Economische orde
Van kartelparadijs naar
oligopolierijk
Leiden minder regels tot meer markt?
Nederland wordt gereorganiseerd.
De bedoeling van de beleidsmakers
is dat er meer bedrijven komen, meer
kleinschaligheid, meer concurrentie •
en meer ‘dynamiek’. Minister Wijers
beklaagt zich erover dat Nederland
zo weinig ondernemingen per duizend inwoners telt, veel minder dan
andere landen. Daar moet verandering in komen. Daarom wordt er gedereguleerd, geprivatiseerd en gedecentraliseerd. De gevolgen hiervan
zouden wel eens tegengesteld kunnen zijn aan dat wat beoogd wordt,
namelijk centralisatie, schaalvergroting, minder bedrijven en minder
concurrentie. Wanneer de staat terugtreedt, creeert zij ruimte voor grootschalige particuliere organisaties met
veelal een monopolie of oligopolie.
Markt geen natuurlijke orde
Betekenen minder regels meer
markt’ Dat is de vooronderstelling
ESB 20/27-12-1995
achter het huidige beleid. Een hardnekkig misverstand. Conservatieve
economen lijken te vinden dat er van
vrijheid nooit genoeg is: maximale
vrijheid, openheid en concurrentie
zouden zorgen voor de optimale allocatie van goederen en produktiemiddelen, en daarmee voor maximale
welvaart. De standaard economische
modellen gaan ervan uit dat de natuurlijke toestand er een van ‘orde’ is.
Ingrijpen, van wat voor autoriteit dan
ook, verstoort die orde slechts en belemmert een optimale allocatie.
Politieke theoretici en juristen gaan
veeleer van een omgekeerde veronderstelling uit. Zij nemen aan dat de
natuurlijke maatschappelijke toestand
er een is van chaos, destructie, onveiligheid, van een ongebreidelde en allesvernietigende strijd van alien tegen alien. De politick filosoof
Hobbes omschreef in 1651 de “natiirlichen Bedingungen des Menschseins”
als een ‘oorlog van alien tegen alien’,
als er geen institutie zou zijn die het
geweld aan banden legt .
Conflict, geweld en oplichting is
ook de ‘natuurlijke’ toestand op de
markt. De ‘robber barons’, de spoorwegmagnaten, mijnexploitanten en
staalbaronnen uit het 19e-eeuwse
Amerika, schrokken er niet voor terug om hun concurrenten met huurmoordenaars uit de weg te ruimen en
vakbonden en hun leiders letterlijk te
vuur en te zwaard te bestrijden .
Minder vergaande vormen van geweld kwamen zelfs op gereguleerde
markten voor. De Vries beschrijft een
onderdeel van een typische middeleeuwse marktdag in Nederland: “Dit
deel van de markt (de beestenmarkt)
placht met vechtpartijen gepaard te
gaan. Ofschoon het streng verboden
was beesten met verborgen gebreken
te verkopen, kwam dat van tijd tot
tijd voor, en was er ruzie, dan vonden marktgangers hun vermaak in de
ruziemakers ‘op malckanderen te
schuven’ en het gevecht begon. De
marktmeester moest dan persoonlijk
de vechtersbazen scheiden, hun Vre1. Th. Hobbes, Leviathan, oder Wesen,
Form und Gewalt des kirchlichen und
burgerlichen Staates, Rowohlt, Munchen,
1965 (oorspr. 1651).
2. M. Josephson, The robber barons. The
great American capitalists 1861-1901, Harvest, New York en Londen, 1934.
de’ gebieden en hen meenemen naar
de woning van de dichtsbij wonende
schepen” .
Momenteel toont het kapitalisme
waarschijnlijk zijn ongebreideldste
gezicht in Oost-Europa, waar de
bestaande instituties die het economisch verkeer regelden hun legitimatie verloren hebben en nieuwe nog
ontwikkeld moeten worden. Een
voorbeeld: “De exorbitante groei van
het taxibestand in Praag heeft geleid
tot complete veldslagen om de beste
van de naar schatting vijfhonderd
standplaatsen in de stad. In het toeristencentrum heerst de wet van de jun-
gle. Plaatsen op het Wenceslasplein
worden met harde middelen verdedigd. Van concurrenten worden de
banden doorgesneden of ze worden
afgetuigd. Op het Wenceslasplein
werd op klaarlichte dag een chauffeur doodgeschopt toen hij een collega tot de orde riep die een dame uit
de auto duwde omdat ze slechts een
kort ritje wilde maken” .
Inmiddels krijgen ook weer meer
economen er oog voor dat markten
geen spontane ordes zijn. Het zijn
vooral de rand-disciplines random de
economic, zoals de economische geschiedenis5, de institutionele economic en de economische sociologie7
die de gedachte levend houden dat
blijvend zo fel zal zijn dat er niets te
verdienen valt. Teveel angst en onzekerheid is slecht voor transacties, en
daarmee voor welvaart en groei. Regels, instituties moeten die onzekerheid verminderen.
De eigenlijke vraag is natuurlijk
niet of er regels moeten zijn om markten te laten functioneren, maar welke, en hoeveel. Een bezinning op het
nut en effect van regels, zoals met
het project ‘Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit’ gebeurt,
zou eigenlijk periodiek moeten plaatsvinden. Het is zeker denkbaar dat regels achterhaald worden of niet meer
functioneren, of dat de administratieve uitvoering ervan in de loop der
tijd onnodig complex geworden is.
Dan kan sanering op zijn plaats zijn.
Teveel regels schrappen kan echter
de onzekerheid op markten verhogen. Dat kan op den duur wel eens
tot minder in plaats van meer markt
branches, zoals de kappers, zulke initiatieven. Deregulering prikkelt niet
alleen tot zelfregulering, maar ook tot
nieuwe vormen van horizontale zelforganisatie, zoals vrijwillige inkoopcombinaties, filiaalbedrijven of franchising.
Veel van deze vormen zullen het
echter op den duur niet redden, zo
leert de geschiedenis. Zonder overheidssteun kunnen zwartrijdersproblemen niet overwonnen worden en
die betekenen op den duur de doodsteek voor zelfregulering. Daar komt
bij dat de huidige dereguleringsgolf
veel vormen van zelfregulering en horizontale zelforganisatie van branches
verbiedt of tegenwerkt. De nieuwe
kartelwetgeving verbiedt horizontale
prijsafspraken, ook tussen het vrijwillig filiaalbedrijf. Branches worden zo
geprikkeld om hun horizontale sa-
menwerkingsverbanden om te zetten
Het paradoxale is dat concurrentie doordat ze onzekerheid in de omgeving schept — ondernemers prikkelt
om die concurrentie te verminderen.
Waar de staat de markt ordent neemt
die prikkel bij ondernemers tot onze-
in verticale. De Spar of de Etos-drogisterijen mogen dan geen gezamenlijke prijsreclame meer voeren; Albert
Heijn mag dat wel. Kleine aannemers
mogen geen overleg meer plegen
voorafgaande aan een aanbesteding,
maar niets verbiedt de werkmaatschappijen van de Hollandse Beton
Maatschappij om dat wel te doen.
Kortom, een stringent kartelverbod
duwt ondernemers in elkaars armen.
Concentratie door kartelverbod is
leiden.
Deregulering: van horizontale
naar verticale samenwerking
er geen markten zonder regels of instituties zijn, dat markten sociale constructies zijn. “Social theory is experiencing something of a revival
within economics. (…) Economists
are again addressing such issues as
the relationship between agency and
structure, and between economy and
the rest of society. There is renewed
interest in elaborating basic categories such as causation, competition,
culture, discrimination, evolution, money, need, order, organization, power, probability, process, rationality,
kerheidsreductie af. Maar waar de
vaak vertoond in de geschiedenis, bij
staat zich terugtrekt zal de ondernemer toch proberen de omgeving voorspelbaarder te maken, door samenwerking met de concurrentie. Dat
kan met behoud van zelfstandigheid
in horizontale samenwerkingsverbanden als branche-organisaties, joint
ventures, duurzame netwerkrelaties
of kartels. Het kan ook door vijandige overname van een concurrent, of
vrijwillige fusie. Kortom, het allocatieen coordinatieprincipe van de ‘staat’
voorbeeld in de Verenigde Staten aan
technology, time, truth, uncertainty
dreigt vervangen te worden door dat
and value, etc.” .
Regels zijn niet alleen in uitzonderingen nodig, bij ‘marktfalen’, zoals
externaliteiten of ondoorzichtige
markten. Zonder regels zijn er geen
markten, zoals er zonder regels ook
van Vereniging’ of ‘hierarchic’ in
geen samen leven mogelijk is. Partijen moeten een minimale zekerheid
hebben dat ze hun leven niet op het
spel zetten als ze transacties aangaan.
Maar ook dat ruilmiddelen een redelijk stabiele waarde hebben, dat contracten worden nageleefd, dat ze investeringen terug zullen kunnen
verdienen, dat de concurrentie niet
1
plaats van de zo gewenste ‘markt’.
Er zijn vele voorbeelden van be-
drijfstakken die het gat dat de overheid laat vallen met zelfregulering en
zelforganisatie proberen te vullen.
Waar vestigingsregelingen verdwij-
nen of uitgehold worden proberen
branche-organisaties met particuliere
erkenningsregelingen de aangesloten
‘erkende’ ondernemers een voorsprong op de concurrentie te geven
en zo voor hen de concurrentie te
matigen. De BOVAG is de vaak geciteerde successtory. Ook nu nemen
3. Zie J. Raadschelders, Tussen markt en
overheid. Een bestuursgeschiedenis van
de Centrale Vereniging voor de Ambulante Handel 1919-1921-1996, manuscript,
Rijksuniversiteit Leiden, 1995, biz. 32.
4. de Volkskrant, 3 december 1994.
5. D. North en P. Thomas, The rise of the
Western world, Cambridge UP, 1973; D.
North, Institutions, institutional change
and economic performance, Cambridge
UP, 1990.
6. G.M. Hodgson, Economics and institutions, Polity Press, Oxford, 1988; O.E. Williamson, Markets and hierarchies: analysis and antitrust implications. A study in
the economics of internal organization,
Londen en New York, 1975; O.E. Williamson, The economic institutions of capitalism, Free Press, New York, 1985; T. Eggertson, Economic behavior and institutions, Cambridge, 1990.
7. M. Granovetter en R. Swedberg (red.),
The sociology of economic life, Westview
Press, San Francisco, 1992; A. Etzioni en
P.R. Lawrence, Socio-economics, toward a
new synthesis, Sharpe, Armonk, 1991.
8. Zie A. Gustafsson en H. Knudsen
(red.), Rationality, institutions, and economic methodology, Londen, 1993.
het einde van de 19e eeuw. Het kartelverbod stimuleerde ondernemers
tot trustvorming. Totdat er ook antitrustwetten kwamen. Die zijn vooralsnog nog niet in zicht in Nederland.
Zelfs onze fusiegedragscode gaat
veel minder ver dan elders.
Meer in het algemeen geldt dat
waar de weg tot onzekerheidsreductie via horizontaal overleg en samenwerking afgesneden is, ondernemers
op andere wijzen zullen proberen
om de omgeving te beheersen. Een
eerste methode is te investeren in
technologische innovatie, om zo een
– tijdelijke – voorsprong op de concurrent te behalen, een tijdelijk monopolie, dat de ondernemer in staat
stelt de investering terug te verdienen
en wat winst te behalen. Dat is op
zich zelf positief, maar een tijdelijk
monopolie kan blijvend worden,
vooral in branches waar de technologische (en dus financiele) toetredingsdrempels tot de markt groot zijn.
Daarom wil de overheid ook verhinderen dat bedrijven hun technologische voorsprong benutten om de
markt af te schermen. Maar daarmee
is de overheid op een gevaarlijke
weg. Zulke maatregelen kunnen de
prikkel tot innovatie doen afnemen.
Een tweede methode om concurrenten uit te schakelen is ze over te
nemen, op te slokken, of fusies met
ze aan te gaan en zo oligopolies of
zelfs monopolies te vestigen. Feodale
heersers vochten vroeger een strijd
uit waarbij een enkeling, de monarch, geleidelijk aan een gewelds-
monopolie verwierf. Ze deden dat
via oorlogen, overvallen en huwelijken. Ondernemers doen dat tegenwoordig door prijsoorlogen, overvallen op de beurs en fusies. Daar is het
Nederlandse bedrijfsleven in rap tempo mee bezig, overigens al jaren,
maar tegenwoordig in een verhoogd
tempo door de liberalisering binnen
Europa. Men meent de krachten te
moeten bundelen op de grotere Europese markt. Concerns als AKZO, Wegener, RSV, Begemann, Casema, De
Dagbladunie ING of ABN-AMRO ontstonden al jaren geleden. En nog
en McDonnell Douglas komt daar
toch wel erg dicht in de buurt.
Deze marktordening door bedrijfshierarchieen wordt versterkt door de
liberalisatie van wetgeving. De versoepeling van de winkelsluitingswet —
waar ik overigens als consument een
groot voorstander van ben – en de
opheffing van het verbod op perifere
vestiging in de detailhandel zal de
doodsteek worden voor menig klein
familiebedrijf, dat niet over de middelen beschikt om van die nieuwe mogelijkheden gebruik te maken. Loslaten van de vaste boekenprijs zal veel
boekhandels in moeilijkheden brengen. Indien men niet langer zeker is
van de vaste marge van 40 procent
zullen veel bedrijven de investering
in een boekenvoorraad niet meer
kunnen flnancieren. Supermarkten
die met goedlopende titels stunten
zullen de marges verder onder druk
zetten. Velen zullen het loodje leggen
terwijl anderen door ketens als Bruna
opgekocht zullen worden. Tot nu toe
hebben kartels en vestigingsregelingen de kleine boekhandels en kruideniers beschermd. Desalniettemin is in
de afgelopen jaren het aantal zelfstandige detailhandelsbedrijven al flink
afgenomen. Zelfstandige detaillisten
die niet in een of ander samenwerkingsverband opereren hebben op
dit moment nog maar een marktaandeel van 17 procent, tegenover 25
procent vijf jaar geleden . De concurrentie verscherpt enorm. Liberalisering zal die concurrentie nog verder
aanwakkeren en daarmee tot verdere
schaalvergroting leiden1 .
Van publieke naar private
monopolies
Een tweede strategic gericht op minder staat en meer markt is privatisering. Wat levert dat op? Veelal niet
meer dan een vervanging van publieke monopolies door private. NS of
het loodswezen zijn in het verleden
1991 en 1994 van 357.000 naar
900.000 gulden11. In Engeland kon-
den dergelijke verhogingen gecorrigeerd worden door optreden van publieke opinie en aandeelhouders,
maar in Nederland hebben aandeelhouders veel minder invloed en gaat
de publikatieplicht minder ver.
Centralisatie op decentraal
niveau
In de non-profitsector moet bestuurlijke decentralisatie meer pluriformiteit,
diversiteit, klant- en burgergerichtheid, en ‘marktwerking’ brengen. Het
onbedoelde gevolg lijkt vaak centralisatie op decentraal nivo. Dat alles in
het kader van de reeds decennia durende discussie over bestuurlijke herindeling. Waar nog geen regionale
samenwerkingsverbanden van gemeenten zijn die buslijnen kunnen
aanbesteden moeten die er maar
komen, vindt de commissie-Brokx.
Decentralisatie van taken naar het onderwijs veronderstelt grotere onderwijsorganisaties. Dus stimuleren de
ministeries fusie van scholen en ziekenhuizen, zo ze dat al niet afdwin-
gen. ‘Kleine’ scholen mogen niet
meer, ook omdat ze minder efficient
worden geacht.
Waar de overheid met de ene hand
een grote organisatie als de streekbusmonopolist VSN wil opbreken,
dwingt ze met de andere hand organisaties tot vorming van regionale monopolies in het onderwijs en de gezondheidszorg. Ook de
reorganisaties bij politic en justitie leiden tot minder rechtbanken en politiedistricten. En waar de overheid het
niet zonder reden staatsbedrijven
al niet afdwingt, slaat de fusie als
geworden. Het gaat veelal om natuurlijke monopolies. Controle door concurrentie is niet echt mogelijk. En
ware het een mode vanzelf over. Uit
steeds rapporteren de kranten bijna
controle door politick, rechtsstaat,
dagelijks over fusies. De Dagbladunie wordt overgenomen door Perscombinatie, veertien groente en fruitveilingen fuseren tot de Verenigde
Tuinbouwveilingen Nederland. Krijgt
elke sector zo zijn eigen Leviathan?
De voorgenomen fusie van Boeing
Rekenkamer of administratief recht
valt weg bij privatisering.
Met alle gevaren vandien voor misbruik van machtspositie. Ook daarover lezen we dagelijks in de krant:
stijgende tarieven bij het Loodswe-
zen, geprivatiseerde kabelbedrijven
die concurrenten van de kabel weren
ESB 20/27-12-1995
of de toegang tegen exorbitante prijzen aanbieden, de PTT die postagentschappen verbiedt produkten van de
concurrent te verkopen. En een forse
verhoging van de directiesalarissen.
NS nam al een voorschot op de privatisering: de gemiddelde beloning van
bestuurders verdriedubbelde tussen
9. Hoofdbedrijfsschap Detailhandel,
Trendrapport detailhandel, Den Haag,
mei 1995.
10. Overigens nemen niet alleen bedrij-
ven het initiatief tot schaalvergroting,
maar doet ook het Ministerie van EZ dat
zelf, bijvoorbeeld in de stroomvoorziening.
11. Cijfers uit: N. Goebert, Het ondragelijke lijden van de bestuursvoorzitter, de
Volkskrant, Economiebijlage, 22 juli 1995.
m
vrees onverzorgd achter te blijven
haasten kruisverenigingen, opleidingsinstituten voor verpleegkundigen,
thuiszorginstellingen en bejaardenoorden in het huwelijksbootje te stappen.
Samenwerking lijkt een ‘paradogma’
te zijn geworden . Organisaties en
overheid zijn voortdurend bezig met
schaalreorganisaties. Alsof dat een oplossing voor de beleidsproblemen is.
De particuliere vrijwillige organisaties volgen in de fusiekoorts. Een
trend die al oud is, maar in verhevigde mate voortgezet wordt. Nadat eerst
al veel verzuilde organisaties op bedrijfstaksnivo fuseerden zijn nu de
algemene koepelorganisaties aan de
beurt. De middenstand heeft sinds
kort het MKB. De ontzuiling gaat verder met de geplande nauwere samenwerking binnen de Raad van Kerken.
Komen we ooit weer terug bij een
eenheidskerk?
De reorganisatie van
Nederland
Nederland reorganiseert. Maar het is
een misverstand, dat minder staat
meer markt zou betekenen. Het betekent eerder meer particuliere hierarchic, meer grootschalige organisaties,
meer monopolie dan concurrentie.
Werd de Nederlandse Republiek ooit
collegiaal bestuurd door een oligarchic van individuen; op het einde van
het tweede millennium wordt het
land collegiaal bestuurd door een
economisch oligopolie en maatschappelijk/politieke oligarchic van organi-
satiekolossen, een nieuw maatschappelijk en economisch middenveld,
vlak onder de staat en verder van de
burger. Een stelsel, mede gecreeerd
door maatregelen gericht op het tegendeel, namelijk decentralisatie,
pluriformiteit, schaalverkleining, concurrentie en marktwerking. Minister
Wijers wil met zijn maatregelen het
relatieve aantal ondernemingen vergroten. Het tegendeel lijkt het resultaat. Maar over de gevolgen daarvan
voor de ‘dynamiek’ van economic en
maatschappij bestaan weer heel andere misverstanden.
Frans van Waarden
De auteur is hoogleraar bij het Centrum
voor Beleid en Management van de
Universiteit Utrecht.
11. M. Steenbergen, Samenwerking als
paradogma, SWP, Utrecht, 1995.
I