he new elecrriciry rariff in
Japan, UNIPEDE Conference on electricity tariffs. Madrid, 1975.
5) Deze conclusie behoudt haar geldigheid, ongeacht de aantallen
kleine en grote verbruikers. Immers, als er relatief veel kleine verbruikers zijn, zou dit – als gevolg van de prijsverlagingdie aan hen wordt
doorberekend – een aanzienlijke verbruiksvermeerdering kunnen
opleveren. Echter, aangezien het gemiddelde prijsniveau hetzelfde
moet blijven als bij de proportionele tariefstructuur, kan de prijsverlaging voor deze kleine verbruikers slechts gering zijn om de prijsverhoging voor het betrekkelijk kleine aantal grote verbruikers te
compenseren. Door de geringe omvang van de prijsverlaging voor de
kleine verbruikers is het verbruiksvermeerderende effect bescheiden.
Voor de categorie van de grote verbruikers kan een overeenkomstige
redenering worden gevolgd.
dat ten gunste van een progressieve tariefstructuur werkt. Dit
argument houdt verband met de invloed van het huidige
energie-, c.q. elektriciteitsverbruikopdetoekomstigeschaarste. Zo draagt iemand met een betrekkelijk groot elektriciteitsverbruik sterker bij aan de toekomstige schaarste dan
iemand met een klein elektriciteitsverbruik. Is het dan niet
rechtvaardig dat de grote verbruiker relatief meer betaalt per
eenheid van zijn verbruik,c.q. dat de remmendeinvloed vande
tariefstructuur op additioneel verbruik juist bij hem groter is?
Over de vraag bf dit voordeel van een progressief tarief
daadwerkelijk optreedt, behoeft geen onderzoek gedaan te
worden. Per definitie worden grote verbruikers nl. zwaarder
belast dan kleine verbruikers. Wèl is het van belang na tegaan
in welke mate deze spreiding van lasten over naar verbruiksomvang onderscheiden huishoudens zich zal voordoen. In
deel 2 van dit artikel wordt deze vraagstelling verder
uitgewerkt.
Ten slotte kan men nog de stelling verdedigen dat kleine
verbruikers een lagere eenheidsprijs moeten betalen dan grote
verbruikers, omdat zij in het algemeen beschikken over een
relatief lager inkomen. Hiertegen is als bezwaar aan te voeren
dat men de inkomensherverdeling beter kan nastreven door
middel van fiscale middelen. Er is nl. allerminst een volledig
gedetermineerd verband tussen de omvang van het elektriciteitsverbruik en de hoogte van het inkomen. Een inkomenspolitiek gefundeerde introductie van een progressief tarief
gaat dan in zoverre mank dat men weliswaar globaal gesprokende minst draagkrachtigen het meest ontziet, maar dat men
daarbij vrij grote fouten begaat, in die zin dat men sommige
laagbetaalden zwaar belast en sommige welgestelden weinig
laat betalen. Ondanks deze bezwaren, of misschien wel huns
ondanks, heeft het zin na te gaan in hoeverre de inkomensverdeling wordt veranderd als gevolg van de invoering van een
progressieve tariefstructuur. Dat gebeurt in deel 2 van dit
artikel 6).
Ter voorkoming van misverstand zij nog het volgende
opgemerkt. Of alle hiervoor genoemde argumenten, die
pleiten voor de invoering van een progressief tarief, door
iedereen worden onderschreven, is twijfelachtig. Enerzijds
omdat men het niet altijd eens zal zijn met de achter deze
argumenten schuil gaande doelstellingen. Anderzijds omdat
men
zo de betrokken doelstellingen wel worden onderschreven
andersoortige instrumenten beter geschikt acht.
Het was echter in deze paragraaf slechts de bedoeling de
argumenten, die zouden kunnen pleiten voor een progressief
tarief, zo volledig mogelijk te inventariseren en van een kort
commentaar te voorzien.
–
–
4. Een progressieve tariefstructuur: argumenten contra
In de literatuur worden twee hoofdbezwaren aangevoerd
tegen een progressieve tariefstructuur 7). Deze beide bezwaren, die respectievelijk betrekking hebben op de ,,kostprijsbinding” en het principe van ,,niet-discriminatie tussen verbruikers” van het elektriciteitstarief worden in het
onderstaande uitgewerkt en van commentaar voorzien.
Afgezien van de eis dat het totaal van de tariefopbrengsten
voldoende moet zijn om de kosten te dekken, wordt vaak
gesteld dat de verbruiker middels het tarief de kosten moet
betalen die hij veroorzaakt. Dit laatsteis het uitgangspunt van
de ,,kostenverantwoordelijkheid”. Hierbij spelen drie elementen een belangrijke rol:
I. een deel van de kosten, met name die voor de aansluiting,
de meteropneming, de administratieve afwerking van de
tariefbetaling e.d., is verbruiksonafhankelij k. Deze kosten
moeten worden gedekt door middel van een vastrecht, d.i.
een vast bedrag per periode (b.v. per maand) dat moet
worden betaald voor de gelegenheid om te mogen afnemen
-een soort ,,entreepremiew dus-, los van de feitelijke
afname;
2. omtrent de verbruiksafhankelijke kosten dient men vervolgens te weten of deze per huishouding lager of hoger
worden per eenheid bij een toename van het verbruik, dan
wel gelijk blijven. Men kan dit,dan respectievelijk in een
degressieve, progressieve of proportionele kWh-prijs tot
uitdrukking brengen. Bedoeld kostenverloop hangt onder
meer samen met de gelijkmatigheid van het verbruik in de
loop van de tijd (per dag of per seizoen). Tegenwoordig
neemt men aan dat deze gelijkmatigheid van het verbruik
in de tijd niet of nauwelijks verschilt voor grote of kleine
verbruikers. Vandaar dat men opteert voor een proportionele kWh-prijs 8);
voorts acht men het om kostprijstechnische redenen veelal
verantwoord relatief lage kWh-prijzen te vragen voor het
verbruik dat plaats vindt in perioden waarin een deel van
de produktiecapaciteit onbenut blijft, met name ‘s nachts
en in het weekend. Het valt buiten het bestek van dit
artikel deze overweging nader uit te werken en te becommentariëren 9).
Hanteert men het uitgangspunt van de kostenverantwoordelijkheid bij het ontwerpen van het elektriciteitstarief, dan
verzet zich aldus de onder 2 genoemde overweging tegen de
constructie van een progressieve tariefstructuur. Zou men de
kostencomponenten die normaliter in het vastrecht worden
verdisconteerd ook opnemen in de kWh-prijzen van een
progressief tarief, dan handelt men bovendien in strijd met
overweging sub 1.
Het uitgangspunt van de kostenverantwoordelijkheid kan
natuurlijk op gespannen voet staan met andere overwegingen
die men van belang acht voor de constructie van een tariefstructuur. Hierbii moeten met name worden genoemd de in
par. 3 vermelde o;erwegingen betreffende de bidrage van een
tarief aan de ,,besparingsdoelstelling” en aan een ,,meer
rechtvaardige lastenverdeling over de diverse verbruikers”.
Het is een kwestie van (politiek) beleid welke uitgangspunten
men het zwaarste laat wegen. Onbesproken laten we verder de
vraag of de drie elementen, die inhoud geven aan het kostenverantwoordelijkheidsprincipe, op zich in alle opzichten de
toets der kritiek kunnen doorstaan. In verband daarmee valt
b.v. het standpunt te verdedigen dat de individuele elektriciteitsverbruiker niet zozeer elektriciteit (in kWh’s) koopt, maar
elektrisch vermogen (in kW’s). De implicatie hiervan zou zijn
dat men meer kostenbestanddelen moet opnemen in het
vastrecht -eventueel te differentiëren per verbruiksblok dan hiervoor onder 1 is aangegeven.
Een tweede hoofdbezwaar tegen progressieve tarieven heeft
betrekking op de discriminerende werking daarvan voor naar
hun aard verschillende verbruikers. Men stelt dan het volgende. Met progressieve tarieven belast men grote verbruikers
zwaarder dan middelgrote verbruikers,, terwijl de laatsten
weer zwaarder belast worden dan kleine verbruikers (als we
ter vereenvoudiging drie naar verbruiksomvang onderscheiden categorieën van verbruikers aanhouden). De vraag is dan:
waarom verbruikt de één meer dan de ander? En, mogen deze
verbruiksbepalende factoren aanleiding zijn tot verschillen in
de gemiddelde lasten per verbruikseenheid (kWh), zoals dat
bij een progressief tarief het geval is?
6) Er wordt ook nog een vijfde argument genoemd dat pleit voor een
progressief tarief, welk argument verband houdt met het toenemende
verloop van de lange-termijnmarginale kosten voor elektriciteit; zie
A. Yayima, op.cit. Weachtendit argument echter zodanig twijfelachtig dat het hier verder onuitgewerkt blijft; zie H. Austie, R. Makkinga
en A. Smit, op. cit., blz. 24- 27.
7) Zie onder andere: J.P. van den Berg, op.cit.; VDEN, Enkele
beschouwingen over elektriciteitstarieven die beogen degroei van het
verbruik af te remmen, Arnhem, 1974; J . Mutzner, Irn Gesprach:
degressive und progressive Tanfsysteme, Bulletin SEVI VSE, 1978,
blz. 119.- 123; F. von Burian, oberlegungenzur Reformder Stromtarife in Osterreich, OZE; 1978, blz. 121- 128. Zie verder H. Austie, K.
Makkinga en A. Smit, op.cit., blz. 9- 16 en 22-32.
8) VDEN, op. cit., blz. 3.
9) Zie b.v. H. J. van der Schroeff, Kosten en kosrprijs, Kosmos,
Amsterdam-Brussel, 1974, blz. 441-473.
Het elektriciteitsverbruik per huishouding wordt door een
veelheid van factoren be’invloed. Empirisch onderzoek heeft
uitgewezen dat, afgezien van de elektriciteitsprijs, twee factoren een vrij belangrijke rol spelen 10). Ten eerste het inkomen
per huishouding: hoe hoger dit inkomen, des te groter het
elektriciteitsverbruik (de elasticiteit bedraagt ongeveer 1,O).
En ten tweede het aantal personen per huishouding, waarvoor
een analoge relatie geldt (hier is de elasticiteit ongeveer 1,3).
De vraag is nu: mag men huishoudingen met een hoog inkomen en/of een groot aantal gezinsleden voor hun elektriciteitsverbruik zwaarder belasten dan huishoudingen met een
laag inkomen enlof een klein aantal gezinsleden? In essentie
voert het antwoord op deze vraag ons tot de vraag welke
politieke uitgangspunten hun weerslag mogen vinden in de
opbouw van elektriciteitstarieven. Zo is in par. 3 betoogd dat
voorstanders van .
~rogressieve
tarieven de biidrage diedaarmee wordt geleverd aan een gelijkmatiger inkomensverdeling
vositief beoordelen. hoewel daarbii tevens is opgemerkt dat
.;oor het bereiken van deze doelsteiling andere instrumenten
waarschijnlijk de voorkeur verdienen I I).
Onze conclusie luidt: wat de één onbillijk vindt, noemt de
ander juist billijk; en, waar de één mede een taak ziet weggelegd voor een openbaar nutsbedrijf, wijst de ander een
dergelijke taakopvatting af. Persoonlijk zijn wij van mening
dat voor een nutsbedrijf sociaal-politieke doelstellingen wel
een bepaalde rol mogen spelen. Het is zelfs belangrijk te
achten dat men ter verwezenlijking van dit soort doelstellingen het instrumentarium, dat een openbaar nutsbedrijf biedt,
niet onbenut laat. Binnen de door deze doelstellingen opgeworpen restricties kan een openbaar nutsbedrijf overigens
heel goed als ,,bedrijf’ worden ,,gerund”. Zoals eerder opgemerkt, besteden we in deel 2 van dit artikel onder meer
aandacht aan de consequenties van een progressief tarief voor
de lastenverdeling over naar inkomen en aantal personen
onderscheiden huishoudingen. Belangrijk voor de aard en
omvang van de eventuele onbillijkheden is voorts de indeling
in verbruiksblokken, waarop ook in deel 2 van dit artikel
nader wordt ingegaan.
In dit artikel gaat het uitsluitend om het huishoudelijke
elektriciteitsverbruik. Sprekend over het huishoudelijke gasverbruik zijn enkele aanvullende opmerkingen van belang.
Het gasverbruik wordt nl. sterker dan het verbruik van
elektriciteit bepaald door kenmerken van de woning. Zo
speelt voor het gasverbruik een belangrijke rol de ligging van
de woning (een flat, een rijtjeswoning-inpandig, een rijtjeswoning-hoekhuis, een vrijstaand huis e.d.), de wijze van ruimteverwarming (cv of gevelkachels, op de keuze waarvan de
bewoner niet altijd evenveel invloed heeft) en de vraag
wanneer en hoe het huis gebouwd is in.verband met de
kwaliteit van de isolatie. Deze factoren zijn slechts ten dele te
verklaren uit het inkomen en het aantal personen per huishouding, zodat eventuele onbillijkheden bij de invoering van een
progressief tarief deels anders geaard zijn dan het geval is bij
elektriciteitsverbruik.
Een eenzijdige invoering van een progressief tarief voor
elektriciteit, terwijl men het geldende gastarief onveranderd
laat, kan leiden tot ongewenste substituties tussen deze beide
energievormen. Deze substitutie-problemen kunnen als volgt
worden gcillustreerd. Als huishouding A onder een progres-
10) G.J. van Helden, op.cit., hoofdstuk 2 en 3.
I I ) Het is overigens niet alleen een kwestie van politiek beleid of men
de tariefstructuur van elektriciteit als instrument wil hanteren ter
verwezenlijking van dit beleid. Zo zal ook degene die inkomenspolitiek wil bedrijven met de tariefstructuur van elektriciteit worden
geconfronteerd met de onbillijkheid dat onder de kleine verbruikers,
die inderdaad in meerderheid een relatief laag inkomen hebben, ook
eigenaren van garageboxen (met een afzonderlijke aansluiting)of van
tweede huizen te vinden zullen zijn. En bij die laatste groepen
verbruikers gaat het veelal niet om ,,minder draagkrachtigen”.
ESB 6-2-1980
sieve tariefstructuur voor elektriciteit aanmerkelijk meer gaat
betalen dan zij onder de geldende proportionele tariefstructuur gewend was te doen – het betreft hier dus een ,,grote
verbruiker” , dan ligt het voor de hand dat de betrokken
verbruiker een deel van zijn elektriciteitsverbruik probeert te
,,substituerenM voor gasverbruik, althans wanneer dat voor
hem relatief voordeliger is. Hij kan b.v. zijn elektrisch kooktoestel vervangen door een gasfornuis. Het omgekeerde kan
zich voordoen bij huishouding B, die als ,,kleine verbruiker”
bij een progressieve tariefstructuur voor elektriciteit goedkoper af is dan bij een proportionele tariefstructuur. Deze
verbruiker zou kunnen overwegen het voor hem relatief
duurdere gas te ,,substituerenm voor elektriciteit door b.v. de
gasboiler te vervangen door een elektrische boiler.
Indien de hierboven geschetste ,,uitwijkmogelijkheden” te
baat worden genomen, terwijl deze beleidsmatig ongewenst
worden geacht, zal men naast een progressieve tariefstructuur
voor elektriciteit eveneens een progressieve tariefstructuur
voor gas moeten invoeren. Is een bepaalde substitutie tussen
gas en elektriciteit uit beleidsoogpunt daarentegen wel gewenst, dan is het mogelijk hiertoe het prijsinstrument te
hanteren (b.v. als men het aantal elektrische boilers wil
terugdringen ten gunste van het aantal gasboilers). Het is in
dat verband aannemelijk dat men het beste de verhouding
tussen de ,,prijsniveausmvan gas en elektriciteit kan veranderen. Echter, het doorvoeren van wijzigingen in de tariefstructuur van de ene energievorm, terwijl men het voor de andere
energievorm bij het oude laat, is evenmin uitgesloten.
5. D e wenselijkheid van empirisch onderzoek
Over een aantal zaken, zo is in het voorgaande gebleken, is
een politieke beslissing vereist. B.V. indien men vragen wil
beantwoorden als: vindt men dat energiebesparing een belangrijke overweging is bij de constructie van een tariefstructuur, ook wanneer dit ertoe zou leiden dat men dan afwijkt
van het principe van de kostenverantwoordelijkheid?; en wil
b.v. voor de inkomen daarbij bepaalde neveneffecten
mensverdeling – desnoods op de koop toenemen of staat
men tegenover het bewerkstelligen van deze effecten zelfs
positief!
Er is echter een groot aantal andere zaken die nader
onderzoek vereisen, alvorens daarover
mede in het licht
van de hierboven genoemde politieke beslissingen – een
uitspraak is te doen die meer zekerheid biedt dan n u het geval
is. B.V. bij vragen als: hoe groot zijn dan de besparingseffecten
van een progressief tarief?; en, hoe sterk zijn de consequenties
van een dergelijk tarief voor de inkomensverdeling? Op deze
en aanverwante vragen komen wij in deel 2 van dit artikel
terug, waarbij wij verslag doen van een in dat verband verricht
empirisch onderzoek.
Eén en ander laat onverlet dat de wenselijkheid van een
progressief tarief niet alleen wordt bepaald door effecten die
ermee kunnen worden bereikt in het licht van bepaalde
doelstellingen. Minstens zo belangrijk is de vraag van welke
doelstellingsconstellatie men uitgaat. Dit laatste vereist een
uitspraak over de status van een openbaar nutsbedrijf in het
algemeen en het elektriciteitsbedrijf in het bijzonder. Het is
van groot belang dat de discussie hierover op gang komt, c.q.
opnieuw wordt aangezwengeld. In het voorgaande zijn in dit
verband bepaalde opvattingen naar voren gebracht. In deel 2
van dit artikel wordt daaraan verder geen substantiële uitwerking meer gegeven.
–
–
G.J. van Helden