Economische orde en economisch overleg

Economische orde en
economisch overleg
Kort na de oorlog werden de grondslagen gelegd van de gemengde economische orde en
van de instituties die deze orde bij uitstek representeren: de Stichting van de Arbeid en
de Sociaal-Economische Raad. Nog altijd spreken wij van een gemengde economische
orde en bestaan SER en Stichting van de Arbeid. Maar er is in veertig jaar natuurlijk heel
veel veranderd. In dit artikel schetst de auteur een aantal belangrijke maatschappelijke
ontwikkelingen die de positie en het functioneren van de SER ingrijpend hebben
gewijzigd. Ook in de huidige tijd echter ziet de auteur nog een belangrijke rol voor de
SER weggelegd.

IR. TH. QUENE*

Inleiding

Het eerste naoorlogse decennium

Voor de ontwikkeling van onze economische orde is het
eerste decennium na de oorlog van doorslaggevende betekenis geweest. Na 1945 breidt de overheid haar bemoeienis met het economische leven niet alleen sterk uit,
maar wordt deze bemoeienis ook algemeen geaccepteerd.
Er ontstaat een samenspel tussen overheid en bedrijfsleven en binnen het bedrijfsleven tussen werkgevers en
werknemers. De jarenlange hardnekkige crisis, de oorlogstijd waarin men elkaar als deelgenoten van lief en leed had
ontmoet, de algemeen gevoelde noodzaak van snelle wederopbouw en herstel en de ontwikkeling van een activistische keynesiaanse economische politiek schiepen alle te
zamen een voedingsbodem voor dit samenspel. Tinbergen
introduceerde in deze tijd de term ‘gemengde economic’
om aan te geven dat de introductie van een actief macroeconomisch beleid en van ordeningspolitieke wetten en instituties binnen een aanvankelijk liberale kapitalistische
economie geleid had tot een nieuwe, gemengde, economische orde. De besluitvorming in een dergelijke gemengde
orde gebeurt met drie instrumenten: het prijsmechanisme,
het overleg en het overheidsvoorschrift. In het eerste decennium komen ookde twee dragende instituties van deze
orde tot stand: de Stichting van de Arbeid in 1945 en de
Sociaal-Economische Raad in 1950.
Tot op de dag van vandaag zijn de beschreven economische orde en haar instituties in beginsel geaccepteerd.
Nog altijd spreken wij van een gemengde economische
orde en bestaan de SER en de Stichting van de Arbeid.
Wel is er in de afgelopen decennia natuurlijk heel veel gebeurd. Daarbij zijn zowel structurele ontwikkelingen als
machtsverhoudingen in het geding. In dit artikel ga ik hier
nader op in, met de SER zelf als belangrijkste referentiepunt.

Historisch en naar toonzetting gaat de Stichting van de
Arbeid voorop. Kort na de bevrijding verschijnt het manifest Aan de werkgevers en werknemers van Nederland.
Daarin maken de voormannen van de centrale werkgevers- en werknemersorganisaties de oprichting van de
Stichting bekend “tot bevordering van de sociale vrede,
orde en rechtvaardigheid”. De Stichting voorziet in een gemeenschappelijk overleg op sociaal gebied en stelt zich ten
dienste van de overheid “ter vervulling van opdrachten ten
bate van het algemeen belang”. Drees, die gedurende de
oorlog in het geheim aan de vorming van de Stichting had
meegewerkt, erkent als minister van Sociale Zaken binnen
enkele weken de Stichting als officieel adviesorgaan van
de regering. Daarmee is centraal advies en overleg geboren.
De vorming van een nieuwe structuur voor de bedrijfsorganisatie, waarvan de SER het hoogste bestuursorgaan
is, verloopt aanmerkelijk moeizamer. Zoals bekend is de
publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie behalve in landbouw,
detailhandel, ambacht en nog enkele sectoren niet van de
grond gekomen, met name niet in de Industrie. Dat aanvaarden we nu. In de jaren veertig en vijftig lag dat anders:
rond de totstandkoming van de publieke bedrijfsorganisatie (pbo) hebben uiterst principiele debatten plaatsgevonden over economische gemeenschaps- en zelfverantwoordelijkheid, over de aanvaardbaarheid van een corporatieve ordening binnen een parlementair-democratische
staatsstructuur, enzovoort. Ik vermeld dit, niet om een uitbreiding van de pbo vandaag opnieuw aan de orde te stel-

496

“Voorzitter van de Sociaal-Economische Raad. Dit artikel is een
verkorte versie van de inleiding die is gepresenteerd op het Dreessymposium op 20 mei 1989 te Rotterdam.

len, maar omdat het niet bereiken van de doelstellingen van
de pbo in de jaren vijftig het gezicht van de economische
orde mede heefl bepaald.
De discussie rond de pbo staat niet in de weg dat de
SER snel een centrale functie krijgt als adviesorgaan voor
de ministers omtrent alle belangrijke maatregelen op sociaal of economisch gebied, die zij voornemens zijn te treffen. In de periode 1950-1958 komen negenendertig adviezen tot stand, gemiddeld vijf per jaar. Het belang van de
onderwerpen van de adviezen is groot; zij raken kernpunten van economische politiek. Ik denk dan aan zeven adviezen over de loon- en prijspolitiek, adviezen over toezicht
kredietwezen en economische mededinging, zo’n tien adviezen over sociale verzekeringswetten, zoals AOW, AWW,
kinderbijslag-, wachtgeld-, werkloosheid- en ziekenfondsverzekeringen, twee over landbouwpolitiek en een over
volkshuisvestingsbeleid. Opvallend is het ontbreken van
fiscale politiek en industrialisatiepolitiek. Veelal vindt langs
de hoofdlijnen van de uitgebrachte adviezen vervolgens
ook de besluitvorming door de regering plaats.
De vergaderingen zijn -tot 1971 -besloten, en dat weerspiegelt zich in de gedachtenwisseling. Er is weinig sprake van ‘statements’; men discussieert vrij informeel. In de
uitingen weerspiegelt zich wel een bewustzijn, voor een
hoge en verantwoordelijke taak te staan; de waardigheid
van de SER komt regelmatig met zoveel woorden ter sprake. Dit alles neemt niet weg dat de unanimiteit veel geringer is dan wij ons nu voorstellen: van de negenendertig adviezen waren er slechts zestien unaniem, een score van
40 procent.
Het tempo van advisering is hoog; diverse adviezen komen in enkele maanden tot stand. Van een formele raadpleging van de achterban is nergens een spoor aanwezig.
In de adviezen treft de analytische onbevooroordeeldheid
in deformulering; zij zijn als het ware meer WRR-dan SERachtig van toon. In klare bewoordingen worden voor- en
nadelen voor werkgevers en werknemers opgesomd van
bepaalde voor ogen staande beleidsmaatregelen. De formuleringen doen vermoeden dat de invloed van de kroonleden en het secretariaat groot moet zijn geweest en dat
nun preoccupatie meer heeft gelegen in de objectieve analyse en het scheidsrechter zijn dan in het bruggen bouwen.
Ik zou het erfgoed van de vroege jaren vijftig op het punt
van economische orde en economisch overleg en van rol
en positie van de SER als volgt samen willen vatten:
– na de oorlog komt een gemengde economische orde tot
stand in de zin zoals Tinbergen deze omschreef: een actief macro-economisch beleid en ordeningspolitieke wetten en instituties binnen een liberate kapitalistische economie. Hierin hebben ook de organisaties van werkgevers en werknemers een belangrijke stem;
– afgezien van enkele sectoren (landbouw, detailhandel,
ambacht) komt er geen door de overheid geleide bedrijfsorganisatie tot stand; het getij hiervoor is al verlopen als de vooral door de KVP beinvloede raamwet voor
de pbo wordt aangenomen. Voor de Partij van de Arbeid,
die eerder geijverd had voor zulk een organisatie om de
overheidsinvloed in het bedrijfsleven te vergroten, zijn
een sterk door de overheid beheerste sectorstructuurpolitiek en een medezeggenschapspolitiek in de bedrijven kennelijk minder belangrijk dan de macro-economische sturing en ordening, die na de oorlog tot stand
komt. Nog belangrijker is wellicht dat na decennien van
sociaal-democratische oppositie de PvdAeindelijk regeringsverantwoordelijkheid kan dragen. Erzijn aanwijzingen, onder andere in het programma dat Drees in april
1945 in Vrije Gedachten publiceert, dat ook Drees’ eigen
aandacht en voorkeur meer uitging naar macro-economische sturing dan naar de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie en ondernemingsgewijze medezeggenschap;
– in de gemengde economische orde is de adviserende

ESB 24-5-1989

rol van de SER een belangrijk ordeningspolitiek instrument. Organisaties van werkgevers en werknemers
hebben in georganiseerd verband wezenlijk invloed op
kernpunten van de sociaal-economische besluitvorming, zoals op lonen, prijzen en sociale zekerheid; essentieel is ook dat deze besluitvorming op centraal niveau plaatsvindt;
– de harmonie betreft eerder een gezamenlijk gevoel van
zware verantwoordelijkheid of zelfs van roeping dan van
overeenstemming over het te voeren beleid; in concrete situaties zijn de tegenstellingen markant en worden
deze ook markant verwoord;
– ondanks het regelmatig ontbreken van unanimiteit wordt
er weinig in termen van structureel machtsoverwicht van
werkgevers of werknemers gedacht: de lonen zijn beheerst en er wordt nauwelijks gestaakt, maar de invloed
van de vakbeweging is vergeleken met voor de oorlog
sterk gegroeid en dit wordt door de werkgevers in grote
lijn geaccepteerd hetgeen zich onder andere weerspiegelt in de snelle verbetering van de sociale zekerheid;
men reflecteert – maar dan buiten de SER – nu eerder
over de teloorgang van de standen dan over de (achterhaalde) klassenstrijd;
– binnen de SER hebben kroonleden en secretariaat een
zware positie: zij domineren in probleemstelling en de
keuze van oplossingsrichting; nun rol ligt eerder hierin
en in die van scheidsrechter dan van bruggenbouwer via
compromisformules; in de nood der tijden is het gezag
-van de deskundigen groot;
– in enkele jaren is ook de SER zelf tot machtsfactor gegroeid; in het Nederlandse organisatieleven spelen de
verbonden van werkgevers en werknemers een belangrijke rol. De doorslaggevende betekenis die de regering
soms aan de adviezen hecht, wekt de onrust van de oppositie in het parlement, die zich buiten spel gesteld
voelt. Consequenties heeft dit echter niet;
– de positie van de SER wordt mede beTnvloed door de
positie van de regering: zij is en gedraagt zich als hoge
overheid. Waar de ministers, Drees voorop, zich al uiterst gereserveerd opstellen tegenover de geestverwante fracties – er heerst een groot machtsoverwicht van de
regering tegenover het parlement – geldt dat zeker voor
contacten met maatschappelijke organisaties. Hun invloed moet zich dan ook door de voordeur doen gevoelen – via een schriftelijk advies van goed niveau en
krachtig draagvlak – en niet via lobby aan de keukendeur.

Veertig jaar later
Sindsdien is er veel gebeurd. In 1963 werd de geleide
loonpolitiek losgelaten. In de tweede helft van de jaren zestig hadden we onze korte gouden eeuw, met hoge groei en
volledige werkgelegenheid. In de jaren zeventig werd de
wenselijkheid van economische groei ter discussie gesteld, holde de sterke stijging van de arbeidsinkomensquote de winsten te veel uit en raakte de publieke sector in het
ongerede onder andere door een te verstrekkend stelsel
van automatische koppelingen. In de jaren tachtig werden
we eerst geconfronteerd met een dan ongewenste nulgroei, maar we krabbelden uit het dal dank zij een lange
hausse in de wereldeconomie en vrijwillige afspraken over
loonmatiging en werkgelegenheid tussen sociale partners;
klemmend blijven evenwel de hoge werkloosheid en het
grote aantal arbeidsongeschikten.
Opvallend is, dat de principiele of zo men wil, ideologische discussie over onze orde, die in de jaren veertig en
vijftig zo heftig werd gevoerd, vrijwel is verstomd. Zelfs bij
gebeurtenissen die hoogst waarschijnlijk veertig jaar tevo-

497

ren onmiddellijk in een principiele context zouden zijn geplaatst, zoals het terugbrengen of beeindigen van staatsdeelneming in KLM, DSM en Postbank of van overheidsinvloed in pbo en arbeidsvoorziening, ontstaan overwegend pragmatische discussies over de na te streven positie van overheid, markt en sociale partners. Het overlegklimaat typeerde ik in 1985 met ‘transactie’, na harmonie en
polarisatie, een term die ook nu nog toepasselijk is. De
vraag is, welke ontwikkelingen van enigszins blijvende
aard nu en in de naaste toekomst economische orde en
economisch overleg beheersen en aanleiding geven tot
verschuivingen in de posities van overheid, werkgevers en
werknemers. Opnieuw gebruik ik dan de SER als ervaringsbron en uitkijkpost en noem acht punten.

Visie op de rol van de overheid
Het laagtij van de invloed van overheid en politiek op
maatschappelijke en economische ontwikkeling is de kentering voorbij. In de eerste helft van de jaren tachtig overheerst – anders dan in de jaren vijftig – een gevoelen dat
politiek en overheid nauwelijks bij machte zijn invloed uit te
oefenen op de vormgeving van de samenleving. Een aantal problemen – de bewapeningswedloop, het milieu en de
groeiende welvaartskloof met de ontwikkelingslanden wordt als te groot en onbeihvloedbaar ervaren. De open
economie van Nederland stelt ons zo bloot aan de Internationale concurrentie dat ruimte voor een eigen beleid nauwelijks meer aanwezig lijkt. Maakbaarheid en sturing lijken
een illusie; uit overtuiging of gelaten aanvaarding is het beter de zaken aan de markt over te laten, in elk geval aan
de overheid slechts een laag profiel te geven. Deregulering
en privatisering worden trefwoorden.
Tot deze opstelling draagt ook het politicologische ‘inzicht’ bij dat het algemeen belang – in de jaren vijftig nog
zo sterk onderstreept – eigenlijk niet bestaat. Met die benadering kan ik zelf moeilijk uit de voeten. Liever constateer ik dat het algemeen belang moet worden nagestreefd
en dat de vraag wat in het algemeen belang is, kernvraag
van politieke discussie dient te zijn. Daar gaan we ook weer
naar toe; het keerpunt is gepasseerd.
In de internationale situatie is de verstarring tussen oost
en west eindelijk doorbroken en zijn akkoorden gesloten
die nog slechts enkele jaren geleden voor onmogelijk werden gehouden. Als ergens is getoond dat politiek ertoe
doet, dan wel hier. Ook in de internationale economische
politiek is weer beweging gekomen. De GATT is opnieuw
van wal gestoken met de hoopvolle verklaring van Punta
del Este en heeft na een mislukte ‘mid-term review’ nu Geneve overleefd. De Europese Gemeenschap heeft een
groot nieuw elan getoond; de totstandkoming van de Europese binnenmarkt aan het eind van 1992 spreekt tot de
verbeelding; het rapport-Delors is een volgende stap.
In eigen land zijn er tekenen van een positieve herwaardering van de verantwoordelijkheid van de overheid voor
maatschappelijke ontwikkelingen: de Vierde nota ruimtelijke ordening, de nota Volkshuisvesting in de jaren negentig, het Structuurschema Verkeer en Vervoer en het Nationaal Milieubeleidsplan. Een interessante illustratie van de
kentering in de gedachten over de terugtredende overheid
vind ik ook de discussie over de uitgavenquote van de publieke sector, die door CDA-fractieleider De Vries in de politieke discussie is gebracht. Naar zijn oordeel zouden de
overheidsuitgaven zich op de lange termijn moeten stabiliseren op rond 60 procent. Kennelijk acht De Vries de mogelijkheden en wenselijkheden van een verdere reductie
slechts beperkt; het huidige percentage waarmee hij het
vergelijkt is immers 64,5. Voorkeur voor een drastisch verder terugtredende overheid spreekt hieruit niet. De positieve herpositionering van politiek en overheid juich ik toe. Zij
zal de SER en de Stichting van de Arbeid weer meer in het
beeld brengen, mogelijk echterde laatste meer dan de eer-

498

ste. Wel zal het zaak zijn te voorkomen dat de wijzer opnieuw te ver doorslaat. Kreten als ‘de verbeelding aan de
macht’ enerzijds en ‘terugtred van de overheid’ anderzijds
lossen werkloosheid en armoede niet op. Daarvoor is onder andere nodig dat overheid en marktpartijen samenwerken en onbevangen oog hebben voor de sterke en zwakke kanten van markt- en budgetmechanisme. Het is vooral de vraag hoe de verantwoordelijkheid voor de outsiders
op de arbeidsmarkt door overheid en insiders, ook financieel, kan worden gedeeld.
Internationalisering
De internationalisering neemt in snel tempo toe. Sedert
1950 is sprake van een vrijwel continue groei van de wereldhandel. Het handelsvolume in industriele produkten is
vertwintigvoudigd. Bovendien lag de groei van het
wereldhandelsvolume vrijwel steevast boven die van de
wereldproduktie. De interdependence van de landen werd
dus steeds groter. De protectie nam drastisch af. Als resultaat van zeven GATT-ronden zijn de gemiddelde tarieven
op industriele produkten in ge’fndustrialiseerde landen gedaald van 40 procent in 1947 tot 5 procent nu. Er vond een
sterke schaalvergroting plaats in Industrie en diensten; tal
van transnationale ondernemingen zijn ontstaan. Omgekeerd zijn de gevolgen van internationale verstoringen ook
groot: men denke bij voorbeeld aan de oliecrisis, aan overproduktie in landbouw en wereldscheepsbouw of aan de
ingrijpende gevolgen van snel wisselende dollarkoersen.
De groeiende internationale afhankelijkheid weerspiegelt zich ook – en wordt gevoed door – de opkomst van
nieuwe centra van besluitvorming: nu voor alles Brussel,
dat stuwt naar de totstandkoming van een Europese markt
in 1992. De internationale doorverbindingen verkleinen natuurlijk de eigen nationale beleidsruimte, hetgeen ook invloed heeft op de positie van de SER. Zijn macro-economische gezichtspunten verliezen bij voorbeeld aan relevantie, maar ook zijn bewegingsvrijheid op andere terreinen, bij voorbeeld dat van de inrichting van de sociale zekerheid, neemt af. Tekenend is dat in het recente
Weduwen- en wezenadvies een omvangrijke bijlage is opgenomen over de internationale verdragsbestendigheid
van de voorstellen. Zoiets was in de jaren vijftig niet nodig.
Micro-macro-debat
Het onbeslechte debat tussen macro- en micro-economie leidt tot een verminderd prestige van het macro-economische beleid. Voor de SER is hier vooral de visie van
het Ministerie van Economische Zaken van belang. Zijn secretaris-generaal Rutten geeft vijf hoofdlijnen van economische politiek, die “duidelijk en gemakkelijk toepasbaar
zijn en geen acrobatische toeren vergen van macro-economische professoren en econometrische modellen”.
Deze regels zijn – enigszins verkort weergegeven – koppeling van de gulden aan de mark, vrije loon- en prijsvorming, afzien van ambitieuze conjunctuurpolitiek met name
op budgettair gebied, zodanige beperking van het overheidstekort dat rente-uitgaven en staatsschuld niet sneller
stijgen dan het nationaal inkomen en zodanige hoogte van
belastingen en overheidsuitgaven, dat een goede marktwerking een redelijke kans krijgt, dat wil zeggen toewerken
naar marginale belasting- en premietarieven van minder
dan 50 procent. Het is duidelijk, dat een dergelijke visie diverse instrumenten van economische politiek bij voorbaat
en principieel buiten werking stelt. Voorde SER als advieslichaam is dit niet doorslaggevend – die behoudt zijn eigen
verantwoordelijkheid -, maar het beTnvloedt zijn opereren
wel. Een toetssteen wordt het komende middellange-termijnadvies 1990-1994 dat nog voor de kabinetsformatie zal
worden uitgebracht: zal het uitsluitend gericht zijn op allocatie, of ook op verdeling en hoe breed zal het beleidsinstrumentarium zijn dat nodig wordt geacht?

Onderhandelen op vele fronten
Met kabinet ziet formele advisering door sociale partners
eerder als van incidentele dan van structured waarde. Dit
doet afbreuk aan het consensusmodel. Om te beginnen
wordt gewerkt met gedetailleerde regeerakkoorden. Dit is
begrijpelijk in een noodsituatie, maar niet functioneel wanneer er meer beleidsopties zijn. Het overleg op centraal niveau wordt dan verlamd. Ook wanneer wel overleg plaatsvindt of advies wordt gevraagd, werken strakke regeerakkoorden belemmerend: al heeft de SER in zijn advisering
een eigen verantwoordelijkheid, men neigt er toch toe binnen de grenzen van het regeerakkoord te blijven, zeker als
dit een deel van de raad goed uitkomt.
Het kabinet ziet zich zelf voorts eerder als partij tussen
partijen dan als overheid boven partijen. Mitsdien denkt het
eerder in termen van onderhandeling dan van regelgeving.
In overeenstemming hiermee kiest het zijn onderhandelingsonderwerpen ad hoc. Dit brengt bewindslieden ertoe
eerder contact te zoeken met afzonderlijke werkgevers- en
werknemersorganisaties of met deze gezamenlijk in de
Stichting van de Arbeid, dan een advies te vragen aan de
SER. Soortgelijke processen van onderhandeling vinden
ook plaats tussen de Europese Commissie en de sociale
partners, soms met doorverbindingen naarde nationale regeringen. Er ontstaat daardoor een onzichtbare lobby-cultuur, die niet bevorderlijk is voor doorzichtigheid en controleerbaarheid van de besluitvorming, noch voor duidelijk gezamenlijk genomen verantwoordelijkheid.
Machtsverhoudingen
De machtsverhoudingen tussen de werkgevers- en
werknemersorganisaties, vooral bepaald door de situatie
op de arbeidsmarkt, tenderen naar groter evenwicht. In de
jaren zeventig schortten werknemers hun medewerking
aan de SER op, in de jaren tachtig wordt de agenda van
de SER relatief sterk door werkgevers beheerst. In de toekomst ligt meer evenwicht in de lijn der verwachting. Voor
de werking van de SER is dit gunstig: hij gedijt het beste
als partijen aan elkaar zijn gewaagd. Vanuit dit gezichtspunt is de recente versterking van de positie van de vakbeweging toe te juichen.
In de opstelling van partijen in de jaren zeventig en tachtig weerspiegelt zich overigens dat partijen de SER in de
laatste decennien meer instrumenteel zijn gaan zien. Het
sociaal-economische overleg is minder dan in de jaren vijftig een waarde op zich en meer een kwestie van opportuniteit: wordt het eigen belang hierdoor gediend of niet. Hier
ligt een verband met mijn eerste punt: waar men de samenleving minder als beihvloedbaar ziet, definieert men zijn eigen organisatie eerder als belangenbehartiger dan als medehoedster van het algemeen belang. Geen wonder dat de
internationaal unieke term ‘sociale partners’ in de jaren vijftig is gemunt en niet nu.
Decentralisatiearbeidsvoorwaardenoverleg
Decentraal arbeidsvoorwaardenoverleg vermindert de
belangstelling voor beleidsvorming op nationaal niveau.
Door het decentrale arbeidsvoorwaardenoverleg neemt
zowel aan de kant van de werkgevers- als van de werknemersorganisaties de positie van de bedrijfstakorganisaties
en bonden toe en die van de centrales af. De centrales hebben er daardoor meer moeite mee dan vroeger, de resultaten van een unaniem SER-advies door hun achterban
aanvaard te krijgen. Indien dit al lukt vergt het niet zelden
meertijd. Een ander bezwaar van de decentralisatie is, dat
nationale economische desiderata, bij voorbeeld van loonmatiging, balansverkorting of werkloosheidsbestrijding wat
minder gewicht in de schaal leggen, hetgeen advisering op
nationaal niveau kan bemoeilijken. Naar mijn opvatting
hebben bonden en bedrijfstakorganisaties er te weinig oog
voor, dat hun maatschappelijke positie op den duur wordt

ESB 24-5-1989

gedragen door hun doorverbinding met de nationale tafels
van onderhandeling, overleg, advies en besluitvorming. Ik
bepleit uitdrukkelijk geen terugkeer naar centrale loonpolitiek, maar men moet oog blijven houden voor de keerzijde
van de medaille, zeker als de decentrale organen te veel
met hun rug naar nationale desiderata gaan staan.
Centraal overleg en advies blijven van waarde; hierbij gaat
het mij overigens meer om de continue afstemming en vorming van gemeenschappelijke inzichten dan om de soms
wat rituele vorm van telkens nieuwe ‘centrale akkoorden’.

Lokale overheid
De betekenis van het lokale en regionale niveau neemt
toe. Meer dan vroeger zijn gemeente- en provinciale besturen van dag tot dag in de slag met het bedrijfsleven over
vestiging en uitbreiding van ondernemingen, over stedelijke infrastructuur of openbare orde. Op het terrein van sociaal beleid spelen de gemeentelijke sociale diensten en
de arbeidsbureaus een wezenlijke rol. In Rotterdam is het
gelukt tussen gemeentelijke overheid, werkgevers en
werknemers een ‘centraal akkoord’ te sluiten over hoofdlijnen van het sociaal-economische beleid, waaronder de
werkgelegenheid. In provincie en gemeente lukt collegiaal
bestuur aanzienlijk beter dan op rijksniveau: besturen is
daar niet zelden vruchtbaarder. Bovendien is daar de doctrine niet minder overheid, maar betere overheid. In dit verband valt misschien een historische parallel te trekken: zo
goed als in de jaren twintig en dertig – met de frustratie van
eeuwige oppositiepartij in Den Haag – de glansnummers
van het socialistische bestuur zich op stedelijk niveau voordeden, zo goed geldt dit nu. Niet voor niets hebben – of
hadden? – kamerleden belangstelling voor wethoudersposten.
Andere adviesorganen
De concurrentie met andere adviesorganen is verscherpt. In de jaren vijftig was er op sociaal-economisch
terrein slechts een adviesorgaan: de SER. Andere adviesorganen waren er trouwens uberhaupt nauwelijks. Sedertdien is er een hele proliferatie opgetreden, voor vrijwel ieder directoraat-generaal kwamen er zelfs verscheidene raden. Op zijn beurt heeft dat weer tot reactie geleid; de regering heeft er in de loop van de jaren tachtig weer honderden opgeheven.
Externe beleidsadvisering in formele zin gebeurt nu
vooral langs drie lijnen: door vertegenwoordigende adviesorganen zoals de SER, door een vast deskundigencollege
zonder representatie zoals de WRR, en door deskundigencommissies ad hoc, zoals de commissies-Wagner, -Dekker, -Oort en -Montijn. De vroeger meer voorkomende
staatscommissies spelen nu, buiten de wereld van Justitie
en Binnenlands Bestuur, nauwelijks een rol.
Mijn persoonlijke voorkeur – dat zal niemand verbazen
– gaat uit naar vaste adviescolleges als SER en WRR. Ik
heb hiervoor drie redenen: hun installing en taakopdracht
berusten op het gezag van de gehele wetgever (regering
en Staten-Generaal); zij hebben meer oog voor continu’fteit
van bestuur en voor de nevenwerking van hun adviezen
op de belendende percelen van het overheidshandelen; ze
zijn door hun blijvende aanwezigheid en cultuur sterker onderworpen aan maatschappelijke kritiek en parlementaire
weging. (In de nabije toekomst zal voorts blijken, of de adviezen van de deskundigencommissies-ad hoc ook hun
politieke leven voortzetten na het optreden van een nieuw
kabinet). Maar eigen voorkeur of niet, de realiteit is thans,
dat de markt voor beleidsadvisering trekken van een open
markt heeft gekregen. Van een uit te oefenen aanspraak
op beleidsadvisering is de facto minder sprake, ook al liggen adviesverplichtingen nog wel degelijk in de wet vast en
zal in het geval van de SER de raad – in de praktijk dagelijks bestuur en voorzitter – de regering moeten blijven wij-

499

zen op de wettelijke verplichting hem te horen. Logischerwijze heeft de Raad van State in een aantal gevallen de regering ook op die verplichting gewezen.
In de geschetste open situatie is het van belang wat
het adviesorgaan te bieden heeft. Een effectief advies zal
moeten voldoen aan drie voorwaarden: intellectueel niveau, maatschappelijk draagvlak en politieke werking.
Deze drie eisen geven in de meerderheid van de gevallen een representatief adviesorgaan als de SER een sterke positie, omdat hij, anders dan permanente of losse
deskundigencolleges, ook maatschappelijk draagvlak en
politieke werking kan bieden. Als evenwel bij voorbaat
vaststaat, dat de SER principieel verdeeld is en niet naar
consensus zal toegroeien wordt het aantrekkelijker een
deskundigencollege in te schakelen. Dat zal het geval
zijn wanneer de regering maatschappelijke doorbraken
beoogt. Zulke innovatieve momenten trekken veel aandacht en publiciteit, maar zijn op de keper beschouwd
schaars. Naast de rapporten-Wagner, -Dekker, -Oort en
-Montijn staan in die zelfde periode enkele tientallen
SER-adviezen.

De adviezen van de SER

__________

Na mijn toer door de omgeving, kom ik aan de SER zelf.
Ik beperk me tot zijn adviserende taak. Deze is ook nu veelzijdig. Op het terrein van het algemeen sociaal-economisch
beleid is het belangrijkste advies het tweejaarlijkse middellange-termijnadvies. Het advies van 1986 formuleerde
voor het eerst in samenhang de overeenstemming over de
sociaal-economische doelstellingen tot 1990 en over de
daarvoor in te zetten instrumenten, zoals de loonkostenmatiging, de reductie van het financieringstekort en de verkorting van het bruto-nettotraject. Daarmee was het voor
de opstelling van het regeringsprogramma van belang. In
het advies van 1988 stond de balansverkorting centraal, de
gelijktijdige vermindering van belastingen, heffingen en
subsidies over een breed front. Ook dit heeft politieke doorwerking gekregen, zij het mijns inziens nog te weinig. Het
middellange-termijnadvies 1990-1994 zal op verzoek van
het kabinet nog v66r de kabinetsformatie worden uitgebracht.
Op internationaal terrein bracht en brengt de raad adviezen uit over een aantal belangrijke elementen van het EGbeleid, zoals het budget van de Gemeenschap, het landbouwbeleid, de fiscaliteit, het overheidsaankoopbeleid en
het mededingingsbeleid. Op het terrein van het economische structuurbeleid kwamen of komen aan de orde het
Brundtland-rapport, de nota Volkshuisvesting, het Structuurschema Verkeer en Vervoer en het Nationaal Milieubeleidsplan. Opvallend is hier, dat de Raad zich beperkt tot
het structuurbeleid van de overheid, maar de structured
ontwikkeling van het bedrijfsleven buiten de agenda houdt.
Een vergelijking met de jaren vijftig, waarin ook het industrialisatiebeleid buiten behandeling werd gehouden, dringt
zich hier op.
Op het terrein van de sociale zekerheid komen alle wetsontwerpen vrijwel zonder uitzondering in behandeling. Actuele hoofdonderwerpen zijn de algehele herziening van de
Algemene Weduwen- en Wezenwet, de structuur van de
kinderbijslag, de aanvullende pensioenvoorziening voor
werknemers en het stelsel van ziektekostenverzekering in
de jaren negentig.
Op het terrein van het arbeidsrecht en het ondernemingsrecht waren en zijn eveneens wezenlijke onderwerpen aan de orde zoals het ontslagrecht, het enqueterecht,
de herziening Arbeidswet 1919, herziening Wet op de ondernemingsraden en harmonisatie van vennootschapsrecht.

500

Op het terrein van het onderwijsbeleid staat uiteraard het
beroepsonderwijs centraal, maar daarnaast komen ook onderwerpen als volwasseneneducatie, de eindtermen van
het basisonderwijs en het hoger onderwijs- en onderzoekplan aan de orde.
Op het terrein van het consumentenbeleid is een algemene opvatting – ook onder de consumentenorganisaties
– dat het wetgevingsprogramma ten einde loopt. Het accent ligt nu op zelfregulering en voorwaardenoverleg, twee
onderwerpen die op diverse terreinen concreet aan de orde
zijn.
Alles bijeen is mijns inziens zonder enige terughouding
de conclusie gerechtvaardigd, dat de SER zich ook anno
1989 bezighoudt met een veelheid van essentiele beleidsvoornemens en wetsontwerpen op sociaal-economisch
terrein. In feite is slechts sprake van een echte lacune: de
advisering over de arbeidsmarkt. De kans is echter groot
dat het kabinet ook op dit terrein de SER binnenkort zal inschakelen.
De functie van de SER-adviezen verschilt op de onderscheiden terreinen. Op macro-economisch terrein is deze
vooral die van legitimatie. De SER geeft zijn commentaar
op de verkenning van het Centraal Planbureau, ondersteunt bepaalde doelstellingen en instrumenten die maatschappelijk aan de orde zijn en geeft hieraan een zodanig
extra gewicht, dat zij politiek beter hanteerbaar worden. In
adviezen over sociale zekerheid en arbeidsrecht wordt de
veelheid van beleidsopties vooral teruggebracht tot hanteerbare aantallen, zo niet tot een. Hier domineren dus de
functies van reductie, selectie en afweging. Schaarser-en
naar mijn indruk schaarser dan in de jaren vijftig – fungeert
het advies als denktank, als producent van originele nieuwe materiaalordening en van beleidsvoorstellen met een
sterk innovatief karakter.
In het voorgaande sprak ik over drie eisen die aan adviezen – dus ook aan SER-adviezen – zijn te stellen: intellectueel niveau, maatschappelijk draagvlak en politieke
werking. Hoe staat het hiermee bij de SER?
Het intellectuals niveau van de adviezen is mijns inziens
in het algemeen redelijk, ook als men het vergelijkt met het
analytische gehalte van de adviezen van deskundigencolleges. Toch is nog verbetering mogelijk. De analyse is soms
eerder een nauwkeurige beschrijving van de beleidsgeschiedenis dan een indringende weging van de actuele situatie en van toekomstige trends. De wijze van opstelling
van de adviezen leidt hier ook toe: secretariaat en commissievoorzitter (in de regel een kroonlid) streven ernaar de
probleemstelling zo neutraal mogelijk te formuleren, om
niet bij voorbaat de kans op unanimiteit te verspelen, en
vervolgens trachten de drie groeperingen tot een unaniem
advies te komen, al hebben ze niet zelden verschillende
uitgangspunten, doelstellingen en overwegingen. Op zichzelf is dat niet de beste voedingsbodem voor de opstelling
van een intellectueel overtuigende ‘line of argument’ en
een coherent advies. Sociale partners zijn daarin niet zelden ook matig geTnteresseerd; hen gaat het om het unanieme beleidsadvies. Het is echter duidelijk dat de regering, bij voorbeeld voor het opstellen van een memorie van
toelichting, wel behoefte heeft aan een logisch samenhangend betoog. Hier ligt een belangrijke verantwoordelijkheid
voor kroonleden en secretariaat, die gezamenlijk over voldoende gezag moeten beschikken om hun kwaliteitseis
door te zetten. Dit is soms niet eenvoudig, nu de hoogleraren weinig tijd vrij kunnen maken voor de SER en gezag
minder licht wordt geaccepteerd.
Het maatschappelijk draagvlak dat de SER kan bieden
ligt besloten in zijn samenstellende delen: de centrale
werkgevers- en werknemersorganisaties en de onafhankelijke deskundigen (kroonleden). Zijn draagvlak is derhalve
voor een wezenlijk deel een afgeleide van dat van de genoemde organisaties. In dit verband is van belang dat tot

de werkgeversorganisaties de laatste jaren vele werkgevers zijn toegetreden uit het cao-deel van de collectieve
sector en dat in de werknemersorganisaties ook veel ambtenaren en uitkeringsgerechtigden zitten. De ontwikkeling
waarbij het sociaal-economische bestel aanzienlijk breder
wordt dan het particuliere bedrijfsleven doet zich aldus ook
in de SER voor, maar een precieze afspiegeling van dat
sociaal-economische bestel was en is hij niet. Tot het
draagvlak draagt ten slotte ook het prestige van de kroonleden bij, onder hen begrepen de twee die een kwaliteitszetel bezetten: de president van De Nederlandsche Bank
en de directeur van het Centraal Planbureau. Hoewel de
samenstelling – om met Van der Grinten te spreken – stellig ‘merkwaardig’ is, is zij breed en verschaft zij aan de SER
een grote representativiteit.
De politieke werking hangt nauw met het maatschappelijke draagvlak samen. Waar het belang van de centrale
werkgevers- en werknemersorganisatie domineer! in de
beleidsvorming – bij voorbeeld op het terrein van loonkostenmatiging, werknemersverzekeringen en ontslagrecht is de politieke doorwerking snel en groot, in andere gevallen – bij voorbeeld koppeling tussen lonen in de marktsector, overheidssalarissen en uitkeringen of fiscaliteit in de
EG – minder. Maatschappelijk draagvlak en politieke werking beide zijn uiteraard het grootst bij unanieme adviezen.
Het streven naar consensus was en is een wezenlijk cultuurgoed van de SER. Gedurende het proces van advisering scherpt het de argumentatie en brengt het een denkproces op gang in de richting van een beter onderling begrip en een bredere maatschappelijke opstelling. Dat vergt
soms tijd en die is dan nuttig besteed, ook omdat het de
besluitvorming in latere stadia versnelt. De unanimiteitsscore is nog altijd hoog en ligt bij 80 procent over de periode 1985-1989, een percentage dat verrassend genoeg
zelfs hoger ligt dan in de jaren vijftig.
Ten slotte het tempo van advisering. Dat ligt op het ogenblik op een gemiddelde van negen maanden, maar met uitschieters naar enkele weken of een paar jaar. Wie zich aan
een ander spiegelt, spiegelt zich zacht, ook in dit geval. Niet
gering is namelijk het aantal keren waarin enkele jaren achter elkaar bij de rijksbegroting een adviesaanvraag aan de
SER wordt aangekondigd, voordat deze de SER bereikt;
de departementale en interdepartementale voorbereiding
van een adviesaanvraag vergt vaak veel meer tijd dan het
advies. Hetzelfde is vrijwel zonder uitzondering het geval
met de politieke besluitvorming door de regering en Staten-Generaal na het advies. De SER moet ook hier echter
een eigen stand ophouden en de adviestermijn nog verder
zien te beperken. Wel moet in deze termijn tijd voor een
goed achterbanberaad blijven bestaan; aan deze democratische eis binnen de organisaties moet worden voldaan.
Vooral hierdoor is de adviestermijn nu aanzienlijk langer
dan in de jaren vijftig, toen ook bij heel belangrijke en politiek omstreden adviezen termijnen van drie of vier maanden regelmatig werden gehaald.

Balans
De positie van de SER nu en in de toekomst is een wezenlijk andere dan die in de jaren vijftig. De SER in de jaren vijftig is, gezien met de ogen van nu, niet ‘een’, maar
het advieslichaam van de regering. Herstel van welvaart
staat na de oorlog voorop en alle hoop is daarbij gevestigd
op het bedrijfsleven. De schoorstenen moeten roken, wat
goed is voor het bedrijfsleven is goed voor Nederland. De
SER, dan bij uitstek representant van het bedrijfsleven,
heeft hierdoor alleen al een buitengewoon groot krediet. De
jaren vijftig zijn tevens het hoogtij van de pacificatiepolitiek:
wat in geheim besogne tussen de (eiders van de organisa-

ESB 24-5-1989

ties wordt overeengekomen is voor de volgelingen verplichting. En van die pacificatiepolitiek is de SER 66k het
bolwerk. Voorts krijgt de gemengde economische orde in
die jaren een specifieke invulling: de doelstellingen van sociaal-economisch beleid en met name het inkomens- en arbeidsmarktbeleid vormen het kader waarbinnen de markteconomie dient te functioneren. Dat vraagt om indringend
overleg tussen een activistisch macro-economisch overheidsbeleid en een dynamische markt.
Met behoud van de term gemengde economische orde
draagt deze orde nu, en zeer waarschijnlijk in de toekomst,
een wezenlijk ander karakter. Niet de doelstellingen van
het sociaal-economische beleid, maar de vrije-markteconomie vormt nu in feite het voorwaardenscheppende kader voor de economische orde. Daar waar de coordinate
via het marktmechanisme te kort schiet, treft de overheid
maatregelen om de allocatieve functie van de arbeidsmarkt
te herstellen. Er is aanvullend beleid om eventuele negatieve gevolgen op te vangen (arbeidsvoorzieningsbeleid).
Deze verschuiving in de inhoud van onze economische
orde is ten dele zeker een gevolg van politieke verschuivingen: rooms-rode en brede basiskabinetten toen en centrum-rechtse kabinetten nu. Minstens evenzeer is zij echter een gevolg van structurele verschuivingen: de internationalisering van onze economie, de wetenschappelijke
scepsis over de mogelijkheden van een activistisch overheidsbeleid en de veranderde plaats – meer tussen dan
boven de partijen – van de regering in een tot wasdom gekomen politieke en sociale democratie met een hooggeschoolde, kritische en weinig volgzame bevolking.
Wie zulke fundamentele verschuivingen erkent en – zoals ik-zelfs grotendeels toejuicht, kan en mag het nietverrassen dat ook de plaats van de institutie van onze gemengde economische orde, de SER, ingrijpend is gewijzigd. Sterker: hij doet er goed aan zich los te maken van
de ballast uit het verleden en zich te verzetten tegen de
pretentie die het verleden hem heeft opgedrongen. Wie
nostalgisch terugziet naar de SER uit de jaren vijftig verlangt naar een voltooid verleden tijd. De ballast van die vergelijking moet weg.
Ook in de huidige situatie is er volop ruimte voor een interessant en nuttig sociaal-economisch overleg en
dienovereenkomstige SER. Opnieuwzal een middellangetermijnadvies moeten uitwijzen of er reele mogelijkheden
zijn voor centrale afspraken die kunnen bijdragen tot economische groei en tot het uitbannen van werkloosheid en
armoede. Het omvangrijke programma op het terrein van
sociale verzekering en arbeidsrecht moet leiden tot wetgeving die aan de Europese maat is. Zo kan ik doorgaan. Ook
nu moet solidariteit worden georganiseerd, zelfs nog meer
dan veertig jaar geleden, toen zij rusten kon op een maatschappelijk fundament dat deze solidariteit beter droeg. Op
de open geworden markt van advisering aan de overheid
komt de SER op voor zijn positie, omdat hij analytisch niet
onderdoet voor zijn concurrenten en beter dan zijn concurrentie beschikt over een maatschappelijk draagvlak en derhalve over een politiek-legitimerende werking. Bij dit alles
zal hij er naar mijn overtuiging goed aan doen, zich te concentreren op hoofdvragen van beleid. Tegenoverdeze zelfbeperking zal hij zich moeten bevrijden van de irrationele
opvatting dat hij slechts zou mogen reageren op door de
regering gevraagde adviezen. Een zelfbewuste SER zal
ook zelf aan de bel mogen trekken en interessante ontwikkelingen beleidsmatig aan de orde moeten stellen. Wat de
SER naar de jaren negentig moet meenemen is niet de
nostalgie naar de positie van de jaren vijftig, maar de echte vrucht van veertig jaar: onderhandeling, overleg en advies die bij de tijd zijn.

Th. Quene

501