Van bodemvoorziening naar
basisinkomen?
De algehele uitbreiding van ons stelsel van sociale zekerheid heeft van verschillende
zijden geleid tot pleidooien voor een basisinkomen. De auteur stelt in onderstaande
bijdrage echter dat de invoering van een volstrekt ge’individualiseerd basisinkomen niet
wenselijk is. Invoering van het basisinkomen zou slechts leiden tot een toeneming van de
budgettaire tekorten, een beperking van de flexibiliteit van de arbeidsmarkt, een
additionele belemmering voor de economische verzelfstandiging van de vrouw en brengt
ook een vereenvoudiging in de uitvoering van de sociale zekerheid niet dichterbij.
PROF. DRS. J.B.M. PIERK*
W. Drees was minister van Sociale Zaken van 24 juni
1945 tot 7 augustus 1948. Met ingang van 1 oktober 1947
werd de Noodwet Ouderdomsvoorziening, beter bekend
als de Noodwet-Drees ingevoerd. De Noodwet-Drees was
een voorziening die uitde algemene middelen werd bekostigd en in beginsel een uitkering verstrekte aan alle ingezetenen vanaf 65 jaar, indien men onvoldoende middelen
van bestaan had. Deze wet heeft gefunctioneerd tot 1 januari 1957, toen de Algemene Ouderdomswet (AOW) in
werking trad. De AOW was door het parlement geloodst
door Suurhoff, minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid in het vierde kabinet-Drees. De AOW was de eerste volksverzekering waarop alle ingezetenen vanaf 65 jaar
aanspraak konden doen gelden, ongeacht de aanwezigheid van ander inkomen of vermogen. Het karakter van de
AOW werd in de memorie van toelichting1 omschreven als
een bodemvoorziening die op zicn geen minimumlevensonderhoud waarborgde, doch een basis vormde waarop
aanvullende pensioenen konden worden gebouwd.
Toen de opbouw van de aanvullende pensioenen achterbleef bij de verwachtingen ontstond in de jaren zestig de politieke aandrang om de AOW-uitkering te verhogen tot een
sociaal minimum. Als sociaal minimum voor een echtpaar
werd aangemerkt het wettelijke minimumloon. Geleidelijk
aan werden de AOW-uitkeringen op nettobasis opgetrokken
tot dit niveau. In 1973 werd de feitelijke gelijkheid van de
AOW-uitkering voor een echtpaar aan het netto minimumloon gerealiseerd. Voorts werden in de Algemene Bijstandswet (ABW) normbedragen vastgelegd voor een echtpaar en
alleenstaanden. In 1980 werden deze verhoudingen in de
Wet aanpassingsmechanismen nader geregeld.
De laatste jaren wordt van verschillende zijden2 de invoering van een basisinkomen bepleit. Als belangrijkste argument wordt hierbij gehanteerd dat zowel de volume- als
de nominate ontwikkelingen in de sociale zekerheid een
scheiding tussen de behoeftesfeer en de loonsfeer noodzakelijk maken. Voorts vragen de tendenties tot individualisering van het sociale stelsel alsook knelpunten op de arbeidsmarkt om adequate oplossingen. Ten slotte zou langs
502
de weg van een basisinkomen het stelsel vergaand kunnen worden vereenvoudigd. In deze bijdrage zal het f inanciele kader worden geschetst waarbinnen de haalbaarheid
van een basisinkomen kan worden beoordeeld.
De huidige inkomenssituatie in Nederland
Nederland telde in 1988 ca. 14,8 miljoen ingezetenen,
waarvan er ruim 11 miljoen 18 jaar of ouder waren. Naar
inkomenscategorie kan men deze populatie onderscheiden in werknemers (incl. zieken), zelfstandigen, uitkeringsgerechtigden (incl. VUT) en personen zonder inkomen.
Deze laatste categorie bevat voornamelijk gehuwde of ongehuwde partners in samenlevingsverbanden alsmede
studenten en omvat ca. 2,5 miljoen personen (zie tabel 1).
Er waren in 1988 3,8 miljoen uitkeringstrekkers, waarbij
het aantal zieken nog buiten beschouwing is gelaten. Van
het hierop betrekking hebbende bedrag aan uitkeringen van
ruim / 60 miljard had slechts 9% betrekking op inkomensbestanddelen die boven het sociale minimum liggen. Verwacht
mag worden dat in de komende decennia dit percentage
aanzienlijk zal dalen vooral als gevolg van het toenemende
aandeel van de ouderdomsuitkeringen, maar ook onder invloed van de structured werking van de stelselherziening
* De auteur is werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid en bijzonder hoogleraar aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Hij dankt college’s voor hun waardevolle opmerkingen, in het bijzonder drs. J.C. de Graaf die tevens behulpzaam was bij de kwantificeringen.
1. Kamerstukken II, 1954-1955, 4009, nr. 3, biz. 30.
2. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1985),
Waarborgen voor zekerheid: een nieuw stelsel voor sociale zekerheid in hoofdlijnen, Rapport nr. 26, Den Haag; J.M. Dekkers en B.
Nooteboom, Het gedeeltelijk basisinkomen, SMO-reeks, 1988;
Voedingsbond FNV, Basisinkomen kent geen grenzen, bijdrage
aan een Europese discussie over invoering van basisinkomen,
Utrecht, 1989.
Tabel 1. Ingezetenen Nederland vanaf 18jaar, naar inkomen 1988
Categorie
Aantal
Gem. bruto
(x tOOOpers.) ink. (x/ 1000)
3
4.470
Werknemers
Zelf stand igen
610
Uitkeringsgerecht.b
3.760
Studenten
600
Personen zonder ink. 1.840
11.280
Totaal
Totaal ink.
(x / mrd.)
195,5
43,7
24,5
16,3
7,0
15,0
61,3
4,2
24,5
276,0
a. Inclusief ZW.
b. InclusiefVUT.
Brannen: CBS, CPB, en ministerie SZW.
(verdiscontering). Aldus tendeert het sociale stelsel, althans
in kwantitatieve zin, naar een wat men wel noemt ‘ministelsel’. Daarin vormt de ABW het sluitstuk ofwel het vangnet
waarin al diegenen terecht komen die buiten hun schuld onvoldoende middelen van bestaan hebben. Voor een goed
begrip van het vervolg van het betoog is het van belang de
werking van de ABW nader te beschouwen.
De Algemene Bijstandswet (ABW)
De ABW geeft recht op aanvulling van het inkomen tot
het relevante bestaansminimum (norm). Hierbij wordt een
middelentoets toegepast naar eigen inkomsten en die van
de partner, alsmede een vermogenstoets. Er worden vier
normen onderscheiden, uitgedrukt in procenten van het
netto minimumloon (ML). Alleenverdieners hebben recht
op 100% ML, alleenstaande ouders op 90% ML, alleenstaanden op 70% ML en woningdelers op 60% ML. Voor
alleenstaanden beneden 23 jaar gelden lagere bedragen.
De werking van de ABW is in figuur 1 geillustreerd.
De getrokken lijn geeft posities aan waarbij het bruto inkomen gelijk is aan het netto inkomen, indien er dus geen
premies en belastingen zouden worden geheven. De onderbroken lijn geeft het feitelijke netto inkomen weer na
premie- en belastingheffing. De ABW-norm (100,90,70 of
60% ML) bedraagt OA, zodat personen tot een bruto inkomen van Y voor aanvulling van hun netto inkomen in aanmerking komen, indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan. De kosten van deze aanvulling komen overeen met
het gearceerde oppervlak (OAS) en bedragen in 1988 ca.
/ 10 mrd (inclusief RWW). Het marginale tarief op het inkomenstraject OY bedraagt 100%, indien wordt afgezien
van de zogenaamde vrijlatingsregeling.
Figuur 1. De Algemene Bijstandswet (ABW)
Netto
inkomen
Benadrukt zij dat het recht op bijstand voorwaardelijk is,
namelijk afhankelijk van leeftijd, van inkomens- en vermogenssituatie en van woon-leefsituatie. De kring van gerechtigden is dus in feite beperkt.
Wij kunnen constateren dat in het Nederlandse sociale
stelsel, dat tendeert naar een ministelsel, in feite reeds
sprake is van een basisinkomen, maar dan voorwaardelijk
en toegesneden op de leefeenheid.
Waarom een basisinkomen?
Nu, zoals we hebben gezien, het Nederlandse sociale
stelsel tendeert naar een ministelsel op basis van een tiental wettelijke regelingen, ligt de vraag voor de hand: waarom worden deze regelingen niet geheel of gedeeltelijk vervangen door een algemeen recht op ten minste een minimum inkomen, zonder daaraan nadere voorwaarden te
verbinden. Een basisinkomen dus.
Ook vanuit arbeidsmarktoverwegingen wordt de invoering
van een basisinkomen wel bepleit. Reeds in de jaren zestig,
toen de politieke discussie werd gevoerd omtrent de gelijkstelling van de sociale-minimumuitkeringen aan het netto minimumloon (de zogenaamde netto-netto-koppeling), werd
onderscheid gemaakt tussen enerzijds inkomen als minimale vergoeding voor een geleverde prestatie en anderzijds het
minimaal noodzakelijke inkomen op grond van behoefte.
Enjge afstand tussen beide inkomens werd wel bepleit maar
urteindelijk afgewezen. Recentelijk laait deze discussie weer
op. Uit empirisch onderzoek3 komen aanwijzingen naar voren dat de produktiviteit van veel werknemers beneden het
minimumloon ligt, met als gevolg uitstoot van arbeid. Mede
hierdoor neemt het volume van de sociale zekerheid toe,
waardoor via de premies een extra druk op de produktiekosten.wordt gelegd. Dit volume zou voorts in ongunstige zin
worden beTnvloed door de relatieve hoogte van het sociale
minimum, dat de geneigdheid tot het zoeken of aanvaarden
van werk niet zou bevorderen. Een vicieuze cirkel dus, die
om een doorbraak vraagt. Deze doorbraak zou kunnen worden gerealiseerd door een scheiding aan te brengen tussen
de loonsfeer en de behoeftesfeer. De behoeftesfeer zou kunnen worden afgedekt door introductie van een individueel basisinkomen dat lager is dan het individuele minimumloon.
Ook de jaarlijkse aanpassing van dit basisinkomen zou onafhankelijk van maar wel in relatie tot de ontwikkeling in de
loonsfeer dienen te geschieden. Ten slotte wordt een basisinkomen wel verdedigd om hiermede de individualisering van
het sociale stelsel te bewerkstelligen. Daarmede zouden tal
van problemen op het gebied van de verzelfstandiging van
uitkeringsrechten en van de gelijkberechtiging van man en
vrouw tot het verleden behoren.
Definitie basisinkomen_____________
bruto = netto
^,- netto
Wanneer men op de hoogte is van de feitelijke situatie
in Nederland en men bepleit de invoering van een basisinkomen, dan doelt men kennelijk op de toekenning van een
geihdividualiseerde aanspraak, zoals daarvan reeds sprake is in de werknemersverzekeringen. Het basisinkomen
kan men op verschillende wijzen opvatten4. In deze bijdrage wordt het basisinkomen beschouwd als een geihdivi-
ABW-norm
Bruto inkomen
3. Zie onder meer CPB, Werkdocument nr. 25, Gevolgen verlaging minimumloonkosten, een verkenning, Centraal Planbureau,
Den Haag, September 1988.
4. Zie B. Nooteboom, Basisinkomen: betekenis, geschiedenis,
motieven en argumenten, in: J.M. Dekkers en B. Nooteboom, Het
gedeeltelijk basisinkomen, SMO-reeks, 1988.
ESB 24-5-1989
503
dualiseerd recht op aanvulling van het inkomen van iedere Nederlandse ingezetene van 18 jaar en ouder tot ten
minste een bepaald minimum. GeTndividualiseerd wil zeggen dat geen rekening wordt gehouden met woon- en leefsituatie, noch met het inkomen van de partner. Alleen de
eigen inkomsten uit arbeid en vermogen worden betrokken
bij de bepaling van de hoogte van de aanvulling5. Er vindt
geen toets op het vermogen zelf plaats en er is geen verplichting om zich beschikbaar te houden voor de arbeidsmarkt. Er is dus sprake van een onvoorwaardelijk recht
voor ieder individu.
Naast de aanspraak op het basisinkomen is ook de
hoogte ervan voor de totale kosten van belang. Op basis
van de huidige bijstandsnorm voor alleenstaanden ligt het
in eerste aanleg in de rede het basisinkomen te stellen op
70% van het netto minimumloon (0,7 ML). Ook de individuele AOW-uitkeringen worden op 0,7 MLgesteld. Aldus ontstaat een volstrekt gei’ndividualiseerd sociaal stelsel, waarin de ABW en allerlei toeslagen worden vervangen door
een basisinkomen met uitsluitend een toets op eigen inkomen6.
Omdat, zoals we verderop zullen zien, een dergelijke invulling van het basisinkomen een uiterst kostbare zaak is,
is ook een variant bestudeerd met een basisinkomen van
0,5 ML waarbij ook in de AOWde uitkering aan alleenstaanden 0,5 ML bedraagt. Wederom is sprake van een volledig
gei’ndividualiseerd stelsel van sociale zekerheid zonder
ABW en zonder toeslagen.
De varianten
Naast de aanspraken op en de hoogte van de basisuitkering is ook de vormgeving ervan van invloed op de kosten. Omdat, zoals gezegd, de eigen inkomsten uit arbeid
en vermogen in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van de hoogte van de inkomensaanvulling, moet
de uitvoerende instantie in staatzijn alle inkomensbestanddelen van een individu samen te voegen. Hoewel de gemeenten reeds soortgelijke activiteiten verrichten, komt gezien de massaliteit in feite alleen de belastingdienst in aanmerking voor de uitvoering. De minst ingrijpende wijziging
kan gestalte krijgen doordat aan ieder individu van 18 jaar
en ouder met een eigen inkomen beneden het niveau van
het basisinkomen een aanvulling wordt gegeven tot dit niveau. In feite komt dit neer op individualisering van de ABW.
Het marginale tarief tot aan het basisinkomen bedraagt
100%. De meerkosten ten opzichte van de huidige situatie
(1988) kunnen worden onderscheiden in een volume- en
een nominale component. De uitbreiding van het volume
heeft betrekking op:
– bijna 2,5 miljoen personen zonder inkomen, overwegend partners en ook studenten;
– personen met een inkomen beneden het basisinkomen,
die in de huidige situatie door de middelentoets zijn uitgesloten van de ABW of gekort worden op nun uitkering
(IOAW).
De meerkosten of de besparingen die samenhangen
met de nominale component hebben voornamelijk betrekking op:
– samenwonenden die in de 0,7 variant samen recht verkrijgen op 1,4 ML in plaats van 1,0 ML;
– alleenstaanden die in de 0,5 ML variant hun aanspraak
verlaagd zien van 0,7 ML tot 0,5 ML.
Besparingen treden voorts op doordat de toeslagenwet
en de voetoverhevelingsfaciliteit in de loon- en inkomstenbelasting kunnen worden afgeschaft. Er is immers sprake
van een volledig gei’ndividualiseerd stelsel. Ook treden
504
Tabel 2. Netto kosten basisinkomen in miljarden guldens
op basis van 1988
Basisinkomen in % netto ML:
0,7 ML
0,5 ML
0,3 ML
Volume oorzaken
Nominale aanspraken
Vervallen toeslagen AOW/TW
Vervallen voetoverheveling
Totaal
37
8
-1
-4
40
25
-5
-1
-4
15
14
-1
-4
9
minder uitgaven op bij de Wet studiefinanciering. Salderen
we de meerkosten en de besparingen, dan blijkt de 0,7 ML
variant een nadelig saldo op te leveren van netto / 40 miljard en de 0,5 ML variant van /15 miljard (zie tabel 2). Benadrukt zij dat het hier om globale berekeningen gaat. Bovendien betreft het netto bedragen. Zouden we het basisinkomen in een bruto bedrag uitkeren en dus het premieen belastingregime van toepassing verklaren, dan zijn de
kosten bijna de helft hoger. Het behoeft nauwelijks betoog
dat in een politick klimaat waarin men tot beheersing van
de collectieve uitgaven wenst te komen, dergelijke extra
uitgaven voor sociale zekerheid niet aanvaardbaar zullen
zijn. Kennelijk heeft ook de Wetenschappelijke Raad voor
het Regeringsbeleid (WRR) dit ingezien toen hij enige jaren geleden met een voorstel kwam voor een gedeeltelijk
basisinkomen ter hoogte van 0,3 ML7. In onze berekeningen bedragen de kosten hiervan / 9 miljard bij handhaving
van het overige sociale stelsel doch met afschaffing van de
toeslagen en de voetoverheveling. Hierbij is geen sprake
van een volledige individualisering van het sociale stelsel.
Negatieve inkomstenbelasting_________
De zojuist gepresenteerde varianten van een basisinkomen hebben gemeen dat zij gepaard gaan met een marginaal tarief van 100% in de laagste inkomensregionen. Nu
zijn de meeste politic! en economen het er wel over eens
dat marginale tarieven van 100% niet bevorderlijk zijn voor
de geneigdheid van mensen om werk te zoeken of te aanvaarden. De gedachte is toen ontstaan om het basisinkomen te integreren in het stelsel van loon- en inkomstenbelasting, zodanig dat het starttarief geen 100% zou bedragen. Dit noemt men de negatieve inkomstenbelasting.
Hierbij ontvangt de belastingplichtige een betaling van de
fiscus indien zijn inkomen beneden een bepaald niveau
daalt. Stijgt zijn inkomen boven dat niveau dan vindt positieve belastingheffing plaats. Het omslagpunt (‘break-even
point’), dat wil zeggen het inkomen waarbij negatieve heffing overgaat in positieve, wordt bepaald door het basisinkomen en het belastingtarief. Bij gegeven tarief zal het omslagpunt hoger liggen naarmate het basisinkomen hoger
ligt. Vanzelfsprekend nemen dan ook de kosten toe, want
tot een steeds hoger inkomensniveau vinden dan nog aanvullingen plaats uit de schatkist.
In figuur 2 is een systeem van negatieve inkomstenbelasting gestileerd weergegeven, uitgaande van een basisinkomen OA (0,7; 0,5 of 0,3 ML) en verschillende tarieven (t).
5. De WRR (zie noot 1) voorziet in het gedeeltelijke basisinkomen
via een uitkering aan iedereen waartegenover het eigen inkomen
wordt gekort.
6. De afschaffing van de 0,9 ML-norm voor alleenstaande ouders
in de ABW zou via de AKW gecompenseerd kunnen worden.
7. De WRR geeft een andere technische invulling van deze variant waarbij de bruto collectieve uitgaven nog verder oplopen. Zie
ook: Regeringsstandpunt, Tweede Kamer 1985-1986,19 245, nrs.
1 -2; voorts C. A. de Kam, Waarborgen voor zekerheid?, £56,3 juli
1985, biz. 661.
Tabel 3. Netto kosten negatieve inkomstenbelasting in miljarden guldens op basis 1988, bij tarief 35-50-60
Figuur2. Negatieve inkomstenbelasting
‘ t= 0
Netto
Basisinkomen in % netto ML
inkomen
Basisinkomen
t=100
Y1
Y2
Bruto inkomen
Volumeoorzaken
Nominale aanspraken
Vervallen toeslagen AOW/TW
Vervallen voetoverheveling
Saldo oude en nieuwe heffing
Totaal
Altematieven
Zeer onlangs heeft de Voedingsbond FNV een plan gelanceerd8 voor een door de overheid te betalen basisinkomen aan iedere ingezetene van ongeveer / 1.400 per
maand, gekoppeld aan een drastische arbeidstijdverkorting tot 25 uur per week.
Ongeacht de verdere technische vormgeving betekent dit
een netto uitgavenverhoging voor de overheid van ten minste / 65 miljard, overeenkomend met een basisinkomen voor
2,5 miljoen personen boven 18 jaar die thans geen inkomen
hebben. Dit komt globaal overeen met een 0,9 ML variant.
Nu zou men kunnen overwegen een basisinkomen geleidelijk en/of cohortsgewijs in te voeren. In beide gevallen zul-
ESB 24-5-1989
65
8
-1
57
129
0,5 ML
0,3 ML
38
-5
-1
43
75
17
-1
22
38
Tabel 4. Netto kosten negatieve inkomstenbelasting in miljarden guldens op basis 1988, bij tarief 100-35-50-60
Basisinkomen in % netto ML –
Indien er geen belastingheffing zou plaatsvinden (t = 0)
dan is het netto inkomen gelijk aan het bruto inkomen. Zou
iedereen minimaal en maximaal het basisinkomen ontvangen, dan bedraagt het marginale tarief 100%. Het breakeven-inkomen bedraagt Y1 = A. Alle inkomens lager dan
Y1 ontvangen een aanvulling uit de schatkist van maximaal
OA. De totale fiscale uitgaven bedragen OAR. Aannemende
dat bij een marginaal tarief van 100% de bereidheid tot werken niet groot zal zijn, is ook een situatie weergegeven met
een uniform tarief van 50%. Het break-even-inkomen neemt
toe tot Y2 = OAA en de fiscale uitgaven stijgen met ARS.
Volledigheidshalve zijn dezelfde casusposities doorgerekend als hiervoor. Ten einde drastische inkomensmutaties te voorkomen is in eerste aanleg zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de tarieven die vanaf 1990 zullen gelden, het zogenaamde Oort-tarief. Het starttarief van 35%
zal dan ook in het negatieve traject van toepassing zijn. De
uitkomsten staan vermeld in label 3.
Volledig volgens de verwachtingen blijken de kosten gigantisch te zijn; de belastingvrije voet wordt immers drastisch
verhoogd. Zelfs bij een relatief laag basisinkomen van 0,3
ML is er nog sprake van een negatief saldo van / 38 miljard.
Dit is in netto termen gemeten, de bruto bedragen zijn 25%
hoger. De kosten kunnen weliswaarworden beperkt door de
tarieven te verhogen. Hierdoor komen we weer in strijd met
het streven in de meeste geihdustrialiseerde landen om de
druk van premies en belastingen te verlagen en in ieder geval niet te verhogen. Tabel 4 geeft de kosten weer wanneer
we alleen het tarief in de negatieve zone op 100% stellen,
zoals dat thans materieel ook geldt in de ABW.
Hoe we het keren of wenden, zelfs in de variant met een
basisinkomen van 0,3 ML bedragen de netto kosten nog /
7 miljard terwijl negatieve inkomenseffecten optreden voor
vooral lagere inkomens. Dekking van deze uitgaven via tariefsverhoging betekent in de goedkoopste variant een tariefstijging met 3 a 4 punten.
0,7 ML
0,7 ML
0,5 ML
0,3 ML
25
-5
-1
14
Volumeoorzaken
Nominale aanspraken
Vervallen toeslagen AOW/TW
Vervallen voetoverheveling
Saldo oude en nieuwe heffing
37
8
-1
15
4
-6
Totaal
59
23
7
-1
len de hiervoor berekende structurele kosten uiteindelijk worden gerealiseerd. Bij een cohortsgewijze invoering ontstaan
gedurende een zeer lange periode twee soorten burgers: zij
die wel en zij die geen recht op een basisinkomen hebben,
ook bij overigens gelijke omstandigheden. Voorts moeten
voor een groep ingezetenen de toeslagen gehandhaafd blijven. Een geleidelijke invoering, door bij voorbeeld te beginnen met een zeer laag bedrag, maakt eveneens de toeslagen aanvankelijk niet overbodig, zodat er ook geen besparingen optreden. Zowel bij cohortsgewijze als bij geleidelijke
invoering bestaat het gevaar dat men ergens onderweg blijft
steken en dat een ‘Unvollendete’ resulteert.
Arbeidsmarkt en emancapatie__________
Hoe men het basisinkomen ook vorm zou willen geven,
er treden in ieder geval extra lasten op voor de sociale zekerheid, samenhangend met de uitbreiding van het volume
met ca. 2,5 miljoen personen. Deze groep bestaat overwegend uit vrouwelijke partners. Nu kan men stellen dat naarmate de arbeidsparticipatie van gehuwde vrouwen toeneemt, de kosten van een basisinkomen zullen afnemen.
Uit schattingen van het Centraal Planbureau9 blijkt dat de
arbeidsparticipatie van gehuwde vrouwen inderdaad zal
toenemen van 40% nu naar 50% in 2010. De hiervoor berekende kosten van het basisinkomen zullen hierdoor
slechts in beperkte mate afnemen10. De schattingen van
het CPB zijn echter gemaakt zonder dat een basisinkomen
is verondersteld. Het is op zijn minst twijfelachtig of het bestaan van een basisinkomen de bereidheid van gehuwde
vrouwen om betaald werk te zoeken zal bevorderen gegeven het basistarief van 100%. Eerder moet het tegendeel
worden gevreesd en daarmee zou de invoering van een
basisinkomen haaks staan op een van de doelstellingen
van het emancipatiebeleid, te weten de economische verzelfstandiging van de vrouw. Nog onlangs heeft de voorzitter van de Emancipatieraad een basisinkomen afgewezen,
8. Zie noot 2; voorts de toelichting bij presentatie van brochure
doorG.Lubbi, De Telegraaf, 20 april 1989.
9. Centraal Planbureau, Herziening trendmatig arbeidsaanbod,
Den Haag, 1987.
10. Met ongeveer een zesde deel.
505
want dat “…biedt vrouwen alsnog de mogelijkheid om thuis
op de kinderen te blijven passen”, zo stelde zij11.
Niet alleen de arbeidsparticipatie van de vrouw zal mogelijk worden bedreigd door een basisinkomen, ook meer
in het algemeen moet worden gevreesd dat de attitude ten
opzichte van het verrichten van reguliere arbeid in ongunstige zin zal worden beTnvloed. Dit geldt vooral indien het
basisinkomen relatief hoog is. Maar zelfs in het geval van
een basisinkomen op het niveau van 0,3 ML is het niet ondenkbaar dat alleenverdieners zich gedeeltelijk zullen terugtrekken van de arbeidsmarkt nu hun partner ook een inkomen ontvangt. Experimenten in de Verenigde Staten met
een negatieve inkomstenbelasting hebben aangetoond dat
het arbeidsaanbod inderdaad afneemt, afhankelijk van de
hoogte van het basisinkomen. Bij vrouwen was de afneming groter dan bij mannen12.
Richten we voorts onze blik op het begin van de volgende eeuw dan is volgens het CPB bij een redelijke economische groei enige spanning op de arbeidsmarkt niet uitgesloten. Ook in dit perspectief lijkt het niet raadzaam om
de toegangsdrempel tot de arbeidsmarkt te verhogen.
Daarbij is nog afgezien van de implicaties van een bevolkingsprognose van 8 a 8,5 miljoen inwoners aan het eind
van de volgende eeuw, indien de huidige vruchtbaarheidsgraad gehandhaafd blijft13.
Internationale aspecten
Internationaal gezien behoort Nederland tot de koplopers wat betreft het aandeel van de sociale-zekerheidsuitgaven in het nationale inkomen14. Zoals uit het voorgaande duidelijk is geworden moet dit vooral worden toegeschreven aan het relatief hoge niveau van het sociale minimum. Er is geen land in de EG en in de wereld waar de
afstand tussen het minimuminkomen en het gemiddelde inkomen zo gering is. Het netto ML bedraagt 72% van het
netto gemiddelde inkomen. Maken we deze vergelijking op
basis van gestandaardiseerde inkomens dan is dit verschil
slechts 13%15. De werkloosheid in Nederland is interhationaal gezien echter ook relatief hoog. Hoewel de kosten van
de sociale zekerheid via premies en belasting reeds zijn
geabsorbeerd in de produktiekosten lijkt het met het oog
op de werkgelegenheid zeer ongewenst om deze produktiekosten te verhogen door een verruiming van de aanspraken op sociale zekerheid via introductie van een basisinkomen. Hierdoor zou Nederland zich nog verder verwijderen van datgene wat in andere landen gebruikelijk is.
Voorts moet worden gevreesd dat de invoering van een
basisinkomen een aanzuigende werking zal hebben voor
Nederland als vestigingsland. Dit geldt op de eerste plaats
voor de zogenaamde gezinshereniging. In de huidige situatie worden de kosten van de gezinshereniging nog beperkt door de bijstandsnorm die toegesneden is op de leefeenheid. Een basisinkomen op strikt individuele basis zal
sterk kostenverhogend werken. Ook zal ongetwijfeld zuigkracht worden uitgeoefend op buitenlandse werknemers
om zich in Nederland te vestigen. Wanneer men er eenmaal in is geslaagd gedurende een genormeerde periode
(12 maanden) in zijn bestaansonderhoud te voorzien (vestigingseis) is de toegang tot het basisinkomen vrij.
uitvoeringsaspecten, dan valt van vereenvoudiging niet veel
te bespeuren. In alle varianten blijft het oude stelsel van wetten en regelingen overeind met uitzondering van de Toeslagenwet die wordt vervangen door het basisinkomen. Handhaving van het oude stelsel is zelfs gewenst omdat anders
aanvullende ouderdoms- en invaliditeitspensioenen alsmede bovenwettelijke uitkeringen bij een starttarief van 100%
geheel zouden worden wegbelast, waardoor de premiebetaling voor deze aanvullingen zinloos is geworden.
Hiervoor is reeds opgemerkt dat uitvoering van een basisinkomen door de fiscus dient te geschieden omdat het
basisinkomen wordt verrekend met eigen inkomsten uit arbeid en vermogen16. Dit heeft op zijn minst twee consequenties. Allereerst komt de fiscus dan in aanraking met individuele personen met wie thans geen of slechts via de
werkgever contact bestaat, hetgeen een enorme uitbreiding van het werk van de belastingdienst betekent, terwijl
daartegenover geen (0,3 ML variant) of nauwelijks een vergelijkbare taakverlichting via de ABW staat. Voorts zij bedacht dat de fiscus eerst na af loop van een f iscaal jaar over
alle relevante gegevens beschikt, terwijl de behoefte aan
het basisinkomen gedurende dat jaar optreedt. Het is dus
onvermijdelijk dat met voorschotten zal moeten worden gewerkt, wat weer een terugvorderingsproblematiek oplevert.
Deze problematiek wordt nog verzwaard indien deeltijdarbeid en het werken bij verscheidene werkgevers in toenemende mate zullen plaats vinden. Alleen al hierdoor moet
de fraudegevoeligheid van een basisinkomen aanzienlijk
worden geacht. Immers, via verdiensten in het niet-officiele circuit kan men te zamen met het basisinkomen een totaal inkomen verwerven dat aanzienlijk boven het huidige
samenlevings- en individuele minimum ligt.
Samenvatting en conclusies
De hoogte van de uitkering krachtens de AOW heeft zich
sinds 1957 ontwikkeld van een bodemvoorziening tot een
sociaal minimum. Ook personen zonder of met weinig inkomen hebben recht op aanvulling van hun inkomen tot dit
sociaal minimum en wel krachtens de Algemene Bijstandswet. Dit recht is echter voorwaardelijk en de hoogte van de
uitkering is afhankelijk van de leefsituatie. In deze beperkte zin kan men spreken van het bestaan van een basisinkomen in Nederland. Nagegaan is of uitbreiding van dit sociaal minimum tot een volstrekt ge’individualiseerd basisinkomen wenselijk is. Het antwoord hierop luidt ontkennend
omdat, getoetst aan een aantal criteria, een basisinkomen
uitsluitend nadelige effecten heeft. Zo zal een basisinkomen op een relatief laag niveau reeds grote budgettaire tekorten met zich meebrengen. De f lexibiliteit van de arbeidsmarkt wordt beperkt. Mede in verband hiermede zal een
basisinkomen de economische verzelfstandiging van de
vrouw in de weg staan. Internationaal gezien zou Nederland een zuigkracht uitoefenen op buitenlanders om zich
hier te vestigen. Ten slotte leidt een basisinkomen niet tot
vereenvoudiging in de uitvoering van de sociale zekerheid.
J.B.M. Pierik
11. Speech van Mw. mr. E.J.J.E. van Leeuwen-Schut, tijdensde
themadag Divosa-Noord op 10 maart 1989.
12. J.J.M.Theeuwes,.Art>e/’de/7toe/asfr’ngren, Research memorandum 88.07, Rijksuniversiteit Leiden, juli 1988, biz. 19-20.
13. W. Brand, Te weinig Nederlanders, Intermediair, jg. 25,13-31
Vereenvoudiging en fraudegevoeligheid____
maart 1989.
14. Zie Financiele nota sociale zekerheid 1989, Tweede Kamer
1988-1989, 20 805, nrs. 1-2, biz. 113.
De wens om te komen tot een basisinkomen wordt ook
wel ingegeven door de veronderstelde administratieve vereenvoudiging die hierdoor zou kunnen worden gerealiseerd.
Bezien wede hiervoorgepresenteerde alternatieven op hun
506
15. Zie nota Inkomensbeleid 1989, Tweede Kamer 1988-1989,20
808, nrs. 1 en 2, biz. 86.
16. De WRR (zie noot 2) voorziet uitvoering via de werkgever door
saldering van basisinkomen met verschuldigde belasting. Vermogensinkomsten kunnen dan niet verrekend worden.