Vernieuwing van de begrotingsinfrastructuur
Aute ur(s ):
J.K.T. Postma (auteur)
De auteur is directeur-generaal van de rijksb egroting en (auteur)
secretaris-generaal van het ministerie van Financin geweest. Hij vervult nu adviserende functies in de pub lieke sector. wittesingel@planet.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 90e jaargang, nr. 4451, pagina 28, 28 januari 2005 (datum)
Rubrie k :
Openbare financi‘n
Tre fw oord(e n):
Enkele decennia geleden heeft een fundamentele vernieuwing van de begrotingsinfrastructuur plaatsgevonden. Er is nu weer
discussie over belangrijke elementen daarvan. Dat geeft aanleiding om terug te blikken en enkele lijnen naar de toekomst te trekken.
Met een groots opgezet politiek en ambtelijk werkprogramma, aangeduid als de Operatie Comptabel Bestel, werd in de jaren 1985-1993 de
wet- en regelgeving rond het begrotingsproces drastisch vernieuwd. Ruim tien jaar na de voltooiing van deze fundamentele vernieuwing
van de begrotingsinfrastructuur staan belangrijke elementen als de organisatie van het controlebestel en de toegankelijkheid van de
begroting opnieuw ter discussie. Bij deze hedendaagse discussies wordt vaak teruggegrepen op de ervaringen van destijds. Er is dan
ook zeker aanleiding om terug te zien op de Operatie Comptabel Bestel en van daaruit enkele lijnen naar de toekomst te trekken.
Nieuw fundament
Aan het begin van de jaren tachtig van de vorige eeuw was een vernieuwing van de begrotingsinfrastructuur noodzakelijk geworden
door ingrijpende bestuurlijke en economische veranderingen. Het bouwwerk van de overheidsbegroting was uit zijn voegen geraakt. In
de twee voorafgaande decennia hadden vele nieuwe wetten en besluiten geleid tot aanzienlijk hogere overheidsuitgaven in een
grootschaligere rijksdienst. Er werd wel veel energie besteed aan het totstandbrengen van nieuw beleid, maar er was geen aandacht voor
de financile gevolgen en zeker niet voor bestuurstechnische zaken als administratieve organisatie en interne controle. Als gevolg van
een langdurige en forse economische groei was de ruimte voor uitgavenverhogingen aanzienlijk, hetgeen invloed had op het budgettaire
gedrag. Zo waren er weinig of geen prikkels voor een goede prioriteitenafweging. Evenmin was er behoefte aan het ter discussie stellen
van bestaand beleid.
Grote financile problemen ontstonden toen enkele energiecrises tot economische stagnatie leidden. De macro-economische ontwikkeling
ging gepaard met overschrijding van de uitgaven bij vele inkomensafhankelijke regelingen, terwijl ook de kosten van verschillende grote
projecten uit de hand liepen. Tegelijkertijd leidde het inzakken van de economische groei tot minder inkomsten voor de overheid. Te lang
bleef men bij de begrotingsramingen koersen op trendmatige uitgangspunten van de groei die in feite veel te optimistisch waren. Het
gevolg van dit alles was een drastische stijging van het financieringstekort tot bijna negen percent van het bruto binnenlands product.
Begin jaren tachtig werden in reactie hierop tal van maatregelen genomen: een strakke macro-budgettaire normering, omvangrijke
bezuinigingen en nieuwe gedragsregels voor het compenseren van begrotingsoverschrijdingen (Postma, 1996). Tevens brak het inzicht
door dat een goed beheer en adequate verantwoording onontbeerlijke voorwaarden waren voor een succesvolle beheersing van de
overheidsuitgaven en voor een effectief en efficint begrotingsbeleid. Hieruit vloeide de Operatie Comptabel Bestel voort, met activiteiten
gericht op herziening van de comptabiliteitswet, verbetering van de financile informatievoorziening en versterking van de
accountantscontrole.
Slaagfactoren
Waardoor is de Operatie Comptabel Bestel geslaagd? Een belangrijke factor was dat Parlement, Rekenkamer en ministerie van Financin
elkaar ondersteunden bij het stimuleren en uitvoeren van de vernieuwing van de begrotingsinfrastructuur. Door de parlementaire druk en
de stimulansen vanuit de Rekenkamer konden de minister van Financin en zijn ambtenaren de vakministers en hun medewerkers
overtuigen van het belang van deze administratief-technische zaken. Er kwam een committering van het lijnmanagement tot op het
hoogste niveau tot stand, die ook een impuls gaf aan de bewustwording van het belang van goed financieel beheer (Postma, 2004).
Tevens was een concrete formulering van de elementen van het vernieuwingsprogramma een belangrijk punt. Op kabinetsniveau werden
deze elementen volgens een vast stramien in plannen en voortgangsrapportages vastgelegd. Zo kon het topmanagement van de
departementen er gemakkelijk aan worden gehouden, dat het de verbetering bij de eigen organisatie stimuleerde en bewaakte.
Voor de financile gevolgen van nieuw beleid was geen aandacht
Wat waren de elementen van het programma? Een complete en duidelijke administratieve organisatie werd aan de ministeries
voorgeschreven om de uitgaven beter te kunnen beheersen. Essentieel was dat het verband werd aangegeven tussen het aangaan van
verplichtingen en de daaruit voortvloeiende betalingen, die zich vaak over een reeks van jaren uitstrekten. Langs deze weg kon een beter
inzicht worden verkregen in de mate waarin de aangegane verplichtingen de keuzevrijheid in latere jaren beperkten. De kwaliteit van de
financile planning en de beheersbaarheid van de begroting werden daarmee gediend.
Hier sloot een geautomatiseerde informatievoorziening op aan, die sneller tot besluiten over corrigerende en compenserende maatregelen
kon leiden. Daarnaast moest een verbeterde begrotingspresentatie zorgen voor een grotere toegankelijkheid van de begroting. Een
stringentere accountantscontrole via een uitbouw van de accountantsdiensten werd gericht op het verkrijgen van goedkeurende
verklaringen bij de financile verantwoordingen. Het al dan niet beschikken over een goedkeurende accountantsverklaring door een
afzonderlijk departement werd een belangrijk symbool voor de voortgang van de Operatie Comptabel Bestel met grote politieke
betekenis, ook in het overleg tussen het parlement en de vakministers.
Een essentieel uitgangspunt bij de uitvoering van deze vier ge»ntegreerde elementen was dat de verantwoordelijkheid daarvoor bij de
afzonderlijke vakministers werd gelegd. Aangescherpte regels van budgetdiscipline zorgden voor de nodige prikkels om tot een goede
afweging van prioriteiten en een adequaat beheer te komen. Daar hoorde bij dat op alle ministeries de boekhoudkundige afdelingen
Comptabiliteit werden omgevormd tot volwaardige controllersdirecties Financieel-Economische Zaken, die het bevorderen van een
effectief en efficint begrotingsbeleid als belangrijkste taak kregen.
Enkele latere ontwikkelingen
In de laatste fase van de Operatie Comptabel Bestel werd in het rapport ‘Verder bouwen aan beheer’ (1991) het agentschap
ge»ntroduceerd. Met deze nieuwe vorm van interne verzelfstandiging werd beoogd – in lijn met de principaal-agent-gedachte – enkele
nieuwe elementen van het overheidsbeheer in te voeren. Het ging in de eerste plaats om resultaatgerichtheid, waarbij de uitvoering van
taken gestuurd en bekostigd werd op basis van te leveren producten en diensten. Een ander element van het agentschap was een
differentiatie van beheersregels met de mogelijkheid van onder meer een baten-lastenstelsel en een reserveringsfaciliteit. Later ging men
nog een functiescheiding invoeren tussen de eigenaar, die verantwoordelijk was voor
het voortbestaan van het agentschap, en de opdrachtgever, die verantwoording droeg voor het afnemen van de diensten van het
agentschap. Dit alles was gericht op het bereiken van efficintievoordelen.
Een andere, belangrijke stap was dat resultaatgerichtheid in relatie met een presentatie van prestatie-indicatoren in 1999 leidde tot een
beleidsmatige aanpak conform de uitgangspunten Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (vbtb). Teruggrijpend op het
klassieke Planning Programming Budgeting System (ppbs) dat weliswaar in de comptabiliteitswet van 1976 was opgenomen, maar door
gebrek aan politiek draagvlak nooit van de grond was gekomen, werden elementen van doeltreffendheid en doelmatigheid ingebouwd en
kwam het vbtb-gedachtegoed tot stand. Dit legde nadruk op de begrippentrits doelstellingen, prestaties en middelen.
In lijn hiermee onderging de accountantsfunctie een verbreding. Naast de rechtmatigheidsonderzoeken (financial audits) gingen ook
onderzoeken naar de bedrijfsvoering (operational audits) tot de taak van de auditdiensten behoren.
Tevens werd ernaar gestreefd de effectiviteit en efficintie van de planning en control te vergroten door het lijnmanagement bij de
vormgeving van deze managing control te betrekken.
Lijnen naar de toekomst
Opmerkelijk is dat op dit moment een aantal elementen van de begrotingsinfrastructuur opnieuw ter discussie staan. Dat zijn onder meer
het stelsel van verantwoording en controle, alsmede de vbtb-aanpak. In de eerste plaats is er een interdepartementaal beleidsonderzoek
gehouden naar de organisatie en inhoud van de controle. In december jongstleden verscheen het rapport ‘Regeldruk en controletoren’.
Met deze titel is in Haags jargon op treffende wijze de discussie gesymboliseerd tussen enerzijds controllers en auditors en anderzijds
beleidsmakers en lijnmanagers, die de probleemstelling van het rapport vormt. De eerste groep wijt de hoge controlelast vooral aan
regeldruk: de administratieve last van de grote hoeveelheid regels die als ze eenmaal ingevoerd zijn ook gehandhaafd moeten worden. De
tweede groep verwijst vooral naar de controletoren: de stapeling van controle-instanties en hun verfijnde methodieken en aanpak.
Daarbij gaat het om departementale auditdiensten, het ministerie van Financin, de Algemene Rekenkamer en de Tweede Kamer.
De governance-discussie over verzelfstandiging bevindt zich in een impasse
Het kabinet heeft een aantal maatregelen aangekondigd naar aanleiding van het rapport. Er zal een sanering van regels plaatsvinden,
waarbij de aandacht vooral zal uitgaan naar de regels die qua controle veel tijd en energie vergen. Wat betreft de controletoren ziet het
ministerie van Financin het toezicht op individuele knelpunten in het financieel beheer als een doublure van het werk van de Algemene
Rekenkamer en het zal deze activiteit niet langer uitvoeren. Wel wil de minister van Financin zijn verantwoordelijkheid voor de kwaliteit
van het beheer op systeemniveau kunnen waarmaken. Financin zal met een benchmark de departementen met elkaar vergelijken. Gelet op
de rol die hier uitdrukkelijk aan Financin wordt toegekend, is er sprake van een instrument van vergelijkend toezicht, hoewel er tevens
een leerproces met verbeteringen wordt beoogd. Mijns inziens zal het karakter van de benchmark bepalen hoeveel invloed deze wijziging
in de praktijk op het toezicht zal hebben. In elk geval moet een uitdrukkelijk aandachtspunt bij de vormgeving van de benchmark zijn, dat
de doelstellingen ‘leren’ en ‘toezicht’ moeilijk te combineren zijn.
Management en verantwoording
Interessant is, dat het kabinet risicoanalyse en risicomanagement ziet als het centrale thema voor verantwoording in de rijksdienst. De
vraag daarbij is welke risico’s worden gelopen bij de uitvoering van de beleidsdoelstellingen en welke maatregelen zijn genomen om deze
risico’s te beheersen. Ook bij de toepassing van de audit wordt een riscoanalyse leidend voor de inzet van capaciteit. Op dit moment
staat het risicomanagement bij de rijksoverheid nog in de kinderschoenen. Als middel voor de verdere stimulering van risicomanagement
noemt het kabinet ook hier uitdrukkelijk het instrument van benchmarking, vergezeld gaande van uitwisseling van goede voorbeelden
tussen de departementen. Hier is duidelijk gedoeld op een benchmark die is gericht op een leer- en verbeterproces. Wat de door het
kabinet genoemde benchmarks betreft, is de vraag of deze in elkaars verlengde liggen. De ene benchmark staat in het teken van
vergelijkend toezicht, terwijl de andere benchmark vooral op het aspect leren wordt gericht. Dat maakt voor de opzet van een benchmark
nogal een verschil. Bovendien is het mijns inziens van belang deze benchmarks in te passen in de algemene benchmark voor de
departementen, die minister De Graaf in zijn project ‘Andere Overheid’ wil opnemen.
Ingrijpend is dat ter onderbouwing van het jaarverslag van het departement het ambtelijke management een toelichting op de gevoerde
bedrijfsvoering dient op te stellen, waarbij dan vooral risicoanalyse en risicomanagement de plechtankers vormen. De door de interne
auditdienst af te geven accountantsverklaring wordt omgezet in een verklaring van getrouwheid bij het jaarverslag. Wanneer er
onrechtmatigheden zijn, dienen de aard daarvan en de voorgenomen verbeteringen door het management te worden toegelicht. Het grote
voordeel hiervan is dat het management een eerste plaats krijgt toegewezen bij de verantwoording over de bedrijfsvoering. Aangezien de
Algemene Rekenkamer de externe controleur is ten behoeve van de Tweede Kamer, is medewerking van dit onafhankelijke orgaan een
belangrijke voorwaarde voor het daadwerkelijk realiseren van deze winst.
Er is veel te zeggen voor een samenhangende volgende operatie
Naast het rapport over het controlebestel is tegelijkertijd een evaluatie van het vbtb-project gepubliceerd. De belangrijkste maatregel
voortvloeiend uit dit laatste rapport is, dat er een stroomlijning van het instrumentarium moet plaatsvinden, met een focus op de
kerndoelstellingen van het ministerie en de daarbij behorende relevante prestatie-indicatoren. Er worden nog nadere uitwerkingen
aangekondigd op het punt van de programmering van beleidsevaluaties en de waarborging van de kwaliteit van niet-financile informatie.
Agentschappen en zbo’s
Aangezien een groot deel van de uitvoerende activiteiten tegenwoordig plaatsvindt in verzelfstandigde organisaties, te weten
agentschappen en zbo’s, is de vraag welke consequenties de bovengenoemde maatregelen hebben voor de relatie tussen de
beleidscentra en deze organisaties. Hierbij is van belang dat het verzelfstandigingsproces op een nogal eenzijdige wijze aan de orde is
gesteld in het rapport Een herkenbare staat: investeren in de overheid, dat medio 2004 is gepubliceerd. Vanuit het politiek-bestuurlijke
principe van het primaat van de ministerile verantwoordelijkheid, heeft zonder voldoende argumentatie in het rapport de variant dat de
zbo’s moeten worden omgezet in agentschappen alle nadruk gekregen. Nu is het zeker zo, dat er een betere balans gevonden dient te
worden in aansturing van en toezicht op agentschappen en op zelfstandige bestuursorganen. Terwijl het agentschap is ingesteld vanuit
de gedachte dat het betrokken dienstonderdeel meer vrijheden en bevoegdheden zou krijgen, is er nu sprake van een keurslijf van
instellingsvoorwaarden en verantwoordingseisen. Het toezicht vanuit het beleidscentrum van het ministerie is stringent. Ten aanzien van
de zbo’s moet er antwoord komen op de politieke kritiek dat de ministerile verantwoordelijkheid te gering of te onduidelijk is, zonder door
te schieten naar het extreme voorstel om het grootste deel van de zbo’s op te heffen en de agentschapsstatus te geven.
Inmiddels is een impasse ontstaan in deze governance-discussie, die mijns inziens ook een negatieve, verlammende werking dreigt te
krijgen in de richting van een nieuwe aanpak van het beheer in het algemeen. Een uitweg uit deze beleidsmatige fuik zou zijn om op basis
van een inhoudelijke principaal-agent-aanpak de beheerseisen voor agentschappen en zbo’s nader vast te stellen. Aan de ene kant zou
dan de vraag aan de orde moeten komen hoe – terugkerend naar de maatwerkgedachte en het onderscheiden van een aantal typen
agentschappen – deze constructie aantrekkelijker kan worden gemaakt. Tegelijkertijd zou uitgaande van een inhoudelijke principaalagent-analyse nagegaan moeten worden welke standaardeisen voor zbo’s – ook te onderscheiden in een aantal typen – zouden moeten
gelden. Het sluitstuk zou zijn om op basis van een analyse van de bedrijfsprocessen in de verzelfstandigde organisaties de vormgeving
te kiezen en de relatie tussen eigenaar annex opdrachtgever en opdrachtnemer vast te leggen. Naast het verticale toezicht vanuit het
beleidscentrum van de ministeries moet de horizontale verantwoording via bijvoorbeeld kwaliteitshandvesten en benchmarks een rol
kunnen spelen, die deels in de plaats kan komen van het verticale toezicht. Het spoedig bereiken van duidelijke conclusies over de
afbakening van agentschappen en zbo’s is een voorwaarde voor een goede aanpak van het beheer als geheel bij de rijksoverheid.
Nieuwe operatie
Hierboven is aangegeven dat een aantal belangrijke elementen van het beheer bij de rijksoverheid sterk in beweging is. Dat geldt voor de
verantwoording en controle en voor de vbtb-aanpak. Hopelijk wordt de impasse in de discussie over de verzelfstandigde organisaties
spoedig doorbroken, zodat dan ook de relatie tussen beleidscentra en deze organisaties op een evenwichtige wijze kan worden
verbeterd. Er is veel voor te zeggen al deze onderwerpen – gezien de onderlinge raakvlakken – in een samenhangende volgende operatie
aan te pakken. Dat het creren van een draagvlak bij de betrokkenen daarvoor een belangrijke slaagfactor is, bewijst de ervaring bij de
Operatie Comptabel Bestel.
Jan Postma
Literatuur
Postma, J.K.T. (1996) Control and Management of Government Expenditure: Institutional Structure of Budget Decision-making, C. Kool
et al. (eds.) Essays on Money, Banking and Regulation. Dordrecht; Kluwer Academic Publishers, 57-68.
Postma, J.K.T. (2004) The Accounting System Operation, I.C. Tijsseling and P.G.J. van Uden (2004) Made in Holland. Dutch Public
Finance: Lessons and Experiences. Den Haag; sdu/Rijksacademie voor Financin en Economie, 35-44.
Copyright © 2005 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)