Welke weg naar we Ike
EMU?
M.G. Bos en H.P. Tamerus*
D
e lidstaten van de Europese Gemeenschap zijn de weg naar een Economische en
Monetaire Unie ingeslagen, maar bet staat nog niet vast hoe de routeprecies
loopt. Dit artikel verkent de weg waarlangs bet einddoel moet warden bereikt en de
hindernissen die moeten warden overwonnen. Gezien de grote economische en
monetaire verschillen tussen de deelnemers en de verschillen van inzicht over de
EMU zal vermoedelijk niet aan een meer-snelhedenaanpak zijn te ontkomen.
Een voortvarende en gedegen verwezenlijking van
de EMU is van groot belang. Politick gezien kan op
deze wijze goed worden ingespeeld op de huidige
ontwikkelingen in Europa. Economisch gezien geldt
dat door het afschaffen van wisselkoersonzekerheid
binnen de EG en het wegvallen van valutatransactiekosten welvaartswinst kan worden geboekt. Bovendien wordt de positie van de Gemeenschap in de
wereldeconomie versterkt, waarbij een gemeenschappelijke munt kan uitgroeien tot Internationale
reservevaluta. De stap naar de EMU vormt een logisch vervolg op de voltooiing van de interne markt.
Dit artikel verkent, uitgaande van het belang van de
EMU ook voor Nederland1, de weg naar de eindfase
met onherroepelijk vaste wisselkoersen c.q. een enkele gemeenschappelijke munt.
Het rapport-Delors heeft de weg naar de EMU in
drie fasen ingedeeld. De eerste fase waarin door
coordinatie op basis van het bestaande EEG-Verdrag
tot economische en monetaire convergentie wordt
gekomen en de voor de volgende fasen benodigde
verdragswijzigingen tot stand worden gebracht, is
op 1 juli 1990 ingegaan. Tijdens de top van Rome
van oktober jl. is besloten dat de tweede fase, met
onder andere de oprichting van de Europese Centrale Bank (ECB), onder voorwaarden op 1 januari
1994 ingaat. De eindfase van de EMU begint met de
overgang naar onherroepelijk vaste wisselkoersen
en de volledige toekenning van de relevante economische en monetaire bevoegdheden aan de communautaire instellingen. Tijdens de medio december
1990 begonnen intergouvernementele conferentie
(IGC) gaat het erom overeenstemming te bereiken
over de vormgeving van en de weg naar de EMU en
deze vervolgens te vertalen in verdragswijzigingen.
De onlangs in de IGC ingebrachte voorstellen van
Britse, Franse en Spaanse zijde tonen dat er op een
aantal punten nog lang geen concensus bestaat .
Beleidsconcurrentie, marktdiscipline of
communautarisering?
Over de vormgeving van de EMU bestaat nog geen
volledige overeenstemming. Het Verenigd Konink-
ESB 6-2-1991
rijk verzet zich nog tegen de politiek-institutionele
aanpak van het rapport-Delors. Het Britse alternatieve ‘harde ecu’-plan gaat in wezen nog steeds uit van
beleidsconcurrentie tussen valuta’s . Deze concurrentie zou dan een soort omgekeerde Wet van Gresham moeten oproepen: “good money drives out bad
money”. Maar er is geen mechanisme dat verzekert
dat de sterkste munt, met de laagste inflatie, wint.
Immers, het devaluatierisico van een valuta met
hoge inflatie kan worden gecompenseerd door een
hogere rentevoet, zodat de markt in evenwicht kan
zijn bij fundamenteel onstabiele koersen. Bovendien zal verdringing van valuta’s bij internationale
handelstransacties niet snel optreden doordat het devaluatie-risico wordt weerspiegeld in de termijnkoers. Ten slotte is verdringing van valuta’s in het interne geldverkeer zeer uitzonderlijk.
Op monetair terrein vormt beleidsconcurrentie geen
alternatief voor coordinatie en communautarisering
van beleid. Zowel het interne monetaire beleid als
het wisselkoersbeleid ten opzichte van derde landen moeten in een EMU gezamenlijk gevoerd wor-
* De auteurs zijn werkzaam bij het secretariaat van de SER.
1. Het achterliggende SER-advies over de EMU (publikatienr. 90/22) gaat uitgebreid in op de ratio van de EMU. Zie
voor een expliciete kosten-batenanalyse: Europese Commissie, One market, one money, European Economy, nr.
44, oktober 1990; A.M.M. Kolodziejak, A.P.M. Muijzers, Kosten en baten van de EMU, ESB, 28 november 1990, biz.
1128-1131.
2. Zie voor een kort overzicht van de standpunten bij voorbeeld: Roel Janssen, EMU: omgekeerde verhaal van de tien
kleine negertjes, NRC Handelsblad, 30-1-1991, biz. 13.
3. Zie British proposal for the creation of a European Monetary Fund responsible for managing the hard ecu, Europe
Documents, nr. 1682, 10 januari 1991. Dit harde ecu’-plan
is vooraf gegaan door een eerder Brits alternatief. Zie daarvoor: An evolutionary approach to economic and monetary union, Europe Documents, nr. 1581, 10 november 1989.
Het Spaanse plan voor de ecu als ‘hard basket’ is bedoeld
als stap naar een vooraf vast te leggen einddoel (een EMU
met een munt via een politieke beslissing), en wijkt in die
zin fundamenteel af van de Britse filosofie dat de ene munt
er komt als de markt daarvoor kiest.
149
den. Daartoe dient een Europese Centrale Bank
(ECB) met een federale structuur te worden opgericht die voldoende autonoom in haar handelen
moet zijn om de in het Verdrag vast te leggen taken
goed te kunnen uitvoeren. Voor de duurzaamheid
van de EMU is voorts het gebruik van een gemeenschappelijke munt nodig (‘one money, one policy’).
Ook is een versterkte coordinatie van het begrotingsbeleid van de lidstaten nodig en gewenst. Nodig om te verzekeren dat het gemeenschappelijke
monetaire beleid niet wordt ondergraven door het
begrotingsbeleid in een of verscheidene lidstaten;
gewenst om gebruik te maken van de mogelijkheden om effectief de macro-economische (stabilisatie)functie van de begroting uit te oefenen.
Om doorkruising van het gemeenschappelijke monetaire beleid te voorkomen moet het nationale begrotingsbeleid worden onderworpen aan communautaire regels voor de wijze van financiering van
tekorten en de maximale omvang van tekorten.
Marktdiscipline vormt geen werkbaar alternatier .
De mechanismen om het financieringstekort van
overheden binnen de perken te houden (afnemende kredietwaardigheid van de overheid en hogere
nationale rentevoet) werken in eerste instantie te
zwak en te traag; bovendien kan de EMU deze mechanismen juist verder afzwakken. Overheden moeten het in het algemeen wel erg bont maken, voordat de markt overgaat tot het ‘uiterste middel’,
namelijk beperking van de kredietverlening. Op dat
moment is het center wel een sterk mechanisme,
dat met hoge sociale kosten gepaard kan gaan.
Waarop moeten de regels betrekking hebben? In de
eerste plaats mogen lidstaten niet meer de vrijheid
hebben tot (directe) monetaire financiering van het
tekort. Ook dient beleggingsdwang in staatsschuld
te worden verboden en zijn regels nodig voor het lenen in valuta’s van derde landen. Deze vereisten
hangen direct samen met de communautarisering
van het monetaire beleid. Daarnaast dient de eigen
verantwoordelijkheid van de lidstaten via een ‘no
bail out’-afspraak te worden benadrukt. Maar ook
dan zouden nog ‘excessieve’ tekorten kunnen optreden die het communautaire monetaire beleid doorkruisen, tot ‘afwenteling’ op andere lidstaten leiden
en de communautaire betalingsbalans uit evenwicht
brengen. Dit noopt tot additionele regels of procedures (en adequate sanctiemogelijkheden), die crop
gericht zijn excessieve tekorten te corrigeren en
liefst te voorkomen.
Dat kan door duidelijke, in vorm of naar strekking gelijke, regels voor het begrotingsbeleid op te nemen in
nationale wetgeving. De gulden financieringsregel
vormt hiertoe een praktische mogelijkheid. Het hanteren van deze regel als richtsnoer hoeft overigens niet
een integrate invoering van een stelsel van een gescheiden gewone en kapitaaldienst te impliceren. Bij
duidelijke afspraken over de afbakening van het begrip kapitaaluitgaven en communautair toezicht daarop is de kans op excessieve tekorten in de praktijk
waarschijnlijk beperkt. Deze regel kan als ‘hoofdregel’ fungeren en ook in het Verdrag worden vastgelegd. Aanvullend kan een tweede norm worden afgesproken, zoals de omvang en ontwikkeling van de
schuldquote van de overheid.
Coordinatie van het begrotingsbeleid is vervolgens
van belang met het oog op de macro-economische
150
functie van de begroting. In dat verband is het goed
crop te wijzen dat met de gulden-financieringsregel,
mede door het maximumkarakter ervan, een zekere
mate van flexibiliteit voor de lidstaten behouden
blijft. De regel laat, hoewel naar zijn aard hierop
minder goed toegesneden, wel ruimte voor nationaal budgettair (bestedings)beleid. Bij structurele of
trendmatige formulering kunnen de nationale begrotingen bij conjuncturele onevenwichtigheden als
automatische stabilisator fungeren.
Wel moet worden onderkend dat een effectieve
uitoefening van de stabilisatiefunctie in de EMU eigenlijk alleen maar gecoordineerd mogelijk is. Coordinatie is nodig bij de hantering van het begrotingsbeleid als macro-economisch instrument ter
realisering, in samenhang met andere instrumenten,
van de sociaal-economische doelstellingen in het algemeen en voor de afstemming tussen het begrotingsbeleid in de Gemeenschap als geheel en het
communautaire monetaire beleid in het bijzonder.
Bovendien moet de EG een rol kunnen spelen in
het proces van internationale beleidscoordinatie.
Door de inperking van de nationale mogelijkheden
voor macro-economisch beleid kan de EMU de beleidsconcurrentie tussen overheden op de resteren-
de, vooral voor de aanbodzijde van de economic relevante terreinen (economische structuur en
produktiefactoren, loonkostenontwikkeling, collectieve sector) verhevigen. Dat kan in het algemeen
leiden tot een verbetering van de prijs-kwaliteitsverhouding van overheidsvoorzieningen en van de factor arbeid. Mogelijke risico’s, door kortzichtigheid,
het afwentelen van negatieve externe effecten of
veronachtzaming van zogenoemde niet-produktieve
uitgaven, zouden door afstemming van beleid tussen de lidstaten moeten worden voorkomen.
De EMU leidt derhalve tot meer samenwerking en
de overdracht van bevoegdheden aan ‘Brussel’. Dat
kan alleen als het ‘democratisch tekort’ wordt opgevuld door het Europees Parlement echte parlementaire bevoegdheden toe te kennen en door, in een
federale opzet van de Gemeenschap, de positie van
de Europese Commissie te versterken ten opzichte
van de Raad van Ministers. Voor zover de besluitvorming bij de Raad van Ministers blijft liggen, dient
deze zoveel mogelijk bij meerderheid te beslissen.
In het kader van de EMU speelt het vraagstuk van
de democratische controle in het bijzonder bij de
communautarisering van het monetaire beleid en de
onafhankelijke positie van de ECB. Bij de institutionele vormgeving moeten ‘checks and balances’ worden ingebouwd die onder andere een adequate parlementaire controle waarborgen. Dat kan in
principe op verschillende manieren worden verwezenlijkt, bij voorbeeld door de betrokkenheid (in de
vorm van een goedkeuringsrecht) van het Europees
Parlement bij de benoeming van de ECB-directie,
door verslaggeving en door periodieke verantwoor-
ding aan het Europees Parlement. Meer in het alge4. Zie ook: CJ. Oort, Economische en monetaire unie in
Europa; het ‘plan-Delors’, Sociaal-Economische Wetgeving,
nr. 2, 1990, biz. 46-57.
5. Doordat andere lidstaten bij grote financieringsproblemen ondanks de ‘no bail out’-afspraak toch zullen bijspringen en doordat een renteverhogend effect over de lidstaten wordt verspreid.
meen moet gezorgd worden voor een goede overleg- en adviesstructuur tussen de ECB en de politieke autoriteiten. De ECB moet ‘op afstand’, maar niet
los van de politieke autoriteiten opereren.
Geen spoorboekje
Welke aanpak biedt de beste kansen om, binnen
een redelijke termijn, uiteindelijk gezamenlijk de
eindfase te bereiken? De overgangsfase die voorafgaat aan de eindfase kan in navolging van het rapport-Delors in twee fasen worden onderscheiden.
Een gemeenschappelijk element van die twee fasen
is dat, ondanks de toenemende beleidscoordinatie,
sprake blijft van nationale autonomie. In de tweede
fase gaat het vooral om een ‘leerproces’ naar collectieve besluitvorming, waarbij de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het beleid nog bij de lidstaten
ligt. Dat vergt op zich geen verdragswijziging. De
tweede fase onderscheidt zich in institutionele zin
wel wezenlijk van de eerste fase door het opzetten
van de ECB en het geven van nieuwe bevoegdheden aan bestaande instellingen (zoals de Europese
Commissie en de Ecofinraad). Deze stap kan niet gezet worden zonder wijzigingen van het Verdrag en
kan in feite alleen vorm krijgen als afgeleide van de
in de IGC overeengekomen en in het Verdrag vastgelegde invulling van de eindfase.
Het uitgangspunt van het rapport-Delors dat er vooraf
In ieder geval moet aan het volgende zijn voldaan
om de stap naar de eindfase te kunnen maken:
– de voor de EMU vereiste verdragswijzigingen zijn
geratificeerd;
– de interne markt (inclusief sociale dimensie) is
voltooid;
– er is sprake van een hoge mate van convergentie
van de prijsontwikkeling bij nagenoeg prijsstabiliteit;
– de onderlinge wisselkoersen zijn in hoge mate stabiel zonder dat daarvoor sterke rentefluctuaties
nodig zijn;
– het budgettaire beleid van de lidstaten voldoet
volledig aan de vereisten van de EMU: geen ‘excessieve tekorten’, monetaire financiering en beleggingsdwang;
– de ECB moet volledig operationeel zijn; ook de
nationale wetgeving voor centrale banken moet
zijn aangepast;
– voor de bestaande EG-instellingen moeten de bij
de eindfase behorende procedures en bevoegdheden (externe monetaire beleid, budgettaire beleid
inclusief sancties, democratische controle) geheel
zijn voorbereid en in regelgeving vastgelegd;
– als de budgettaire discipline primair via nationale
regels vorm moet krijgen, moet de daartoe noodzakelijke wet- en regelgeving zijn ingevoerd.
geen spoorboekje van het af te leggen traject naar de
Twee sporen
EMU opgesteld kan worden, is juist. Het voldoen aan
de aan de overgang naar een volgende fase te stellen
voorwaarden dient uiteindelijk doorslaggevend te
zijn. Het rapport-Delors geeft overigens in het geheel
niet aan wat die overgangscondities zouden moeten
zijn. Tijdens de IGC moet hierover duidelijkheid ontstaan. Meer in het algemeen moet er een globale,
maar op essentiele (kruis)punten volstrekt duidelijke
routebeschrijving worden opgesteld die onder meer
aangeeft welke vorderingen ten minste moeten zijn
gemaakt om aan het volgende traject te kunnen beginnen. Daarbij moet een voortschrijdende convergence
van monetaire en economische ontwikkelingen en beleid centraal staan. De functie van streefdata is dan
vooral om de lidstaten te mobiliseren om tijdig de nodige maatregelen te nemen. Op een bepaald moment
moeten streefdata op basis van de bereikte convergentie omgezet worden in harde tijdslimieten. Via die
limieten kan ook een meer-snelhedenaanpak (zie
hierna) op redelijke wijze geconcretiseerd worden,
terwijl andersom het toelaten van meer snelheden de
disciplinerende werking van de gestelde tijdslimieten
versterkt .
Het is essentieel dat de lidstaten zich committeren
aan zowel het einddoel van de EMU als aan een strak
tijdschema voor de verwezenlijking ervan. Die committering moet tot uitdrukking komen in het vervullen van de beleidsinhoudelijke voorwaarden die essentieel zijn voor het succes van een voltooide EMU.
De ‘rechte’ weg naar de EMU kan het beste worden
verkend door de ‘methode van het terugredeneren’
toe te passen. Het uiteindelijke doel is immers de
eindfase. De kernvraag is aan welke voorwaarden
moet zijn voldaan om naar die eindfase over te kunnen gaan. Als dat duidelijk is, kan vervolgens de
vraag gesteld worden wat er moet gebeuren om aan
die voorwaarden te kunnen voldoen en daarbij het
momentum in het EMU-proces te behouden.
Uit deze voorwaarden blijkt dat er in de overgangsperiode (de eerste en de tweede fase te zamen)
twee sporen onderscheiden kunnen worden: een
convergentiespoor (economische en monetaire convergentie en de daartoe vereiste beleidscoordinatie)
en een institutioneel spoor (institutionele en wettelijke aanpassingen).
Voor het eerste spoor is van belang dat in de overgangsperiode de instabiliteit, met name van het
EMS, kan toenemen. De liberalisering van het kapitaalverkeer en de financiele dienstverlening maken
de wisselkoersen gevoeliger voor uiteenlopende nationale ontwikkelingen of nationaal beleid. Speculatieve kapitaalstromen krijgen meer ruimte. De mogelijkheid tot pariteitsherschikkingen impliceert dat
ook de mogelijke aanleiding voor deze stromen
blijft bestaan, namelijk verwachtingen over wisselkoersaanpassingen. Daar staat tegenover dat juist
van de liberalisering en de EMS-afspraken een disciplinerende werking kan uitgaan op het beleid van
de lidstaten. Daarbij speelt ook een rol dat nationaal
(afwijkend) beleid minder effectief wordt. Het enig
juiste antwoord op de potentieel toenemende instabiliteit is een toenemende beleidscoordinatie. Er
blijft evenwel in deze fase uiteindelijk sprake van
nationale (budgettaire en monetaire) beleidsautonomie. Deze spanning en het risico van toenemende
instabiliteit vormen een argument om de overgangsfase zo snel mogelijk te laten verlopen.
Daar staat evenwel tegenover dat een te snelle wisselkoersfixatie het risico in zich bergt dat deze teruggedraaid moet worden. In dat geval zou de realisering van de EMU voorlopig van de baan zijn. Er
moet voldaan zijn aan de hierboven genoemde voorwaarden om over te kunnen gaan naar de eindfase
ESB 6-2-1991
6. Vgl. SER, Advies Economische en Monetaire Unie, biz. 65.
151
Figuur. Scbematiscbe weergave van de weg naar de EMU
Institutionele
spoor
Alternatieve faseringen
A
B
1
C
1
Convergentiespoor
men dient het feitelijk opzetten van de ECB pas te-
D
1 juli 1990 start eerste fase
• voltooiing interne markt
1
1
• alle lidstaten in
smalle EMS-band
• monetaire en eco-
+
nomische convergentie
2
en coordinatie
‘ verdragswjjziging
(IGC en ratiflcatie)
(ultimo 1992)
• uitwerking IGC-besluiten
in secundaire regelgeving
• voortgaande monetaire
en economische convergentie en coordinatie
2
> aanpassing nationale
wetgeving (centrale
bank, begroting)
2
*
«
1
*
2
afronding convergentie
• oprichting ECB
start eindfase
*
3
*
3
4
3
3
• onherroepelijk vaste wisselkoersen
• overdracht bevoegdheden op
monetair en budgettair terrein
(incl. effectieve coordinatie)
gemeenschappelijke munt
(direct/later)
A: ongedeelde overgangsfase (1+2).
B: voorkeur (‘meest zuiver’).
C: andere in de tekst genoemde optie.
D: mogelijk compromis.
NB. De markeringspunten uit de tekst zijn onderstreept.
Een * betekent dat de aangegeven stap slechts na het voldoen aan (convergentie)voorwaarden kan worden gezet.
en dat zal, gezien de huidige verschillen tussen de
lidstaten, zeker nog jaren duren.
Het tweede, institutionele spoor kent drie belangrij-
ke elementen:
– de ratificatie van de vereiste wijzigingen van het
Verdrag. Deze heeft zowel een ‘bindende’ als een
richtinggevende werking. Gestreefd wordt naar afronding van de ratificatieprocedure voor eind
1992;
– de noodzakelijke aanpassing van nationale wetgeving (over de status van de centrale bank en over
begrotingsregels);
– de vormgeving van de vereiste institutionele veranderingen op Gemeenschapsniveau (de ECB en de
herziene bevoegdheden van bestaande organen).
Bij het derde element doet zich een complicatie
voor. De ECB moet voor het ingaan van de eindfase
worden opgezet, opdat het institutionele en opera-
152
tionele kader voor het gemeenschappelijke monetaire beleid bij de start van de eindfase gereed is. Dat
betekent wel dat de ECB wordt opgezet in een situatie van nationale beleidsautonomie. Om mogelijke
afbakenings- en competentieproblemen te voorkogen het einde van de overgangsfase plaats te vinden. Of iets anders geformuleerd: de ECB kan pas
opgezet worden als de datum voor het ingaan van
de eindfase definitief kan worden vastgesteld op basis van een beoordeling van de resultaten van het
convergentiespoor. Een snelle oprichting van de
ECB is geen alternatief voor de vereiste intensivering van de beleidscoordinatie in het comite van
centrale-bankpresidenten. Het zou de status van de
ECB waarschijnlijk ook geen goed doen.
De overgangsperiode
Een en ander leidt tot de conclusie dat er in principe twee belangrijke ‘markeringspunten’ in de overgangsperiode zijn, namelijk het einde van het eerste
deel van het institutionele spoor (de afronding van
de ratificatieprocedure) en het einde van het convergentiespoor. Uitgaande van deze markeringspunten
kan de overgangsfase in kaart worden gebracht (zie
de figuur, waarin vier alternatieve faseringen zijn
weergegeven ).
De zuiverste benadering (zie alternatief B) vereist
dat beide markeringspunten zijn bereikt, voordat de
tweede fase kan ingaan. Ervan uitgaande dat de convergentie langer duurt dan de ratificatieprocedure,
zal de afronding van de convergentie het startpunt
van de tweede fase vormen. Pas dan kan immers de
belangrijkste institutionele verandering, het opzetten van de ECB, plaatsvinden. De criteria voor de
overgang naar die tweede fase zijn dan niet wezenlijk anders dan de (convergentie)criteria voor de
overgang naar de eindfase. Dit impliceert een relatief lange eerste fase en een relatief korte tweede,
vooral technische fase. Deze indeling van de overgangsfase benadrukt dat het realiseren van de EMU
in hoge mate staat of valt met de bereidheid van de
lidstaten tot verdergaande economische en monetaire convergentie en beleidscoordinatie.
De ratificatie van de verdragsherziening vormt zeker een belangrijk markeringspunt. Daarmee heeft
de EMU een concrete inhoud gekregen en zijn de
lidstaten gebonden aan het realiseren van de eindfase. Dit kan de convergentie en coordinatie een impuls geven. Tevens vormt dit uiteraard de basis voor
de concretisering van de vereiste institutionele veranderingen. Door het begin van de tweede fase bij
dit markeringspunt te leggen wordt het uit de ratificatie voortvloeiende ‘commitment’ van de lidstaten
benadrukt. Een groot nadeel is echter dat er niet of
nauwelijks een verband wordt gelegd met de bereikte convergentie. Daarnaast mag een eventuele keuze voor deze indeling van de overgangsfase niet betekenen dat de voorwaarde wordt losgelaten dat de
ECB pas kan worden opgezet als het convergentiespoor (nagenoeg) is doorlopen. Indien ervoor zou
worden gekozen om het begin van de tweede fase
7. Daarvan weerspiegelt het verder niet te bespreken alternatief A de gedachte dat de weg naar de eindfase een samenhangend proces is.
niet afhankelijk te stellen van de mate van bereikte
convergentie, dan is het logisch om – al dan niet expliciet – twee tussenfasen te onderscheiden, waarin
beide markeringspunten alsnog tot hun recht komen en waarbij het opzetten van de ECB in de tweede tussenfase plaatsvindt (alternatief C in de figuur).
De besluitvorming tijdens de top van Rome over de
ingangsdatum van de tweede fase spoort in eerste
aanleg met alternatief D, maar bij onvoldoende convergentie voor 1994 kan het bij het vasthouden aan
de ingangsdatum gewenst zijn alsnog de tweede
fase in tweeen te delen (zoals bij alternatief C).
Meer snelheden
Idealiter dienen de lidstaten gelijk op te gaan. In de
praktijk zijn er echter nog grote economische en monetaire verschillen tussen de lidstaten en bovendien
verschillen van inzicht over de EMU. Er zal steeds afhankelijk van de feitelijke ontwikkelingen een compromis tussen ideaal en werkelijkheid gezocht moeten worden, met als uitgangspunt dat alle lidstaten
uiteindelijk in de eindfase komen. Waarschijnlijk zal
aan de ‘second best’-oplossing van een meer-snelhedenaanpak niet zijn te ontkomen.
Een meer-snelhedenaanpak is geen novum in de
EG8. Het EMS kent al tien jaar meer snelheden. Bij
de EMU ligt het echter gecompliceerder, omdat het
om de overdracht van belangrijke beleidsbevoegdheden naar het communautaire niveau gaat, hetgeen bij meer snelheden allerlei institutionele problemen met zich kan brengen. Dit impliceert bij
voorbeeld dat de positie van vertegenwoordigers
van de ‘achterblijvende’ lidstaten in de communautaire organen niet gelijkwaardig kan zijn aan die van
de lidstaten welke de stap naar de ECB en de EMU
hebben gezet (bij voorbeeld door de betrokken lidstaten geen stemrecht te geven). Overigens zullen
de betrokken lidstaten wel een ‘EMS-verhouding’ tot
die beperkte EMU hebben en worden zij wel geacht
hun beleid zoveel mogelijk te coordineren met het
beleid van de EMU-lidstaten. Dit pleit voor een constructie van ‘wel meepraten, maar niet meebeslissen’. Een dergelijke situatie zou niet al te lang moeten duren.
Het meer-snelhedenvraagstuk heeft overigens twee dimensies. In de eerste plaats kunnen de inzichten over
het einddoel (zie met name het VK) of over de concrete vormgeving van de EMU (autonomie en taak van
de ECB, verantwoordelijkheid voor het wisselkoersbeleid, inperking van de nationale budgettaire beleidsvrijheid, fasegewijze aanpak) uiteenlopen. Dit laatste
kan vooral bij de BRD zwaar wegen9. Participatie van
dit land aan de EMU is van essentieel belang, zowel
voor de EMU zelf als met het oog op de huidige poli-
tieke ontwikkelingen in Europa.
De strategic ten aanzien van het VK mag er niet toe
leiden dat de eindfase tijdens de IGC niet duidelijk
wordt ingevuld. Zonder duidelijk einddoel is er ook
geen duidelijke richting voor het proces naar de
EMU. De beste strategic is dat de overige lidstaten
een helder, geloofwaardig einddoel overeenkomen
en laten blijken bereid te zijn uiteindelijk desnoods
zonder het VK de weg daarheen af te leggen. Daarmee wordt voorkomen dat het gehele EMU-proces
wordt stilgelegd door een lidstaat. Tegelijkertijd is
er een optimale prikkel voor die lidstaat om alsnog
bij te draaien10.
ESB 6-2-1991
De tweede dimensie van het meer-snelhedenvraagstuk is het nog aanzienlijk uiteen lopen van de economische en monetaire ontwikkelingen en het beleid ter zake in de lidstaten. Daardoor zou een
geheel gelijk opgaan van de lidstaten zeer lang kunnen gaan duren. Dit is niet nodig en ook niet gewenst. De meer-snelhedenaanpak biedt hier uitkomst. Zo’n aanpak houdt een prikkel in voor de
potentiele ‘achterblijvers’ om de economische en
monetaire aanpassingen serieus te nemen c.q. te versnellen en helpt een verwatering van de voorwaarden voor de EMU voorkomen.
Door de meer-snelhedenoptie op het Verdrag te baseren worden alle lidstaten, inclusief de potentiele
‘achterblijvers’ aan de eindfase gebonden. Dit houdt
alle lidstaten bij het proces betrokken, want zij kunnen dan op basis van het Verdrag en dus met elkaars toestemming eventueel in verschillend tempo
de weg naar de eindfase afleggen11.
In een meer-snelhedenaanpak moet het aantal achterblijvers niet te groot worden. De EMU is immers
nauw verbonden met de interne markt en een zaak
van de hele Gemeenschap. Een snelle overgang
naar de EMU door een beperkt aantal landen kan
wel eens contraproduktief werken als de stimulerende werking van de meer-snelhedenmogelijkheid op
de groep ‘achterblijvers’ juist zwakker wordt naarmate die groep groter is1 of als de verschillen binnen de Gemeenschap zodanig worden vergroot, dat
de integratie in het algemeen een terugslag zou krijgen. De ‘voorlopers’ zouden bovendien bereid moeten zijn om binnen grenzen te wachten op de andere lidstaten door aan die staten een redelijke
aanpassingsperiode te gunnen.
De stap naar de ECB en de eindfase moet dan ook
met een ruime meerderheid tegelijk worden gezet.
Als daar op grond van de criteria zicht op is, dient
een harde tijdslimiet afgesproken te worden, waarbinnen die stap ook daadwerkelijk wordt gezet
door de lidstaten die dan aan de voorwaarden voldoen en waarbij tevens een overgangsperiode
wordt bepaald voor de overige lidstaten.
Marko Bos
Henri Tamerus
8. Zie de overgangsperiode voor enkele lidstaten bij de liberalisatie van het kapitaalverkeer.
9. Dat land moet gezien de huidige (beleids)dominantie in
het EMS materieel de meeste beleidsvrijheid opgeven. De
keuze voor een onafhankelijke, niet te snel in het leven geroepen ECB met prijsstabiliteit als primaire doelstelling en
van adequate regels om excessieve tekorten tegen te gaan
bevorderen de Duitse participatie. Frankrijk stuurt juist aan
op politieke controle op de ECB.
10. Zie ook A. Szasz, Economische en Monetaire Unie in
Europa, DNB Kwartaalbericbt, 1990/1, juni 1990, biz. 41-
45.
11. Dit wijkt af van de door Oort verwoorde gedachte van
een meer -snelhedenaanpak in de vorm van een ‘beperkte
EMU’ buiten het EEC-Verdrag om, mogelijk op basis van
een apart ‘Schengenachtig’ verdrag. Zie: C.J. Oort, Een Europese muntunie voor 2000?, ESB, 2 januari 1991, biz. 2627. Zie in dit verband ook SER, op. cit., biz. 67.
12. Overigens lijken ook de institutionele problemen groter te worden naarmate de groep Voorlopers’ kleiner is.
Het is heel iets anders of twee dan wel zeven lidstaten in
de Raad over bepaalde zaken niet kunnen meebeslissen.
153