r
Trendmatig begrotingsbeleid
voor werkgelegenheid
H.]. Brouwer*
ort na het aantreden van een nieuw kabinet, en samenvallend met een periode
waarin het conjuncturele herstel van de Nederlandse economie steeds krachtiger
gestalte krijgt, wordt dit jaar de Miljoenennota gepresenteerd. Deze twee
gebeurtenissen bieden perspectief op een omslag in de systematiek van het
begrotingsbeleid. Dit zal van belang kunnen zijn niet alleen voor een beter verlopend
begrotingsproces, maar ook voor economische groei en werkgelegenheid.
K
Economische uitdagingen
Alvorens nader in te gaan op dit perspectief voor begroting en werkgelegenheid, worden kort de cruciale
uitdagingen voor het financieel-economisch
beleid
van de komende jaren in herinnering geroepen. Dat
kan kort, want de structurele onevenwichtigheden
van de Nederlandse economie zijn bekend.
Het regeerakkoord laat er geen gras over groeien:
in de eerste regels al wordt duidelijk aangegeven
waar de zwakke plek van de Nederlandse economie
ligt – namelijk bij het tekort aan werkgelegenheid.
Hoewel Nederland in tegenstelling tot de meeste andere Europese landen een recessie wist te ontlopen,
heeft de economische terugval van 1992-1993 een
sterk oplopen van de werkloosheid tot gevolg gehad.
Deze stijging komt bovenop een al zeer omvangrijke
economische inactiviteit.
De inactiviteit, die in sterke mate voorkomt bij bepaalde groepen (ouderen, laaggeschoolden), heeft sociale gevolgen waar in het regeerakkoord terecht
veel aandacht voor wordt gevraagd. Dat geldt ook
voor de economische gevolgen. Hoge uitkeringslasten (iedere werkende onderhoudt thans bijna volledig iemand met een uitkering) leiden tot hoge arbeidskosten en blokkeren zo de vraag naar arbeid.
Tegelijk ontmoedigt de grote wig tussen arbeidskosten en netto besteedbaar inkomen zowel de vraag
naar, als het aanbod van arbeid. De daardoor in gang
gezette neerwaartse spiraal heeft negatieve consequenties voor groei, werkgelegenheid en het draagvlak voor sociale zekerheid en overheidsvoorzieningen.
In nauwe samenhang met deze onevenwichtigheid in de arbeidsmarkt zijn ook de overheidsfinanciën structureel uit het lood. In de kern gaat het hier
om te hoge uitgaven, met name in de sfeer van (aan
inactiviteit gerelateerde) overdrachten. Door de opwaartse druk op de uitgaven is het financieringstekort al vele jaren hoog, hetgeen is geaccumuleerd in
een hoge overheidsschuld en zware rentelasten (zie
tabel). Daarnaast zijn door de opwaartse druk op de
uitgaven ook de collectieve lasten het kind van de rekening geworden, uitmondend in de reeds aangestipte wig-problematiek.
De analyse van deze structurele onevenwichtigheden wordt meer en meer breed onderschreven. Door
de neergaande conjunctuur is het ondanks grote inspanningen moeilijk geweest om de afgelopen jaren
vooruitgang te boeken. Om te komen tot evenwichtsherstel zijn de komende periode forse inspanningen
vereist. In het regeerakkoord is voorzien dat de samenstelling van de collectieve uitgaven wordt bijgesteld in de richting van investeringen in ruime zin, de
collectieve lasten worden verlicht, en de ‘incentive’structuur in de sociale zekerheid wordt versterkt.
Deze bijstellingen kunnen alleen van duurzame aard
zijn als de tot nu toe steeds omvangrijker wordende
rente-uitgaven kunnen worden beperkt en de staatsschuld beter beheersbaar wordt.
Tegelijk met de af te ronden sanering van de
openbare financiën is ook een beleid van deregulering en bevordering van marktdynamiek essentieel.
Zowel in de arbeidsmarkt als in goederen- en dienstenmarkten bestaan beschermingen voor ‘insiders’
die de vrije toetreding van ‘outsiders’ onnodig belemmeren. Werklozen en startende ondernemers zijn op
achterstand gezet, met als gevolg verstarring van de
economische dynamiek en onvoldoende benutting
van bestaande mogelijkheden voor nieuwe banen en
economische activiteit. Uitdaging is om de sanering
van de collectieve financiën samen te laten gaan met
een groei- en werkgelegenheidsimpuis
in de particuliere sector. Daarenboven biedt de aantrekkende conjunctuur een gunstig gesternte om de nodige structurele hervormingen door te voeren.
• De auteur is thesaurier-generaal
bij het Ministerie van Financiën, tevens voorzitter van de Studiegroep Begrotingsruimte. Met dank aan P.F. Hasekamp, a.EH.c. Heukers en
J.J.M. Kremers voor assistentie.
Bestendig begrotingsbeleid
De beoogde positieve economische invloed van deze
beleidsbenadering
staat of valt met een daarop toegespitste inrichting van de systematiek van het begrotingsbeleid. Dat wordt ook uitgedragen door moderne ontwikkelingen in de economische wetenschap.
In de literatuur is de laatste jaren veel aandacht
besteed aan verwachtings- en vertrouwenseffecten
die overheidshandelen
met zich mee kan brengen 1.
Zowel uit de theorie als uit empirisch onderzoek
komt naar voren dat economisch beleid, om effectief
te kunnen zijn, rekening moet houden met de gevolgen van dat beleid voor toekomstverwachtingen.
Dat
klinkt eenvoudiger dan het is. Zo zal verlaging van
belastingen of sociale premies op zich zelf een positief effect kunnen hebben op de vraag naar en het
aanbod van arbeid, en daarmee bijdragen aan hogere
groeiverwachtingen
en een beter investeringsklimaat.
Maar die positieve invloed kan alleen worden gerealiseerd indien werknemers, werkgevers, consumenten
en investeerders de verwachting èn het vertrouwen
hebben dat die lastenverlaging ook houdbaar is en
niet vanwege ondeugdelijke financiering zal moeten
leiden tot lastenverzwaringen (of ombuigingen) in de
toekomst.
De invloed van verwachtingen en vertrouwen is
vaak moeilijk exact te bepalen, omdat deze variabelen niet direct worden waargenomen2. Veel onderzoek maakt gebruik van het feit dat het niveau van
de rente in het bijzonder gevoelig is voor verwachtingen en vertrouwen. Financiële markten worden
steeds meer open en flexibel, kapitaal wordt internationaal steeds meer mobiel. Hierdoor neemt de gevoeligheid van de markt voor de houdbaarheid van
de overheidsfinanciën toe. Waar financiële markten
bij uitstek toekomstgericht zijn, speelt bij de vorming
en toetsing van verwachtingen ten aanzien van het
begrotingsbeleid uiteraard ook de ‘track record’ uit
het verleden een belangrijke rol. Een sterke reputatie
komt niet uit de lucht vallen, maar moet worden verdiend en verdedigd.
Empirisch onderzoek levert een bevestiging van
deze verbanden. Twijfel omtrent de houdbaarheid
van het begrotingsbeleid (econometrisch benaderd
door de omvang van het financieringstekort en de
overheidsschuld), leidt tot opwaartse druk op de rentevoet3. Daardoor worden investeringen, economische groei en werkgelegenheid negatief beïnvloed.
Naast dit effect via de rente, is het aannemelijk
dat tevens een directe invloed uitgaat op de bestedingen. Burgers en bedrijven zullen aarzelen bij nieuwe
bestedingen wanneer een hoge schuldenlast de houdbaarheid van het financieel-economisch
beleid aan
twijfel onderhevig maakt. Dat verklaart waarom stabilisatieprogramma’s met omvangrijke ombuigingen en
een evenredige reductie van het overheidstekort, zoals doorgevoerd in het begin van de jaren tachtig in
Denemarken en Ierland, gepaard kunnen gaan met
herstel van vertrouwen en daarmee tevens met posi4
tieve effecten op de particuliere bestedingen . Dit
blijkt ook uit empirisch onderzoek in de sfeer van de
nieuwe, endogene groeitheorie. Deze theorie behandelt de structurele factoren die de lange-termijn groei-
ESB 21-9-1994
Tabel 1. Bud-
en werkgelegenheidsprestaties
van een land bepalen. geUaire kerngegevens, 1970Een solide begrotingsbeleid blijkt zo’n factor te zijn.
1994 (% bbp)”
Onderzoek laat een structureel negatief verband zien
tussen een onhoudbaar begrotingsbeleid (te hoge tekort- en schuldquotes) en de economische groeë.
Trendmatig begrotingsbeleid
Het is niet zo dat iedere mutatie in het financieringstekort direct effect zal hebben op rente, bestedingen
en groei. Een stabiel financieel-economisch
kader
vormt de basis voor consumentenvertrouwen
en een
gezond investeringsklimaat. Dat betekent dat de
hoogte van het feitelijk tekort best mag fluctueren, zolang maar de overtuiging bestaat dat het tekort houdbaar is in het licht van de economische situatie, de
hoogte van de schuldquote en de rentelasten, en de
algehele consistentie van het beleid. Symmetrie in de
fluctuatie van het tekort moet dan echter wel duidelijk herkenbaar zijn: na opwaartse bewegingen bij
conjuncturele zwakte ook neerwaartse bewegingen
bij economisch herstel (automatische stabilisatoren).
Zodra dat vertrouwen wegvalt, en de verwachting
ontstaat dat beleidsaanpassingen
in de toekomst onvermijdelijk zijn, wordt de rekening gepresenteerd.
Dan zorgen negatieve reacties ervoor dat aanpassingen ook feitelijk worden afgedwongen, en bovendien (als consequentie van onzekerheid) ook nog
zwaarder moeten zijn. Tijdig aanpassen is verstandig.
Bij de vertaling van deze analytische inzichten
naar de praktijk van alledag doet zich dus het volgende dilemma voor. Enerzijds moet het volstrekt ernst
1. Voor een overzicht van de theoretische
literatuur, zie T.
Persson en G. Tabellini, Macroeconomie “polieyeredibility
and polities, Harwood Academic Publishers, 1990.
2. Een uitzondering vormt het datamateriaal uit peilingen.
3. Bij voorbeeld S.C.W. Eijffinger, Reële rente, rentetermijnstructuur en reputatie, in: A. Knoester en H. Visser (red.),
De boge reële rente en de Nederlandse economie, Preadviezen van de Nederlandse Vereniging voor de Staathuishoudkunde, 1991; K. Knot, 1befundamental determinants ofin-
terest dijferentials in a target zone: evidenee for Austria,
Belgium, Denmark and tbe Netberlands, onderzoeksmemorandum,
Rijksuniversiteit
Groningen,
1994; en K. Knot en
J. de Haan, Fiscal policy and interest rates in the European
Community, te verschijnen in Europeanjournal of Political
Economy, 1995.
4. G. Bertola en A. Orazen, Trigger points and budget cuts:
explaining the effects of fiscal austerity, Ameriean Economie Review, nr. 83, 1993, blz. 11-26.
5. S. Fischer, The role of macroeconomic
factors in growth,
journalof Monetary Economies, nr. 32, 1993, blz. 485-512.
—Figuur 1.
Reële uitgavenkaders
rijksbegroting
1990-1998; in
mrd, bbp-prljsniveau 1994′
a. Cijfers voor
199p-
operatie; Tussenbalans in
joenennota 19(2): . . .
zijn met reductie van het financieringstekort.
Anderzijds geldt evenzeer dat frequente tussentijdse
aanpassingen van belastingtarieven en uitgavenprogramma’s om te voldoen aan een rigide financieringstekorttijdpad een bron van economische onzekerheid
kunnen gaan vormen. In dit spanningsveld moet het
beleid een evenwicht zien te vinden.
De afgelopen periode noopte het hoge niveau
van het financieringstekort tot een strak tekorttijdpad
als ankerpunt voor het begrotingsbeleid. Dit heeft
kunnen bijdragen aan tekortreductie. Maar het heeft
tevens een prijs gekend, in de vorm van frequente
tussentijdse aanpassingen van het eerder uitgezette
begrotingsbeleid. Voorts heeft het aanleiding gegeven tot incidentele maatregelen die het zicht op
onderliggende ontwikkelingen versluierden. De consistentie en betrouwbaarheid van het macro-tekortbeleid stond voorop, maar die van het beleid op microniveau had daarvan onvermijdelijk te lijden.
Ter illustratie is in de figuur goed te zien hoezeer
de afgelopen jaren het meerjarige reële uitgavenkader van de rijksbegroting heeft gefluctueerd. Dit kader betreft de budgettaire ruimte die voor de uitgaven op middellange termijn ter beschikking wordt
gesteld en waar ‘actoren’ in de samenleving hun plannen en (re)acties mede op baseren. Frappant is dat
het structurele kader vastgelegd aan het begin van de
vorige kabinetsperiode (Startbrief 1989) uiteindelijk
dicht ~ansloot op het kader aan het eind van die periode (Miljoenennota 1994). In de tussenliggende jaren heeft het echter zeer fors gefluctueerd. Eerste
kwam voor de reële uitgaven structureel veel meer
ruimte beschikbaar (zo’nf 10 miljard, ofte wel circa
2% bbp), maar dat moest later weer geheel worden
wegbezuinigd. Het behoeft geen betoog dat zo’n
beeld niet bijdraagt aan maatschappelijke acceptatie
. van, en vertrouwen in het overheidsbeleid.
Ook aan de inkomstenzijde was een minder bestendig beleid herkenbaar. In 1991 leidde de begrotingsvoorbereiding (inclusief Tussenbalans), naast
ombuigingen van structureel f 11 miljard op de rijksuitgaven, tot een totaal van f 6 miljard aan lastenverzwaringen. Deze zijn vervolgens gedeeltelijk weer on-
gedaan gemaakt (onder meer door de verlaging van
het btw-percentage van 18,5 naar 17,5 in 1992).
Deze ervaringen, en de meer analytische inzichten uit de economische literatuur, wijzen slechts in
één duidelijke richting ter verbetering van de onbevredigende en economisch schadelijke knelsituatie
waarin het begrotingsbeleid zich nu al zo lang bevindt: tijdige reductie van het financieringstekort tot
een houdbaar niveau. Dan kan een meer trendmatig
begrotingsbeleid worden gevoerd. Dan worden we
tevens verlost van de vaak als traumatisch ervaren
concentratie op het tekort, en ontstaat ruimte in geest
en agenda voor de economische politiek.
Dat was ook de kern van het vorig jaar verschenen ne
een programma van lastenverlichting, beide vastgelegd aan het begin van de rit aan de hand van behoedzame economische uitgangspunten en consistent met het wenselijke trendmatige pad voor het
financieringstekort. Aan het reële uitgavenkader en
de vastgelegde lastenverlichtende maatregelen wordt
vervolgens vastgehouden, ook al zal het feitelijke tekort gedurende de rit kunnen fluctueren met de altijd
grillige conjunctuur. Om al te forse opwaartse tekortbewegingen te voorkomen, stelde de Studiegroep
een plafond voor, met daaronder een, normaal gesproken, voldoende ruime fluctuatiemarge.
Regeerakkoord
Vier elementen op weg naar een trendmatig begrotingsbeleid zijn te herkennen in het regeerakkoord.
Ten eerste is het begrotingsbeleid gebaseerd op behoedzame economische uitgangspunten (2% reële
groei gemiddeld in 1995-1998). Ten tweede geldt
voor het tekort geen tijdpad maar een plafond; met
de onderschrijding van dit plafond bij de start in 1995
wordt geïllustreerd dat het hier werkelijk gaat om
een bovengrens. Ten derde is een ruimte voor lastenverlichtende maatregelen vastgelegd (totaal circa
f 9 miljard in 1998), in plaats van de eerder gangbare
normering van de macro collectieve-lastendruk
(cld)
die te gevoelig was voor endogene invloeden en noemereffecten7 om als kompas te gebruiken. Ten vierde, en consistent met de voorgaande elementen,
staat in het begrotingsbeleid centraal een kader voor
de reële uitgaven (uitmondend in een daling van
1994 tot 1998).
Op zich zelf houdt het afgesproken plafond bepaald nog niet een substantiële en snelle reductie
van het financieringstekort van het rijk in: het plafond daalt van 3,3% bbp in 1995 naar 2,9% bbp in
1998 (dat wil zeggen een EMU-tekort van ruim 2%
bbp in 1998). Dit onderstreept dat het van groot belang is om de besparingsmaatregelen
afgesproken in
het regeerakkoord snel te effectueren (‘frontloading’). In het regeerakkoord is tevens vastgelegd dat
6. Naar een trendmatig begrotingsbeleid, juli 1993.
7. De cid was uitgedrukt als percentage van de noemer van
het nni.
budgettaire meevallers uit een hoger dan behoedzame groei bij voorrang zullen worden besteed aan verdere reductie van het financieringstekort (tenminste
tot 2,7% bbp in 1998, maar mogelijk tot een lager niveau). Met andere woorden: indien het afgesproken
reële uitgavenkader blijft gelden als centraal anker
van het begrotingsbeleid, zal het feitelijke tekort kunnen dienen als buffer voor onverwachte conjuncturele fluctuaties èn significant kunnen dalen. Belastingmeevallers zullen niet, zoals in het verleden nogal
eens het geval is geweest, benut kunnen worden ter
dekking van uitgavenoverschrijdingen;
via een stricte
budgetdiscipline zal de reële uitgavenlijn worden gehandhaafd.
Als resultaat van deze beleidslijn zal de overheidsschuldquote, bij de behoedzame uitgangspunten, tot
1998 ruwweg stabiliseren. In een niet onrealistisch
scenario, met een reële economische groei gedurende het conjuncturele herstel van gemiddeld circa
23/4% in 1995-1998, kan de schuldquote vanaf 1996
gaan dalen tot circa 75% bbp in 1998 en kan het financieringstekort van het rijk dat jaar uitkomèn op
1% bbp. Naarmate besparingsmaatregelen
eerder
hun vruchten afwerpen, kan de daling van de quote
zich wat eerder gaan voordoen en substantiëler zijn.
De berekening veronderstelt wel dat belastingmeevallers volledig ten goede komen aan tekortreductie.
Wanneer meevallers inderdaad worden benut
voor tekortreductie en tegenvallers onder het plafond
worden opgevangen in het financieringstekort, is er
een goede kans dat uitgavenprogramma’s
en lastenverlichtingsplannen ongewijzigd kunnen worden uitgevoerd. Zo ontstaat een meer trendmatig begrotingsbeleid. Dat komt de kwaliteit van het beleid en de
economische effectiviteit en geloofwaardigheid ervan
ten goede.
Beleidsvoorbereiding
Het is een interessante en relevante vraag of de hierboven geschetste ontwikkelingen ook implicaties
hebben voor de beleidsvoorbereiding.
Ik denk het
wel. Drie punten zijn mijns inziens ook voor de toekomst van bijzonder belang ter ondersteuning van
een zorgvuldig op economische effectiviteit afgestemd, meer trendmatig begrotingsbeleid.
Ten eerste is het zaak om aan het begin van de rit
een trendmatig na te streven financieringstekort vast
te stellen, en daarbij vooral gewicht te geven aan inhoudelijke overwegingen met betrekking tot de houdbaarheid van tekort, schuld en de rentelasten. In dat
verband heeft het tijdig voldoen aan de toetredingsvoorwaarden voor de Europese monetaire unie,
naast inhoudelijke merites, ook betekenis voor de geloofwaardigheid van het beleid. Daarom baseerde de
Studiegroep het advies voor de trendmatige tekortdoelstelling niet op een modelexercitie, waarin dergelijke elementen (verwachtingen, vertrouwen) onvoldoende tot hun recht zouden zijn gekomen, doch op
genoemde inhoudelijke afweging.
Ten tweede is het, gegeven een aldus bepaald tekortplafond, alleszins van betekenis om bij de start
van een nieuwe kabinetsperiode een zorgvuldige
modelexercitie te benutten voor een (globale) bereke-
ESB 21-9-1994
ning van de ruimte die beschikbaar is voor de collectieve uitgaven en voor lastenverlichting. Op onderdelen van het begrotingsbeleid kunnen modelscenario’s tevens inzicht verschaffen in de te verwachten
richting en globale omvang van beleidseffecten voor
groei en werkgelegenheid. Hier gelden wel de grenzen van het modelleerbare. Naast de eerder genoemde (vertrouwens-)aspecten,
zijn er ook belangrijke
economische beleidsinitiatieven uit het regeerakkoord die wel van invloed zijn op groei en werkgelegenheid, maar in de doorrekening niet konden worden meegenomen (marktordening en mededinging)8.
Ten derde noopt een beleidsvoorbereiding
gericht op een meer trendmatig begrotingsbeleid ertoe
om, nadat het meerjarige kader is vastgelegd, tussentijdse aanpassingen van het budgettaire meerjarenbeeld in principe te vermijden (geen ‘fine tuning’).
Binnen de aan het begin van de kabinetsperiode bepaalde budgettaire randvoorwaarden met betrekking
tot uitgaven en lastenmaatregelen, komt het gedurende de rit vooral aan op de kwaliteit van de inhoudelijke vormgeving van het beleid. Wanneer het meerjarenkader dreigt te worden overschreden, moet
uiteraard wel worden opgetreden.
Conclusie
Het regeerakkoord biedt ruimte voor een meer trendmatig begrotingsbeleid. Binnen de randvoorwaarde
van solide overheidsfinanciën, kunnen korte-termijnfluctuaties worden opgevangen in het financieringstekort. Voor de bestuurlijke en inhoudelijke kwaliteit
van het beleid ontstaan nieuwe perspectieven. Dit
verlost ons van vruchteloze discussies over korte termijn ‘trade offs’ tussen tekort en werkgelegenheid,
en brengt de discussie terug waar deze over moet
gaan: de rol van de collectieve sector in relatie tot
het economisch beleid. Econometrische modellen
krijgen een rol waar ze voor bedoeld waren: de verkenning van kwantitatieve kaders en de inhoudelijke
analyse van richting en globale omvang van de effecten van beleid. Gewaakt moet worden voor een fixatie op modelberekeningen
die een belemmering
vormt om belangrijke niet (direct) kwantificeerbare
verbanden mee te wegen in de besluitvorming. Nog
ernstiger wordt het indien beleidsmakers en -beslissers zich temidden van uitkomsten tot vele cijfers achter de komma in de werkelijkheid gaan wanen. In de
economische politiek is het antwoord op onzekerheid niet het creëren van schijnzekerheden, maar het
voeren van een consistent, bestendig beleid.
H.J. Brouwer
8. Voor verdere discussie zie P.W. Runen, De betekenis van
macro- econometrische
modellen bij de beleidsvoorbereiding, in: H. den Hartog en]. Weitenberg (red.), Toegepaste
economie – grenzen en mogelijkheden, Centraal Planbureau, 1984.