Au Courant
Zwaar instrumentarium
voor het inkomensbeleid
A. F. VAN ZWEEDEN
Wordt het dezer dagen in de publiciteit gekomen voorontwerp Raamwet
inkomensvorming onder een volgend
kabinet wet, dan verschaft de regering
zich een buitengewoon zwaar instrumentarium om in alle vormen van primair inkomen in te grijpen. De wet geeft
de minister van Sociale Zaken een permanente bevoegdheid om regels te stellen voor lonen en salarissen, inkomens
van vrije beroepen, dividenden en beloningen van commissarissen van besloten
en naamloze vennootschappen.
Een belangrijk verschil met de sinds
1970 gegroeide praktijk van het inkomensbeleid is, dat het ingrijpen van de
regering aan strakke voorwaarden wordt
gebonden. Er moet sprake zijn van ernstige onevenwichtigheden op sociaaleconomisch gebied. Bovendien mag de
bevoegdheid tot ingrijpen niet selectief
voor bepaalde groepen inkomenstrekkers worden toegepast. De maatregel
moet ook ingebed zijn in een inkomenspolitiek beleidsplan dat weer een onderdeel moet zijn van een integraal plan op
sociaal, economisch en financieel terrein.
De belangrijkste voorwaarde is dat de
minister niet tot ingrijpen kan overgaan
vooraleer hij heeft vastgesteld, dat het
overleg met en tussen de sociale partners
niet tot overeenstemming heeft geleid.
De bedoeling van de wet is duidelijk:
de permanente bevoegdheid tot ingrijpen dient als een stok achter de deur, die
de sociale partners moet dwingen het
eens te worden. De kern van het ontwerp
is dat de overheid zo goed mogelijke
voorwaarden schept om met de representatieve maatschappelijke organisaties
overeenstemming te bereiken over het
inkomensbeleid op korte en lange termijn.
Voor het beleid op lange termijn zal
de minister van Sociale Zaken terzijde
worden gestaan door een adviescommissie die is samengesteld uit vertegenwoordigers van de belangengroeperingen en
specialisten op het gebied van sociale
verzekeringen en inkomensbeleid. De
SER krijgt een rol toebedacht, omdat
de raad een keer in de vier jaar advies
moet uitbrengen over de verwachte
inkomensontwikkeling in de komende
vier jaar en jaarlijks een advies over de
ontwikkeling in het komende jaar.
Sinds 1979 ligt bij de SER al een
adviesaanvraag van minister Albeda
over een raamwet die een samenhangend
en gei’ntegreerd inkomensbeleid, dat alle
inkomenscategorieen omvat, mogelijk
moet maken. De voortgang met dit advies is sterk vertraagd doordat de FNV,
als gevolg van de in 1980 getroffen loonmaatregel, besloot haar medewerking
op te schorten.
Inmiddels hebben VNO en NCW een
omstandige nota over het inkomensbeleid in de jaren tachtig het licht doen
zien waarin zo ongeveer het tegenovergestelde wordt bepleit van wat in het
voorontwerp van wet wordt aangekondigd. Al bij voorbaat zetten de werkgevers zich af tegen een wetgeving die naar
nun mening het proces van inkomensvorming en -verdeling verder dreigt te
centraliseren. De raamwet dient een
wettelijke grondslag te bieden voor al
bestaande en nieuwe overlegstructuren.
De raamwet probeert wel condities te
scheppen voor het bereiken van overeenstemming, maar de overheid kent
zich mime bevoegdheden toe om bindende regels te stellen voor de beloningsverhoudingen in de bedrijfstakken. Het
overleg op centraal niveau moet uitmonden in z.g. indicatieve afspraken of
aanbevelingen. Zouden de onderhandelingen over de cao’s in de bedrijfstakken
daarvan afwijken, dan kunnen deze door
.bindende voorschriften worden gecorrigeerd. Mislukt het overleg dan zullen
zulke voorschriften onvermijdelijk zijn.
De conclusie van VNO en NCW luidt
dan ook dat het indicatieve inkomensbeleid in de praktijk zal leiden tot een
verdergaande dirigistische loon- en inkomenspolitiek.
De werkgevers stellen daartegenover
het principe van de contractvrijheid.
Zij menen dat nu het keuzemoment is
aangebroken: doorgaan op de ingeslagen weg naar verdere centralisatie en
institutionalisering of overgaan op een
meer decentraal en flexibel inkomensbeleid. De werkgevers menen dat de
verantwoordelijkheid voor de inkomensvorming primair bij de onderneming behoort te liggen. Zij bepleiten
een beloningsbeleid dat weer bepaald
wordt door de marktverhoudingen,
zodat het loon zijn allocatieve functie
879
op de arbeidsmarkt herkrijgt. Het decentrale inkomensbeleid dat de werkgevers voor ogen staat zou een meer
stimulerende en motiverende functie
moeten gaan vervullen. De werkgevers
zijn bang dat een centraal geleide inkomensvorming en -verdeling door heel
andere motieven zal worden geleid dan
een optimale inschakeling van arbeidskrachten. Zij wijzen erop dat de alge-
mene loonmaatregelen van de laatste
jaren het primaat legden bij de collectieve uitgaven. De inkomensvorming in
de marktsector werd ondergeschikt gemaakt aan de prioriteit van de overheids-
uitgaven. Geleide loonpolitiek vloeit
logisch voort uit de sleutelfunctie die
de cao-lonen vervullen in het hele proces van inkomensvorming. Door de kop-
pelingen en het trendbeleid zijn immers
de inkomens van sociale-uitkeringstrekkers, ambtenaren en trendvolgers
gebpnden aan de loonvorming in de
marktsector. De matiging die in de af-
gelopen jaren is afgedwongen is voornamelijk gebruikt om meer ambtenaren
en uitkeringstrekkers van een inkomen
te kunnen voorzien.
Doordat de overheid te vaak en te snel
naar het ultimum remedium van de loonmaatregel greep, kon zij, aldus de
nota van VNO en NCW, noodzakelijke
ombuigingsmaatregelen uitstellen. Hun
afkeer van een indicatief inkomensbeleid hebben de werkgevers inmiddels
zelf enigszins gematigd door te verklaren
dat zij de overheid als trendsetter willen
aanvaarden, indien het overleg met de
ambtenarenorganisaties zou leiden tot
een beperking van de volledige auto-
matische prijscompensatie. Hiermee maken de werkgevers hun principiele keus
voor vrije loonvorming niet veel geloofwaardiger.
Wie de leiding van de overheid bij de
inkomensvorming alleen aanvaardt als
het hem zo uitkomt, moet niet vreemd
opkijken als iemand als Drabbe, de loondeskundige van de FNV, dan waarschuwt dat een hevige confrontatie tus-
sen FNV en overheid dreigt. Drabbe
doorziet de tactiek van de werkgevers,
die het tot nu gevolgde trendbeleid op
zijn kop willen zetten om de arbeidsvoorwaarden bij de overheid te laten
achterblijven bij het bedrijfsleven. De
werkgevers willen de overheid wel ge-
bruiken ,,als stormram tegen de prijscompensatie”, maar tegelijkertijd claimen zij ruimte om bepaalde groepen
werknemers die moeilijk te krijgen zijn
extra te belonen.
Het voorontwerp Raamwet inkomensvorming biedt in zoverre het raamwerk voor een indicatief inkomensbeleid dat er sprake is van een integraal
beleidsplan dat niet alleen alle primaire
inkomens, maar ook de secundaire verdeling via belasting- en premiemaatregelen omvat. De werkgeversvisie op
een loonbeleid dat bepaald wordt door
de marktverhoudingen en waarbij de
overheid alleen kan ingrijpen als onom880
stotelijk vaststaat dat het belang van
de nationale economic in het geding is,
mee te werken aan een inkomensplan-
sluit zo’n integraal inkomensbeleid uit.
belang van de nationale economic.
De opzet van de raamwet is in feite
een permanente besturing en bewaking
van de inkomensvorming. Het is duidelijk niet de bedoeling, zoals de werkgevers menen, dat het centraal beleid
speciaal wordt gericht op bei’nvloeding
van de bruto-inkomensverhoudingen.
De raamwet maakt een consistenter
inkomensbeleid mogelijk voor zover ingrepen worden gebonden aan strakke
voorwaarden en regels en ingepast in
het totale sociaal-economische en finan-
cie’le beleid. Wanneer de overheid zal
beschikken over de permanente be-
voegdheid om in te grijpen zal het de
sociale partners in het centraal overleg
moeilijker worden gemaakt hun zwartepietenspel te spelen. Zij weten dan im-
ning die in overeenstemming is met het
Omgekeerd zal de overheid wel degelijk rekening moeten houden met de
belangen van werkgevers en werknemers
als zij wil rekenen op hun medewerking.
De ervaring met de geleide loonpolitiek
van de jaren vijftig en het einde daarvan in de jaren zestig heeft geleerd dat
zo’n beleid alleen kans van slagen heeft
als het kan steunen op een consensus
van alle maatschappelijke groeperingen
en als het in overeenstemming is met
de marktontwikkelingen. Dit laatste is
het moeilijkst. Een beleid op basis van
de raamwet zal een marge van vrijheid
moet laten, wil de inkomensvorming
niet vastlopen in een totale verstarring
die de mobiliteit op de arbeidsmarkt
blokkeert.
mers dat de overheid bindende voor-
schriften zal geven als zij het niet eens
worden. Ze hebben er belang bij zelf
A. F. van Zweeden
fillet voorzien in vervoersbehoeften: er
zijn dus meer profijthebbers dan alleen
de reizigers en de subsidie zou dus deels
ook toegerekend moeten worden aan
andere profijthebbers dan de reizigers.
Het SCP-rapport onderkent dit probleem en bespreekt het uitgebreid, niet
alleen wat betreft het openbaar vervoer
(biz. 140) maar voor elke behandelde
voorzieningensector. De beperking tot
toerekening aan alleen de (in enquetes)
I identificeerbare gebruikers blijkt in de
regel redelijk te verdedigen.
Bezien we het openbaar vervoer. Holt-
grefe noemt naast de doelstelling voorzien in vervoersbehoeften (hierover is
geen verschil van mening) nog twee doel-
stellingen. Ten eerste het verminderen en
beperken van de nadelen van het gebruik
van de personenauto. Theoretisch is deze
doelstelling met openbaar-vervoersubsidies wel na te streven, hoewel veel andere
instrumenten (zoals het belasten van het
autogebruik?) effectiever lijken. De mogelijke profijthebbers zouden hier degenen zijn die nadelen ondervinden van
autogebruik. Uit experimenten (Van der
Doef-kaart, gratis stedelijk openbaar
vervoer) blijkt dat bevordering van het
openbaar vervoer vooral ten goede komt
aan de oorspronkelijke gebruikers en
aan personen die voorheen niet (met de
auto) reisden. De overstap van auto naar
openbaar vervoer is veelal zeer gering:
het autoverkeer met haar nadelen,
neemt dan nauwelijks af, zodat er
, nauwelijks profijt valt toe te rekenen.
Op deze wijze de nadelen van autogebruik verminderen is dus niet effectief.
Ten tweede noemt Holtgrefe als doelstelling het beschikbaarheidsnut. Ook
voor hen die niet met het openbaar vervoer gaan is het een geruststellende gedachte dat ze het zouden kunnen als het
zou moeten. Als profijthebbers zijn hier
alle inwoners van Nederland te beschouwen. ,, Beschikbaarheidsnut” is
echter een niet te kwantificeren begrip.
Een benadering via ,,gerealiseerd beschikbaarheidsnut” leidt tot een relatie
met de omvang van het gebruik van
openbaar vervoer, dat wil zeggen precies
met de gebruikersgroep die in het gewraakte rapport als toerekeningsbasis
genomen is.
Samenvattend zijn wij van mening,
in tegenstelling tot Holtgrefe, dat van
iedere beleidsmaatregel de effecten op de
(hoofddoelstelling!) inkomensverdeling
betrokken dienen te worden bij de evaluatie van de beleidsmaatregel. Tevens
bestrijden wij niet dat er meer doelstellingen en meer groepen profijthebbers zijn met betrekking tot de openbaarvervoersubsidies dan de gebruikers
alleen. Dat de omvang van dat overige
profijt veel om het lijf heeft, trekken
wij echter in twijfel.
J. M. M. Ritzen
L. W. Ruitenberg
P. Veninga
ESB 9-9-1981
Naschrift
Ritzen, Ruitenberg en Veninga zeggen
het op twee belangrijke punten met mij
oneens te zijn. Zij vinden dat de effecten
op de inkomensverdeling bij de evaluatie
van iedere beleidsmaatregel betrokken
dienen te worden. Ik ben het, misschien
tot hun verrassing, daar volledig mee
eens maar ik vind juist dat met de introductie van de tertiaire inkomensverdeling (waarmee bekeken gaat worden bij
wie de subsidies ,,landen” die aan het
gebruik van bepaalde goederen en diensten gebonden zijn) belangrijke effecten
op de inkomensverdeling nog niet worden onderkend. Er zijn nu eenmaal
,,anderen”, niet-gebruikers van het openbaar vervoer, die profijt hebben van het
bestaan van het openbaar vervoer of
van het gebruik dat sommigen er van
maken. Tegenover dat profijt staat geen
prijs omdat de profijthebbers geen
marktpartij zijn. Voor een volledige
evaluatie zouden deze, zeg kwartaire,
inkomenseffecten mede in beschouwing
moeten worden genomen. Ik durf zelfs
de stelling te poneren dat maatregelen
die passen in het geformuleerde verkeersen vervoerbeleid voor een groot deel
gericht zijn op het veroorzaken van zo
groot mogelijke positieve kwartaire
inkomenseffecten. Kortom, een beper-
king tot de tertiaire inkomensverdeling
geeft mijns inziens een onvolledig en
daarom onjuist beeld.
Ritzen, Ruitenberg en Veninga betwijfelen voorts of het profijt dat ,,de
anderen” van het openbaar vervoer hebben, zo het al te meten is, wel zo veel
om het lijf heeft. Hier komt, denk ik, de
aap uit de mouw. Deze twijfel is kennelijk voldoende gebleken om in de studie
slechts de gebruikers als profijthebbers
te beschouwen. De schrijvers beweren
in hun reactie dat openbaar vervoer en
auto nauwelijks substitueerbare diensten
leveren. Hoe is dan het forse gebruik
van de trein te verklaren door de hoog-
ste-inkomensgroepen? En hoe is dit te
rijmen met de, deels door de benzine-
prijsstijgingen veroorzaakte, toename
van het gebruik van het openbaar vervoer sinds 1978? En waarom zou het
,,park-and-ride”-project bij voorbeeld
zoveel weerklank vinden? Terwijl de be-
vordering van het openbaar vervoer
door de overheid juist zijn fundament
vindt in het profijt van ,,de anderen”,
hetgeen in de parlementaire behandeling
van het Structuurschema Verkeer en
Vervoer nog eens is onderstreept, trekken Ritzen, Ruitenberg en Veninga de
hechtheid van dit fundament in twijfel.
Dat is niet niks doch niet verboden.
Maar een voor het verkeers- en vervoerbeleid zo essentiele uitspraak verdient
wel wat meer adstructie dan de schrale
voorbeelden van prijsverlagingsexperimenten.
De door mij genoemde functies van
het openbaar vervoer zijn inderdaad niet
eenvoudig te waarderen, laat staan aan
groepen of individuen toe te rekenen.
Dat mag echter nimmer een reden zijn
om de kwantificeerbare elementen te benadrukken. Schijnexactheid is dan immers het resultaat. Mijn ledematen nog
eens natellend kom ik dan ook tot de
conclusie dat ik geen doodsmak heb gemaakt door de pirouette te beschrijven.
A. A. I. Holtgrefe