Terug in het spoor
De afgelopen jaren waren heel volatiel. De voorspellingen van de economische groei en het begrotingssaldo kwamen zelden uit. De gemiddelde absolute
voorspelfout bedroeg ruim 1,4 procentpunt van het
bbp. Over de langere termijn is het begrotingsbeleid
echter succesvol geweest. De les voor de toekomst is
dat beleidsmakers zich moeten blijven richten op de
lange termijn.
O
p Prinsjesdag heeft de minister van
Financiën de begroting voor 2006
gepresenteerd. De vooruitzichten
zijn gunstig. Volgend jaar belooft
écht een beter jaar te worden dan het huidige
jaar en beter dan de afgelopen drie jaar. De
groei trekt aan en de werkloosheid loopt terug.
Ook het begrotingstekort valt met 1,8% van
het bbp lager uit dan vorig jaar werd verwacht.
Volgens de economisch meest zinvolle meetmethode verbetert bovendien het structurele
begrotingssaldo in 2006 voor het derde achtereenvolgende jaar.1 Dit betekent dat in 2006
de economisch goede tijden worden gebruikt
om de overheidsfinanciën verder op orde te
brengen.
De afgelopen jaren hebben laten zien dat de
conjuncturele bewegingen aanzienlijk kunnen
zijn en bovendien snel en sterk doorwerken op
de overheidsfinanciën. In het begrotingsbeleid
hebben we een paar harde lessen geleerd.
Voor de toekomst is het goed deze lessen in
ogenschouw te nemen.
C. van Dijkhuizen
Thesaurier-generaal
van het ministerie van
Financiën.
De auteur dankt Wouter
Koolmees en Mark Roscam Abbing voor hun
bijdrage aan dit artikel.
Economisch herstel na moeilijke jaren
De afgelopen jaren zijn moeilijk geweest. De
werkgelegenheid is afgenomen en de werkloosheid is in vier jaar tijd bijna verdubbeld.
Iedereen heeft de economische malaise in
de portemonnee gevoeld. Uit enquêtes van
het CBS blijkt dat ook het vertrouwen in de
toekomst de afgelopen jaren een forse knauw
heeft gekregen. Burgers zijn bijvoorbeeld
ongerust over naar China verplaatste werkgelegenheid. Tegelijkertijd is men bezorgd over de
figuur 1
Ontwikkeling bbp-groei en EMUsaldo, 1995-2006a, in procenten
bbp-groei
5
4
3
2
EMU-saldo
1
0
-1
‘95 ‘96 ‘97 ‘98 ‘99 ‘00 ‘01 ‘02 ‘03 ‘04 ‘05 ‘06
-2
-3
structurele EMU-saldo
(EC-definitie + vertraging)
-4
-5
De cijfers in de figuren zijn gecorrigeerd voor de afkoop
van subsidies aan woningbouwcorporaties (1995) en de
opbrengsten van de UMTS-veiling in Nederland (2000). De
cijfers vanaf 2001 zijn van na de CBS-revisie, voor de overige
jaren moet de revisie nog worden doorgevoerd. De cijfers
voor 2005 en 2006 zijn ramingen. Het structurele saldo is
bepaald conform de methode met vertraging (zie voetnoot 1).
Bron: CPB, 2005
consequenties van de hervormingen en ombuigingen van het kabinet.
Dit jaar blijft de economie, met een verwachte
groei van een ½ procent, nog kwakkelen.
Wanneer wordt gekeken naar onderliggende
bewegingen, zijn er echter al verbeteringen te
bespeuren. Dit is bijvoorbeeld zichtbaar op de
arbeidsmarkt. Zowel het aantal ontstane als
het aantal vervulde vacatures trekt duidelijk
aan (CBS, 2005). De werkloosheid lijkt in de
eerste helft van dit jaar zijn top te hebben bereikt en het CPB verwacht nu voor volgend jaar
figuur 2
Ontwikkeling EMU-saldo ramingen
versus realisaties
3
verschil
2
1
0
-1
‘95
‘01
‘96
‘97
‘98
‘99
‘00
‘02
‘03
‘04
realisatie
-2
-3
voorspelling Prinsjesdag t-1
-4
-5
Bron: Miljoenennota’s
ESB
november 2006
101
een daling. Door de gematigde loonontwikkeling is de verslechtering
van de concurrentiepositie een halt toegeroepen. Bedrijven hebben de
afgelopen periode aangepakt om orde op zaken te stellen. Huishoudens
hebben hun vermogenspositie geleidelijk verbeterd. Het CPB ziet hierin
signalen dat de economie aan het begin van een opleving staat. Voor
volgend jaar wordt dan ook een groei van 2½ procent geraamd, wat
hoger zou zijn dan het gemiddelde van het eurogebied (CPB, 2005).
Met de begroting 2006 heeft het kabinet een evenwicht gevonden tussen investeren in de structuur van de economie en ruimte bieden voor
conjunctureel herstel. Het gevaar is altijd aanwezig dat zogenoemde
incidentele meevallers, zoals de aardgasbaten, via hun aanwending
structureel op de begroting gaan drukken. Daarmee zouden ze de
langetermijnhoudbaarheid van de overheidsfinanciën onder druk zetten.
Met deze begroting is dit echter niet het geval. De investeringen in de
economie, die uit een deel van de hogere aardgasbaten (42,5%) via het
Fonds Economische Structuurversterking (FES) worden gefinancierd,
leiden niet tot jaarlijks terugkerende druk op de begroting.
Beeld kan snel omslaan
De afgelopen jaren leken wat betreft de conjunctuur en het begrotingssaldo op een achtbaanrit (zie figuur 1). Van de hoge pieken aan het
einde van de jaren negentig en een begrotingsoverschot in 1999 en
2000, naar economische stagnatie in 2002 en 2003 en een excessief
tekort van ruim drie procent. Omdat we nu in rustiger vaarwater terecht
lijken te zijn gekomen, is dit het goede moment om lessen te trekken
uit zowel de successen als de fouten uit het verleden.
De eerste les is dat we onze eigen wijsheid niet moeten overschatten.
“Le doute est désagréable, mais la certitude est ridicule†(twijfel is
vervelend, zekerheid is belachelijk), schreef Voltaire. Elk beleid – en dus
ook begrotingsbeleid – moet rekening houden met onzekerheid. In mijn
ESB-artikel van vorig jaar heb ik hier al uitgebreid
bij stilgestaan (Van Dijkhuizen, 2004). Een les uit
In het
het recente verleden is dat prognoses over econobegrotingsbeleid mische groei met grote onzekerheid zijn omgeven.
Hetzelfde geldt voor de eerste voorlopige schattinhebben we
gen van de economische prestaties, de zogenoemde
Verbruggen, 2005).
een paar harde flash-Ârealisaties (Kranendonk &één jaar vooruit
Figuur 2 laat zien dat ook het
lessen geleerd
voorspellen van het begrotingssaldo niet meevalt.
De gemiddelde absolute voorspelfout van het
begrotingssaldo was in de periode 1995-2004
1,4 procent van het bbp. Het CPB heeft berekend dat de gemiddelde
absolute voorspelfout van de eigen groeiramingen in de afgelopen
cyclus 1,5 procentpunt was. Het is evident dat we de enorme omslag
in het saldo in de periode 1999-2003 niet hebben zien aankomen. Dat
geldt voor ons, voor het CPB, maar ook voor het IMF, de OESO en de
Europese Commissie. Algemeen was toen de inschatting dat we niet alleen een feitelijk, maar ook een structureel begrotingsoverschot hadden
bereikt. Met de kennis en berekeningen van nú weten we dat dit niet
het geval is geweest.
102
ESB
november 2006
figuur 3
Ontwikkeling begrotingstekort
in verschillende landena
2
1
0
-1
‘95 ‘96 ‘97
‘98 ‘99 ‘00 ‘01
‘02 ‘03 ‘04 ‘05
Nederland
-2
-3
-4
eurogebied
VS
-5
-6
a Voor Nederland 2000 exclusief opbrengsten UMTS,
voor eurogebied niet gecorrigeerd.
Bron: Eurostat
figuur 4
Ontwikkeling overheidsschuld in
verschillende landen, 1995-2004
80
75
eurogebied
70
65
VS
60
55
50
Nederland
45
40
‘95
‘96
‘97
‘98
‘99
‘00
‘01
‘02
‘03
‘04
Bron: Eurostat
Sturen op de lange termijn
De afgelopen jaren heeft het kabinet flink
moeten ombuigen. Dit volgde uit de afgesproken begrotingssystematiek, in combinatie
met de sterke onvoorziene verslechtering van
de overheidsfinanciën. Het CPB heeft berekend dat de negatieve invloed van de in het
Hoofdlijnenakkoord afgesproken hervormingen op de groei in de kabinetsperiode circa
0,2 procent van het bbp bedraagt. Met de
wijsheid achteraf is het mogelijk om kritisch
te zijn over de procyclische werking van het
begrotingsbeleid. Wanneer de relatief beperkte
invloed van het beleid op de groei echter wordt
afgezet tegen de hiervoor genoemde grote
afwijkingen rond economische waarnemingen
en voorspellingen, dan blijkt het om slechts
een fractie daarvan te gaan.
Uit de bovenstaande cijfers volgt daarom een
tweede les. Als het zo moeilijk is goede ramingen te maken, is het niet zinvol om met het
figuur 5
Ontwikkeling bbp in verschillende
landen, 1994 =100
150
VS
140
Nederland
130
120
eurogebied
110
100
90
‘94 ‘95 ‘96 ‘97 ‘98 ‘99 ‘00 ‘01 ‘02 ‘03 ‘04 ‘05
Bron: Eurostat
figuur 6
Ontwikkeling werkloosheidsÂ
percentage, 1995-2005
12
10
eurogebied
8
6
VS
4
2
0
Nederland
‘95
‘96 ‘97
‘98 ‘99 ‘00 ‘01
‘02
‘03
‘04 ‘05
Bron: Eurostat
beleid sterk op uitkomsten op korte termijn te
sturen. Als we geen goede informatie hebben
over de stand van de conjunctuur, is het slimmer om het roer recht te houden en te koersen
op de (middel)lange termijn. Een voldoende
behoedzaam vertrekpunt op het punt van het
structurele begrotingsÂsaldo vormt daarbij een
cruciaal element. Dit is het uitgangspunt achter het trendmatige begrotingsbeleid.
Wat hebben we bereikt?
Wat heeft het (begrotings)beleid over de
langere termijn gepresteerd? Het is duidelijk
dat Nederland zich niet hoeft te schamen voor
zijn prestaties. De overheidsschuld is, na een
piek van 78% van het bbp in 1993, teruggebracht tot 55% in 2005: een afname van ruim
20 procentÂpunten. Deze afname is deels het
gevolg van de hoge economische groei in deze
periode en deels het resultaat van het beleid
om het begrotingstekort terug te dringen.
Tegelijkertijd zijn in deze periode de collectieve lasten flink verlaagd:
van ruim 45 procent van het bbp in 1993 tot ruim 39 procent in 2005.
Er zijn bovendien grote verschuivingen geweest in de overheidsuitgaven.
Zo is het aandeel van de rentelasten in de totale overheidsuitgaven
gedaald van bijna elf procent in 1993 tot zes procent in 2005. Dit
creëerde de ruimte voor intensiveringen in beleidsterreinen die in maatschappelijk en politiek opzicht prioriteit hebben, zoals zorg, onderwijs,
infrastructuur en veiligheid. Het aandeel van deze uitgaven in de totale
uitgaven is dan ook gestegen van ruim 26 procent in 1995 naar bijna
35 procent in 2005.
Ook in vergelijking met het buitenland zijn de prestaties goed. Het
begrotingstekort vertoont weliswaar forse uitslagen, maar staat er
nu beter voor dan in andere landen (zie figuur 3). Dat laatste geldt
ook voor de overheidsschuld (zie figuur 4). Tegelijkertijd kunnen we
constateren dat het toekomstgerichte Nederlandse begrotingsbeleid
niet schadelijk is geweest voor de economische groei. Het tegendeel
is het geval: in figuur 5 valt te zien dat de economische groei in
Nederland over periode 1995-2005 weliswaar achterblijft bij de groei
in de VS, maar duidelijk hoger is dan de groei in het eurogebied. Bij
de werkloosheid ziet het beeld er nog beter uit. Hoewel de werkloosheid meebeweegt met de conjunctuur, is er over de afgelopen tien
jaar sprake van een trendmatige daling (figuur 6). Zowel wat betreft
het niveau als wat betreft de daling steekt Nederland gunstig af bij de
andere Europese landen.
Uit het bovenstaande blijkt dat Nederland in het afgelopen decennium
succesvol is geweest met het beleid dat is gericht op het terugdringen
van de overheidsschuld en collectieve lastendruk en het verbeteren van
de kwaliteit van de collectieve uitgaven. Tegelijkertijd is Nederland er
in geslaagd om goede economische prestaties neer te zetten. Ook in
vergelijking met andere landen kan niet worden gesteld dat over een
langere periode bezien het beleid de groei heeft geschaad. Misschien
is Nederland niet ieder jaar het beste jongetje van de klas, maar voor
deze rapportcijfers hoeft niemand zich te schamen.
Toekomst
Resultaten uit het verleden bieden geen garantie voor de toekomst:
er is nog een lange weg te gaan. De overheidsschuld bedraagt circa
55 procent van het bbp en per jaar geven we nog altijd negen miljard
euro meer uit dan we binnenkrijgen. Om ook op de lange termijn de
houdbaarheid van de overheidsfinanciën (en daarmee de gewenste collectieve voorzieningen) te kunnen garanderen, is het zaak om vooruit te
kijken en met het beleid in te spelen op de uitdagingen van de toekomst.
De belangrijkste uitdaging voor het begrotingsbeleid op de langere
termijn is en blijft de vergrijzing. Deze bewering lijkt een grijsgedraaide
plaat, maar toch lijkt lang niet iedereen doordrongen van het belang
om in de begroting te anticiperen op de vergrijzing. Voor een deel is
dit begrijpelijk: de term ‘vergrijzing’ is een abstract begrip. Pas op het
moment dat de premies voor de zorgverzekering stijgen of als de regelingen voor vervroegde uittreding op de helling gaan, wordt duidelijk dat
de vergrijzing offers vraagt van de burgers.
ESB
november 2006
103
De bewering dat dit kabinet ‘angstbeelden’ creëert met de vergrijzing is
niet terecht. De komende decennia verdubbelt het aantal 65+-ers van
twee miljoen naar ruim vier miljoen. Tegelijkertijd neemt de potentiële
beroepsbevolking zelfs iets af, van bijna tien miljoen naar ruim negen
miljoen mensen. In 2000 heeft het CPB berekend dat de overheidsÂ
financiën op de langere termijn niet houdbaar zijn bij ongewijzigde
institutionele arrangementen en constante belastingtarieven. Dit impliceert dat de stijgende kosten voor de AOW en de gezondheidszorg in de
komende decennia niet worden gecompenseerd door de hogere belastinginkomsten uit pensioenen. Als we niet reageren, leidt vergrijzing tot
een oplopend overheidstekort en cumulerende staatschuld. De rekening
van de vergrijzing wordt dan doorgeschoven naar onze (klein)kinderen.
Dergelijk kortzichtig beleid is voor het kabinet niet acceptabel. Dit
vormt de achtergrond van de hervormingen van de sociale zekerheid; de
WAO, de WW, de Wet Werk en Bijstand. Dit is ook waarom het kabinet werk heeft gemaakt van het beëindigen van de fiscale subsidie op
vervroegde uittreding. In een recent verschenen rapport prijst de OESO
de in gang gezette hervormingen, maar benadrukt dat deze nog niet
toereikend zijn (OESO, 2005). De OESO bepleit een generieke verhoging van de AOW-leeftijd, of een koppeling van de AOW-leeftijd aan de
stijgende levensverwachting van het betreffende cohort.
De hele klas doet zijn best
Vergrijzing is geen specifiek Nederlands probleem. Heel Europa heeft
hier mee te maken. Veel landen zijn dan ook, net als Nederland, druk
bezig met het hervormen van de welvaartsstaat om zo de collectieve
voorzieningen ‘vergrijzingbestendig’ te maken. Duitsland heeft bijvoorbeeld de duur van de werkloosheidswet beperkt tot één jaar (voor 55+
tot 1½ jaar) en de regeling voor vervroegde uittreding afgeschaft, om
zo de arbeidsparticipatie te verhogen en het draagvlak van de collectieve voorzieningen te vergroten. Ook Frankrijk heeft financiële prikkels
ingevoerd om langer door te werken en de pensioengerechtigde leeftijd
gekoppeld aan de stijgende levensÂverwachting en Italië heeft de minimumpensioenleeftijd verhoogd van 57 tot 62 jaar. Dit zijn slechts een
paar voorbeelden; soortgelijke hervormingen vinden plaats in nagenoeg
alle EU-landen. In sommige gevallen gaan deze hervormingen ook verder
dan in Nederland. Het verwijt dat Nederland met zijn hervormingsagenda
weer eens ‘het beste jongetje van de klas wil zijn’, snijdt dan ook geen
hout.
Het werk is nooit af
Dit kabinet heeft een aantal ingrijpende maatregelen aangekondigd en
doorgevoerd. Het werk is echter nooit ‘af’. Vooruitgang Ãs verandering.
Veranderingen in de wereld om ons heen nopen ons steeds weer stil te
staan bij de inrichting van de welvaartsstaat, de houdbaarheid van de
overheidsfinanciën op de lange termijn en het te voeren begrotingsbeleid. De stijgende levensverwachting, de voortgaande mondialisering
(zoals de opkomst van de economieën van China en Oost-Europa) en
de toenemende welvaart zijn positieve ontwikkelingen. We moeten
onze ogen echter niet sluiten voor de gevolgen die ze hebben voor
104
ESB
november 2006
de overheidsfinanciën. Ze kunnen leiden tot
hogere collectieve uitgaven en/of een verkleining van het draagvlak voor de collectieve
voorzieningen.
Daarom zal het kabinet de Studiegroep
Begrotingsruimte vragen om volgend jaar met
een advies te komen over het te voeren begrotingsbeleid in de komende kabinetsperiode.
Als uitgangspunt van dit advies dienen de
projecties van het Centraal Planbureau over de
houdbaarheid van de overheidsÂfinanciën op de
langere termijn.
Conclusie
Het afgelopen decennium is vanuit het perspectief van de economie en de overheidsÂ
financiën succesvol geweest. Weliswaar waren
we niet ieder jaar het beste jongetje van de
klas, maar over een langere periode bezien,
hebben we in Nederland een flinke slag kunnen maken. Dit betekent niet dat het beleid
‘af’ is. Voor de toekomst moeten we blijven
willen veranderen en ons eigen beleid kritisch
blijven bezien, willen we de uitdagingen die op
ons af komen, het hoofd kunnen bieden.
1 it is een berekening van het structurele begrotingssaldo waarD
bij rekening wordt gehouden met een vertraagde doorwerking
van de economische groei op de belastingopbrengsten met
driekwart jaar. Het CPB en OESO presenteren deze methode
(zie CPB, 2005: 146). Momenteel bestudeert de Europese
Commissie deze methode.
Literatuur
CBS (2005) Persbericht arbeidsmarkt. 26 augustus.
CPB (2005) Macro Economische Verkenning 2006. Den Haag:
CPB.
Dijkhuizen, C. van (2004) Omgaan met onzekerheid.
ESB, 24 september, 465-467.
Kranendonk, H. & J. Verbruggen (2005) Trefzekerheid van
CPB prognoses voor de jaren 1971-2003. CPB Document 77,
Den Haag.
OESO (2005) Ageing and Employment Policies – Netherlands.
Parijs.