Toets op taak
Zelfbeheer voor politic!
DRS. G.J. BARKER
Inleiding
Onder de sprekende titel ,,The power of
the purse” verscheen in 1976 een prachtige
bundel naar aanleiding van een symposium over de invloed van het parlement op
de totstandkoming en de uitvoering van
begrotingsbeslissingen in een zestal
Westeuropese landen 1). Uit de verschillende bijdragen komt scherp naar voren
dat deze invloed in de praktijk maar weinig
om ‘t lijf heeft: ,,flower power” is er misschien nog de beste uitdrukking voor.
Hoe we het ook noemen, duidelijk is dat
de geschetste ervaringen in schril contrast
staan met de betekenis die in parlementaire
democratieen vanouds wordt toegekend
aan het budgetrecht van de volksvertegenwoordiging. Dat recht lijkt meer filosofie
dan werkelijkheid – meer mythe dan mogelijkheid zelfs – en in de bundel worden
de oorzaken hiervan breed uitgemeten.
Het gaat dan om de veelheid en verscheidenheid van begrotingsbeslissingen, de
complexiteit van het overheidsapparaat,
de krappe behandelingstijd onder het regime van de jaarlijkse begrotingscyclus en
niet in de laatste plaats om de over het algemeen gebrekkige presentatie naar vorm en
inhoud van begrotingsgegevens. Allemaal
zaken die haast per definitie op gespannen
voet lijken te staan met een volwaardige
toepassing van het budgetrecht en waarvoor een gedegen oplossing dan ook niet
zomaar voor het grijpen ligt.
Tegen de achtergrond van deze problematiek willen we in dit artikel stilstaan bij
recente ideeen over de invoering van ambteljk zelfbeheer ter verbetering van de bedrijfsvoering bij de overheid. Hierbij gaat
het ons met name om de vraag hoe we de
ook in Nederland actuele suggesties voor
toepassing van ambtelijk zelfbeheer kunnen plaatsen in het licht van het streven
naar een meer volwaardige uitoefening van
het democratisch budgetrecht. Een beknopte analyse van de logische samenhang
tussen budgetrecht en zelfbeheer brengt
ons er dan al gauw toe te wijzen op een essentiele randvoorwaarde voor de praktische invulling van de zelfbeheergedachte
en de manier waarop daarmee kan worden
geexperimenteerd. Die randvoorwaarde
komt er kort gezegd op neer dat voor de
vruchtbaarheid van proeftuinen op het gebied van zelfbeheer wel enige politieke
kunstmest is vereist: de betrokkenheid van
politici bij hun budgetrecht vraagt om een
dito betrokkenheid van politici bij zelfbeheer. Zelfbeheer voor ambtenaren begint
ESB 2-1-1985
aldus met zelfbeheer. voor politici. En
daarin ligt in wezen ook de klassieke uitdaging om begrotingsmacht te behouden
door begrotingsmiddelen uit handen te
geven.
Macht en middelen
Wie overbelast is moet dingen uit handen geven. Dat geldt eveneens voor de
staat. De dolgedraaide overheid wordt dan
ook een rigoureuze retraite aanbevolen 2).
Naast het rustgevende middel van de deregulering passen in de alom bepleite terugtrekkingsstrategie met nadruk ook maatregelen als decentralisatie en privatisering.
Bij decentralisatie wordt politieke macht
– en als het goed gaat ook de bijbehorende
middelen — doorgeschoven naar overheidslichamen van een lagere orde. Privatisering behelst daarentegen het afstoten
van overheidsactiviteit: macht en middelen
worden uit de budgetdemocratie gelicht en
onder het regime van het (vrije-)marktmechanisme geplaatst 3).
Gemeenschappelijk kenmerk van beide
maatregelen is dat door verenging van de
politieke ,,span of control” wordt
gestreefd naar vergroting van de slagvaardigheid en doelmatigheid van het overheidshandelen in het algemeen. Hierin ligt
een tamelijk fundamentele aanpak besloten, want het gaat niet om symptoombestrijding maar in wezen om het scheppen
van ruimte voor versteviging van het democratisch budgetrecht. Dat die ruimte bij
decentralisatie (via de bestuurlijke geleding van de overheid) in een vertikale lijn
gestalte krijgt en bij privatisering (via afslanking van de overheid als zodanig) in
het horizontale vlak wordt gezocht, doet
aan het fundamentele karakter van beide
niets af. De ervaring leert dat praktizering
van het budgetrecht een soort natuurlijke
begrenzing kent en dat er verwatering optreedt zodra deze uit het oog wordt verloren. Onslagvaardigheid en ondoelmatigheid zijn daarvan geen oorzaak, maar gevolg. De lagere overheid, respectievelijk de
markt werkt immers niet per definitie efficienter. Hier is alleen sprake van meer slagvaardigheid en doelmatigheid bij de grade
van het feit dat uitoefening van het budgetrecht op centraal niveau te veel onder druk
staat zolang men op dit platform te weinig
uit handen geeft.
Nu is efficiency weliswaar een noodzakelijke, maar nog geen voldoende maatstaf
om een oordeel te vellen over wat wel en
wat niet tot het primaat van de landspolitiek behoort. Zeggenschap is daarvoor veel
wezenlijker en dat is ook precies de reden
waarom het met de decentralisatie en privatisering ondanks alles nog steeds zo
moeilijk gaat. Wat dat betreft is er sprake
van een vicieuze cirkel, waarin eveneens de
recente ideeen over zelfbeheer rich gemakkelijk een plaats kunnen verwerven.
Ook zelfbeheer is een gedachte die inhaakt op de overbelasting van de overheid,
de rijksdienst in het bijzonder. En ook bij
zelfbeheer is sprake van overheveling van
macht en middelen waarvoor het van levensbelang is dat de politick uiteindelijk
zelf het initiatief neemt 4). Maar ondanks
deze overeenstemming met decentralisatie
en privatisering tekent zich hierbij juist in
het licht van het democratisch budgetrecht
echter een fundamenteel verschil af. Bij
zelfbeheer gaat het namelijk om ,,interne
organisatorische decentralisatie van verantwoordelijkheden en bevoegdheden
naar lagere managementsniveaus” 5). Het
is dus niet de bedoeling om macht en middelen door te schuiven naar lagere niveaus
van politieke besluitvorming, noch om deze onverkort onder het regime van de
markt te plaatsen. De essentie van de zelfbeheergedachte ligt in de overheveling van
macht en middelen naar lagere ,,beheersniveaus” binnen het overheidsapparaat.
In het licht van de betekenis die aan het
democratisch budgetrecht moet worden
toegekend lijkt het uit handen geven van
macht en middelen aan de bureaucratic op
het eerste gezicht een merkwaardige
constructie. Niettemin, wie kennis neemt
van de werking van de bureaucratic en van
de bedrijfseconomische beginselen die aan
de zelfbeheergedachte ten grondslag liggen, zal rich toch gauw geroepen voelen
om op zijn minst een stuk in de door de
(aangehaalde) werkgroep voorgestelde
richting mee te denken. Het gaat dan vooral om een berinning op de vraag hoe, en
onder welk gezag bij zelfbeheer de budgettering van gemeenschapsgelden plaatsvindt, wat in dit verband de relatie is met
het democratisch budgetrecht en waarom
gegeven de werking van de bureaucratic
1) D. Coombes (e.a.), The power of the purse:
the role of European parliaments in budgetary
decisions, PEP-publication, Londen, 1976.
2) Zie hierover H.R. van Gunsteren, Wie in zijn
graf ligt maakt geen fouten meer: een interventieleer te ontwikkelen door ambtenaren, Beleid
en Maatschappij, 1984, nr. 6, biz. 162.
3) Van Gunsteren, op.cit., plaatst terecht nogal
wat kritische kanttekeningen bij de gangbare
tweedeling budgetdemocratie – marktdemocratie, als zou er geen sprake zijn van een gemengde
sector (die noch privaat, noch puur publiek is)
waarin de verstrengeling van overheid en maatschappij zich manifesteert. De verschillende gradaties waarin privatisering kan voorkomen bevestigen dit.
4) Rapport van de Werkgroep Verbetering bedrijfsvoering bij de overheid, Zelfbeheer I, Den
Haag, 1984, i.h.b. biz. 42. Zie in dit verband ook
N.P. Mol, Zelfbeheer bij de rijksdienst, Maandblad voor Accountancy en bedrijfshuishoudkunde, juni 1984, biz. 235 e.v.
5) Zelfbeheer I, biz. 3.
17
vormen van zelfbeheer kunnen worden be-
wijl in veel gevallen zelfs sprake is van een
taakstelling met de daarvoor nodig geachte
pleit ter vergroting van de efficiency van
het overheidshandelen. Voor die bezinning
is het nuttig eerst stil te staan bij het karakter en functioneren van de overheidshuishouding, om vervolgens dieper in te gaan
op het efficiencybevorderende aspect van
niet te identificeren output. Laat staan dat
we er dan aan toe zullen komen om de rela-
middelen. En daarmee vervalt automatisch
zelfbeheer.
Produktiehnishouding
tie tussen input en output binnen de overheidssector te kwantificeren, of ook maar
eenduidig te beschrijven.
Het is deze problematiek die aanleiding
geeft om de overheidsorganisatie en haar
produktieprocessen af te schilderen als een
,,black box” 7). De onderkenning van het
ondoorzichtige en ongrijpbare karakter
van de produktiefunctie van de overheid
Volgens de economische theorie moet de
impliceert een sterke relativering van het
overheid worden gezien als een produktiehuishouding. Hoewel hieraan sinds Keynes
nauwelijks meer wordt getwijfeld, heeft
het zin om voor een goed begrip van dit
produktieve karakter analytisch een onderscheid te maken tussen de overheid als
input-output-besturingsmodel dat aan de
prestatiebegroting ten grondslag ligt. In dit
opzicht pleit de Werkgroep Verbetering
Bedrijfsvoering Overheid dan ook voor
een minder ambitieuze begrotingstechniek
8). Aan haar voorstellen tot invoering van
produktiehuishouding en de gemeenschap
zelfbeheer op basis van contractmanage-
als (enige) consumente van het over-
ment verbindt ze namelijk het toepassen
heidsprodukt. Het voteren van kredieten
betekent dan eigenlijk, zo stelt Bonnema in
van taakstellende activiteitenbegrotingen:
zijn begrotingstechnische uitwerking van
dit onderscheid, dat de gemeenschap via
haar vertegenwoordigende lichamen goederen en diensten koopt van de produktiehuishouding ,,overheid” 6). Die koop
wordt contractueel vastgelegd in de jaarlijkse begroting. Aldus worden in de overheidsbegroting de uitoefening van het bud-
het expliciteren van de activiteiten moet de
,,black box” zoveel als mogelijk zichtbaar
maken. De taken in de taakstellende begroting hebben betrekking op het activiteitenschema van de diverse onderdelen van het
overheidsapparaat en niet onmiddelijk op
de daarmee tot stand te brengen output.
de status van het taakstellende budget, omdat activiteiten met hun kostprijs binnen
het produktieproces toch immers alleen in
relatie met een zekere output hun rechtvaardiging kunnen vinden 11).
Controle op rechtvaardiging
Analytisch bezien kan tegen deze achtergrond het functioneren van de overheid als
volgt worden omschreven. Via haar vertegenwoordigend lichaam (het parlement)
koopt de gemeenschap goederen en diensten van de produktiehuishouding ,, overheid”, waar de regering als uitvoerende
macht aan het hoofd staat. Vervolgens
doet de regering inkoop bij de bureaucratic.
De totstandbrenging van overheidsvoor-
zieningen verloopt aldus via twee schakels
en die zijn beide even zwak door een en hetzelfde probleem: de meetbaarheid of identificeerbaarheid van overheidsvoorzienin-
gen als zodanig. Het parlement weet daarom niet goed wat het van de regering koopt
en de regering weet evenmin welke aan-
Het aangrijpingspunt ligt in bedrijfsecono-
schaf er precies bij de bureaucratic moet
mische termen aldus bij de kostenplaatsen
worden gedaan. Vandaar dat het vertrou-
getrecht en de contractuele betekenis daar-
of produktiecentra en niet bij de uiteinde-
wen in beide relaties zo’n essentieel gege-
van zichtbaar gemaakt, zij het in de prak-
lijke kostendragers 9).
Voor de toepassing van de zelfbeheerge-
ven vormt. Het parlement vertrouwt er op
dat de regering levert wat wordt gevraagd
dachte is evenwel de taakstellende activitei-
(ook al is het ongespecificeerd); evenzo
tenbegroting niet meer dan de materiele ge-
vertrouwt de regering crop dat het ambte-
daante van de overeenkomst waarin afzon-
lijk apparaat onverkort produceert wat op
derlijke dienstonderdelen zich verplichten
de bestelbon wordt ,,aangeduid”.
Er is echter geen sprake van blindelings
vertrouwen, maar van een vertrouwen dat
uit preventie-oogpunt wordt gevoed door
tijk op een nogal gebrekkige wijze. Want
de overheidsbegroting vermeldt als contract niet veel meer dan wat het de gemeenschap mag kosten; over de aard en omvang
van het pakket te produceren goederen en
diensten wordt vrijwel niets vastgelegd.
Tegen deze achtergrond zijn in het re-
bepaalde werkzaamheden uit te voeren en
nomen om in dit opzicht de instrumentele
betekenis van de overheidsbegroting te ver-
het hoger gezag binnen de organisatie zich
verplicht tot het beschikbaar stellen van de
daarvoor benodigde middelen. Het (middelen)budget is dus louter een financiele
beteren. De introductie en voorzichtige
vertaling van de bevoegdheid om de inter-
toepassing van methoden als ,,planning,
programming and budgeting” en ,,zerobase budgeting” getuigen daarvan. De
kern van deze aanpak ligt in het stelselma-
ne gang van zaken binnen organisatie-een-
tig expliciteren van de produktiefunctie
eenstemming wortelend in onderling ver-
van de overheid: de relatie tussen de inzet
van produktiemiddelen en datgene wat de
overheid ten behoeve van de gemeenschap
voortbrengt. De zogenoemde prestatiebe-
trouwen tussen leiding en dienstonderdeel.
Dit vertrouwen heeft wederzijdse betekenis: de diensten zullen alleen dan hun
,,black box” doorzichtiger willen maken
groting vormt er de belichaming van, met
als ze vertrouwen hebben in de leiding en
omgekeerd zal de leiding alleen dan be-
cente verleden al heel wat pogingen onder-
als hoofddoel via adequate informatie het
budgetrecht te verstevigen, waar het gaat
om de afstemming van het door de overheid voort te brengen pakket voorzieningen op de behoeften en voorkeuren van de
samenleving, zoals die zich in het politieke
heden te sturen en te regelen. De overeenkomst waarin die bevoegdheid wordt vastgelegd, berust zelf echter op een wilsover-
kan vertrouwen op de diensten. Motivatie
voor deze ruil ligt uitsluitend in de straf
voor beide partijen om zonder mankeren
weer onder het juk van een dirigistisch be-
met betrekking tot het contractuele karakter van de begroting leek dit een belangrijke stap in de goede richting. En daarbij zou
het niet alleen gaan om het vastleggen van
heersmodel te worden geplaatst 10).
Dit (verondersteld) ruilgedrag werpt
licht op de vraag wie bij zelfbeheer nu
eigenlijk het taakstellende budget bepaalt.
wat er tegen welke kosten (op jaarbasis)
Vanwege de vertrouwensrelatie die eraan
moet worden gepresteerd, maar ook om
ten grondslag ligt kan het niet anders zijn
het geven van duidelijke richtlijnen inzake
dan dat dit gebeurt door en op het niveau
de wijze waarop de overheid haar voorzie-
van de organisatie-eenheden zelf waarvoor
ningenaanbod organiseert.
Inmiddels is echter duidelijk geworden
de taak-middelenovereenstemming wordt
bereikt. Sturing van bovenaf is namelijk
aan de ene kant niet wenselijk en aan de an-
tie van de overheid niet al te letterlijk kan
dere kant ook niet mogelijk, omdat een
worden opgevat. Het overheidsprodukt
laat zich naar zijn aard moeilijk maten, ter-
geldig en tastbaar referentiekader nu een-
18
verband de ene geleding binnen de bureaucratic (via de medeparaaf) over de andere
het toezicht voert. Voor de effectuering
van die controle ontbreekt echter een deugdelijk handvat in de vorm van adequate be-
voegdheden en middelen willen afstaan als
ze voor een juiste informatievoorziening
besluitvormingsproces openbaren. Vooral
dat het expliciteren van de produktiefunc-
het bestaan van een controlemogelijkheid.
Dit begint bij de parlementaire controle op
de regering en eindigt waar in hierarchisch
maal ontbreekt voor de beoordeling van de
6) W. Bonnema, De begroting als bestuursinstrument voor de overheidshuishouding, dissertatie, Groningen, 1973, biz. 73.
7) Zie hierover F. Uit den Bogaard, Zelfbeheer
bij de rijksdienst, ESB, 21 maart 1984, alsmede
in ESB van 30 mei 1984.
8) Een nadere uitwerking hiervan wordt gegeven in de rapportage Zelfbeheer II, Den Haag,
1984.
9) Zie verder over dit systeem van zogenaamde
kostenplaatsenbudgettering N.P. Mol, Kostenplaatsenbudgettering, Openbare Uitgaven,
1984, nr. 5, biz. 220 e.v.
10) Zie ook N.P. Mol, Zelfbeheer bij de rijksdienst, op.cit., biz. 242.
11) Om deze reden heeft het dan ook weinig zin
om lang te discussieren over de vraag of zelfbeheer nu alleen op apparaatskosten of ook op
programmatische uitgaven betrekking zou moeten hebben.
grotingsinformatie 12). Het parlement laat
dit element van z’n budgetrecht dan ook
meestal voor wat het is 13). Dat verschaft
de regering ruimte voor ,,eigen beleid”,
kostenbewust handelen wordt er in deze
constructie bovendien aan gedacht om
eventuele budgetwinsten voor een deel ten
goede te laten komen aan het desbetreffen-
maar omdat ook zij met het informatie-
de dienstonderdeel. Die winst bestaat per
euvel kampt belanden de verkregen vrijheidsgraden uiteindelijk bij de bureaucratie. Daar heerst weliswaar de cultus van de
medeparaaf, maar deze gewoonte berust in
defmitie uit vermeden inefficiency en kan
nuttig worden aangewend, bij voorbeeld
ter verbetering van de arbeidsvoorwaarden, congresbezoek, kantoorinventaris
e.d. 16).
Zo bezien komen de voorstellen voor
zelfbeheer dus eigenlijk neer op instelling
van het prijs-, c.q. marktmechanisme binnen de overheidsorganisatie. De verleiding
is dan ook groot om te denken – of stiekum
te verwachten – dat daar waar zelfbeheer
mogelijk blijkt, privatisering in het verschiet zal liggen. Zoals eerder aangegeven,
zou er in dat geval niets op tegen zijn om de
zelfbeheergedachte te operationaliseren:
het budgetrecht zou er tenslotte mee wor-
feite op drijfzand. Het probleem zit dan
ook niet zozeer in de heersende ketens van
(mede)parafering, als wel in het feit dat het
bevoegd gezag veelal niet goed weet waarvoor het tekent.
De bureaucratic kent aldus ongecontroleerde en ook oncontroleerbare vrijheid.
De zelfbeheergedachte haakt daarop in
door via taakstellende activiteitenbudgetten (als uitdrukking van contractmanagement) te suggereren dat controle wel mogelijk zou zijn op basis van begrotingsinformatie. Daarin ligt even wel een belangrijk
misverstand, want als dat echt zo was zou
den verstevigd met alle voordelen die daaraan verbonden zijn.
zelfbeheer (pur sang) immers volstrekt
overbodig zijn: transformatie van de
prestatiebegroting in taakstellende activiteitenbudgetten zou exact dezelfde betekenis hebben. De controle bij zelfbeheer im-
pliceert echter niets anders dan een vorm
van zelfcontrole. Taakstelling en middelen
worden door de verschillende geledingen
binnen de bureaucratic op basis van vertrouwen in zich zelf en controle op zich zelf
volstrekt zelfstandig bepaald. En dat allemaal als onderdeel van een op dit zelfvertrouwen ge’inspireerd ruilproces dat voorziet in de overdracht van macht en middelen, indien en voor zover daar ,,blackbox”-informatie tegenover wordt gesteld.
In dit licht kan er dan ook geen sprake
zijn van een heuse straf op verkeerd ruilgedrag. Terug naar het dirigistische beheersmodel betekent in werkelijkheid
hoogstens dat wordt teruggevallen op de
reeds bestaande vrijheid van de bureaucra-
ging tot het nastreven van eigen doeleinden
binnen de bureaucratie, dan stuiten we op
een hoogst merkwaardige paradox. Voor
de positieve kant van het selectief gedrag
(efficient handelen) beoogt zelfbeheer namelijk de reeds bestaande ,,scharrelruimte” binnen het overheidsapparaat via contractmanagement als het ware te legaliseren. Tegelijkertijd betekent zelfbeheer ech-
ter het vastleggen en toetsen van die ruimte
door middel van taakstellende activiteiten-
budgetten, die immers uitdrukking moeten
geven aan de vertrouwensrelatie die tussen
leiding en dienstonderdeel nodig is om
iiberhaupt tot contractmanagement te
komen.
Zoals we hiervoor hebben gezien, zit de
kronkel juist in de veronderstelling dat
men binnen de bureaucratie in staat en be-
reid zal zijn om het functioneren van de
,,zwarte” surrogaatmarkt doorzichtig te
maken en nota bene in de vorm van taakstellende activiteitenbudgetten niet alleen
te openbaren maar ook te verantwoorden.
Deze rubriek wordt verzorgd
door het Instituut voor
Onderzoek van Overheidsuitgaven
Daarmee veronderstelt toepassing van de
zelfbeheergedachte in wezen een averechts
effect: de bestaande vrijheid wordt over de
hele linie ingesnoerd, want de ruimte en
motivatie voor selectief gedrag vinden juist
hun voedingsbodem in het gebrek aan in-
Maar zo eenvoudig ligt het niet. Zelfbeheer wordt namelijk gepropageerd als een
algemene managementconceptie ter verbetering van de werking van het overheidsapparaat 17). De organisatie van de belastingdienst, de diplomatieke vertegenwoordigingen in het buitenland en andere
formatie op basis waarvan verantwoording kan – en zou moeten – worden afgelegd. De voorgestelde winstprikkel veran-
dert daar ook niets aan, omdat de te behalen winst als vermeden inefficiency zelf
ook deel uitmaakt van de informele cir-
(naar hun aard) typische overheidsaangelegenheden vormen krachtens deze visie bij
wijze van spreken eveneens een geschikt
(proef)gebied om er ter wille van de efficiency de zelfbeheerideeen op los te laten.
En juist in deze gevallen vereist het democratisch budgetrecht dan toch op z’n minst
dat wordt aangegeven hoe beheersing van
tic. Vandaar dat in bespiegelingen over
het zelfbeheer kan plaatsvinden.
verbetering van de werking van de bureaucratic terecht wordt gepleit voor herstel
van het politick primaat als eerste stap in
de goede richting 14). En in hetzelfde stramien past eveneens het toenemend besef in
ons land dat een meer directe parlementai-
Introductie van een soort marktmechanisme binnen de overheidsorganisatie lijkt
uit oogpunt van efficiency in de bedrijfs-
12) Hoewel de Rekenkamer in dit opzicht ook
maar moet roeien met de riemen die ze heeft,
voering van de overheid geen slechte ge-
rechtmatigheidscontrole op de inzet van
re controle op het regeringsbeleid niet al-
ton en Wintrobe ontwikkelde theorie van
leen wenselijk maar ook noodzakelijk is
het bureaucratische gedrag verduidelijkt
dit 18). Deze theorie concentreert zich op
15). Dat brengt ons op de stelling dat zelfbeheer voor ambtenaren dient te beginnen
met zelfbeheer voor politici. Om die stelling verder te onderbouwen is het nodig dat
we eerst wat meer zeggen over het efficiencybevorderende aspect van zelfbeheer in
het algemeen.
Beheersing van het beheer
dachte en staat bovendien niet eens zo ver
af van de gangbare praktijk. De door Bre-
de gedachte van het, .selective behaviour”,
die er kort gezegd op neerkomt dat er in de
bureaucratic, op volstrekt rationele gronden wordt gekozen voor efficient dan wel
inefficient handelen. Die keuze – dat wil
zeggen de discipline ten aanzien van het gezag op de diverse niveaus – is afhankelijk
van een ,,prijs” die in de vorm van vertrouwensrechten binnen de organisatie via
ruil tot stand komt 19). Als surrogaat,,De ambtenaar werkt alleen efficient als
je hem (politick) met rust laat”. Zo luidt
ogenschijnlijk de filosofie die in de zelfbeheersuggestie wordt uitgedragen. Die poli-
markt fungeert hierbij het netwerk van onderlinge con tact en, informatiekanalen
.e.d., terwijl dit (marktconform) selectief
handelen in de hand wordt gewerkt door de
tieke rust wordt dan verkregen door op ba-
natuurlijke tekortkomingen van de bu-
sis van contractmanagement aan de leiding
reaucratie: de ruimte voor en neiging tot
het nastreven van eigen belang.
Als we in het licht van de zelfbeheergedachte nu wat langer stilstaan bij de aanwezige mogelijkheid, c.q. de ruimte en nei-
van dienstonderdelen een budget toe te
kennen, waarvan de besteding in beginsel
vrij is ter realisatie van vooraf gemaakte
werkafspraken. Als (extra) prikkel voor
ESB 2-1-1985
blijkt in de praktijk steeds meer dat wel eens een
stapje verder kan worden gezet dan louter een
gemeenschapsgelden.
13) In uitzonderlijke situaties (RSV-enquete,
Oosterschelde- en Walrusproject) zien we hoeveel er voor nodig is om daadwerkelijke parlementaire
controle
te
verwezenlijken.
14) Zie b.v. het Jaarbericht 1983 van de regeringscommissaris voor de reorganisatie van de
Rijksdienst, alsmede E. van Thijn, De overheid
kent geen weg terug, Openbare Uitgaven, 1981
nr. 2, biz. 59 e.v.
15) Aldus H.D. Tjeenk Willink, De mythe van
het samenhangend overheidsbeleid, oratie Katholieke Hogeschool Tilburg, 1984, biz. 21 e.v.
16) Zie ook H.M. van der Kar, De toegevoegde
waarde van overheidsvoorzieningen, Bijdrage
studieconferentie Imerfaculteit Bedrijfskunde
RU-Groningen, mei 1984, i.h.b. biz. 20 e.v.
17) Rapport Zelfbeheer I, biz. 31.
18) A. Breton en R. Wintrobe, The logic of bureaucratic conduct: an economic analysis of
competition, exchange, and efficiency in private
and public organisations, Cambridge University
Press, 1982.
19) Vertrouwensrechten vormen hier het surro-
gaat van eigendomsrechten, zoals die ten
grondslag liggen aan alle ruilverkeer op de echte
markt. Zie verder hieroverG.J. Bakker, Bureaucratiekosten, ESB, 22juni 1983, biz. 556 e.v.
19
cuits waarin bureaucratisch gedrag zich
manifesteert 20).
Wat bij dit alles niettemin recht overeind
blijft staan is het gegeven dat een zekere
vrijheid van handelen binnen organisaties
Kern van de in Engeland ontwikkelde informatiesystemen is dat deze hun oorsprong niet zozeer vinden in het praktisch
functioneren van het overheidsapparaat,
maar in de voortdurende inspanning die
– ook in de overheidssector – de efficien- politici zich daar door de jaren been hebcy kan bevorderen. Situaties waarin geen ben getroost om te komen tot een volwaarstiptheidsacties worden gevoerd leren ons dige toepassing van hun budgetrecht. De
dit. Tevens blijft het zinvol en nodig om de informatievoorziening richt zich dan ook
informatievoorziening met betrekking tot in essentie op de concretisering van een
het (ambtelijk) functioneren van de over- stuk politieke betrokkenheid bij de begroheid te verbeteren. Niet om daarmee de tingsuitvoering. Het succes daarvan ligt
bestaande vrijheidsgraad van de organisa- niet in het aan banden leggen van alle vrijtie te ontmantelen, maar om aan te geven heid binnen de bureaucratic, maar juist in
waar en in welke mate ter wille van de effi- het feit dat men hier met politieke instemciency zelfstandig handelen geoorloofd is. ming en sturing voor diverse onderdelen
Voor de beheersing dus van het zelfbeheer.
van het overheidsapparaat een zekere
Het karakter van bureaucratisch gedrag
ruimte voor eigen beleid heeft weten te
en de bestaande ruimte daarvoor staan
echter in de weg aan het vermogen om van
binnenuit tot verbetering van de informatievoorziening te komen. Daar is niet al-
creeren. Deze gecontroleerde vorm van
ambtelijk zelfbeheer heeft intussen ook geleid tot de introductie van ,,responsability
budgets” en vertoont in dit opzicht qua
technische invulling grote overeenkomst
met de in ons land gepropageerde zelfbeheergedachte 26).
,,In een veranderende bestuurspraktijk,
in veranderende maatschappelijke verhou-
leen politieke druk voor nodig 21), maar
ook en vooral een directe politieke betrokkenheid bij het functioneren van het overheidsapparaat. Dat komt neer op zelfbeheer voor politici als eerste stap op weg
naar verbetering van de bedrijfsvoering in
de overheidssector.
dingen, is het parlement gedwongen ook
het eigen functioneren aan te passen, wil
het niet buiten het circuit van de politieke
macht terecht komen. Dat wil zeggen dat
Zelfbeheer voor politici: de lakmoesproef
de vormgeving van het hedendaagse
Als het gaat om de ef fectuering van politieke begrotingsmacht – ,,the power of
the purse” – doen weergoedaan tekijken
naar Engeland met zijn rijke parlementaire
traditie. Wat dan meteen opvalt is het verschil in interpretatie van het begrip parlementaire controle als wezenlijk onderdeel
van de uitoefening van het democratisch
bestuur in essentie een co-produktie aan
het worden is van deskundige parlementariers en ambtenaren, geregisseerd door politieke bestuurders” 27). Zie hier een citaat
dat wijst op een ontwikkeling in ons land
die kennelijk al een flink stuk in de richting
gaat van de Engelse opvatting over parlementaire controle op de begrotingsuitvoering. Voor de toepassing van de ideeen
budgetrecht. Anders dan bij ons wordt in
over ambtelijk zelfbeheer lijkt dit een
het Verenigd Koninkrijk aan dit begrip na-
gunstig voorteken als we tenminste ook in
melijk niet de betekenis gegeven van parle-
dit opzicht de ontwikkeling in het Verenigd
Koninkrijk voor ogen houden.
mentair toezicht op de begrotingsuitvoering, maar van beheersing door de volks-
De consequentie is dan echter wel dat
vertegenwoordiging van de verschillende
ook wij voor toepassing van de zelfbeheer-
stappen die in het proces van begrotingsuitvoering worden gezet 22). De Engelse
parlementariers willen er zogezegd met de
neus bovenop zitten. En om dat in de praktijk zo goed mogelijk waar te maken is men
in 1970 – na een lange geschiedenis van
gedachte in eerste instantie het parlement
kunnen inschakelen. Het vertrekpunt ligt
dus niet zozeer bij de voorgestelde proeftuinen in het vlak van de overheidsorganisatie, maar bij proeftuinen in het vlak van
experimenteren – overgegaan tot het instellen van een zogenoemd ,,Expenditure
Committee” als overkoepelend orgaan
van de volksvertegenwoordiging, om tijdens de rit van de begrotingsuitvoering
voortdurend de vinger aan de pols te kunnen houden en waar nodig te kunnen bijsturen.
Hoewel de meningen over het welslagen
van deze constructie van politiek zelfbeheer nogal uiteenlopen 23), heerst er eensgezindheid over het nut van een dergelijke
controlerelatie tussen parlement en regeringsapparaat: ,,the committee’s success is
likely to depend more on its relationship
with the executive than with its parent body” 24). En het is vooral deze relatie die de
voorwaarden heeft gecreeerd voor het succesvol ontwikkelen en toepassen van managementinformatiesystemen ter bevordering van de efficiency en bedrijfsvoering
bij de Britse overheid 25).
20
de parlementaire begrotingscommissies.
Daarin zou naar Engels voorbeeld eerst
eens moeten worden geexperimenteerd met
mogelijkheden om door middel van moderne informatiesystemen beter betrokken
te raken bij het proces van begrotingsuitvoering. Wat dat betreft zou het goed zijn
als eerst eens als een soort lakmoesproef
via een vluchtige politieke verkenning van
de verschillende uitgaafsectoren wordt
vastgesteld waar de politiek hetzij uit oogpunt van zeggenschap, hetzij uit efficiency-overwegingen, meer greep op het functioneren van de bureaucratic moet krijgen.
Alleen een dergelijk inzicht kan de weg
vrijmaken voor handhaving — of formalisering zelfs — van de bestaande vrijheden
binnen het overheidsapparaat.
G.J. Bakker
20) Mol, Zelfbeheer bij de rijksdienst, op.cit.,
biz. 242, wijst er dan ook terecht op dat het toekennen van een gedeelte van de budgetwinst in
feite een voor zelfbeheer fnuikend teken van
wantrouwen inpliceert. Bij formalisering zal deze winst automatisch verdwijnen, dan wel worden afgeroomd.
21) Zie rapport Zelfbeheer I, biz. 42, alsmede
W.C. Verbaan enE. Biesmeijer, Zelfbeheer I: de
ambtenaar wordt manager, Openbare Uitgaven,
1984, nr. 5, biz. 234.
22) Zie in dit verband ook het eindrapport van
de Commissie tot voorbereiding van een herziening van de Comptabiliteitswet (Cie. Simons),
Den Haag, 1960, biz. 130 e.v.
23) Zie bij voorbeeld A. Robinson, Parliament
and public spending; The Expenditure Committee of the House of Commons 1970-1976, Lon-
den, 1978.
24) Aldus S. Walkland, Parliamentary control
of public expenditure in Britain, in de eerder
aangehaalde bundel The power of the purse,
Londen, 1976, biz. 197.
25) Een korte beschrijving hiervan wordt gegeven door H. Buurma, Efficiency en bedrijfsvoering bij de Britse overheid, Bestuur, november
1984, biz. 12 e.v.
26) Zie hierover: M. J.V. Bell, Management audit in the ministry of defence, Public Administration, jg. 62, herfst 1984, biz. 311 e.v.
27) Aldus W.C.D. Hoogendijk, De dialoog der
hoofdcommiezen, Christen Democratische Verkenningen, 1984, nr. 11, biz. 539.