Toekomstig begrotingsbeleid
De Studiegroep Begrotingsruimte heeft onlangs advies uitgebracht over het te voeren
begrotingsbeleid in de jaren negentig. In onderstaand artikel pleit de auteur voor een wat
andere benadering dan de Studiegroep. Met name pleit hij voor het invoeren van een
reele-uitgavennormering voor het rijk en een meer trendmatige benadering van de
belastingontvangsten en het financieringstekort
DRS. J.A.J. ALDERS*
Inleiding
In de publieke discussie rond het begrotingsbeleid in ons
land gaat de belangstelling vooral uit naar de omvang en
financiering van het overheidstekort, naar de effecten van
de hoge collectieve-lastendruk en naar overschrijdingen en
ombuigingen op de collectieve uitgaven. Thans begint de
aandacht zich in toenemende mate te concentreren op het
begrotingsbeleid in de jaren negentig. Inmiddels heeft de
Studiegroep Begrotingsruimte hierover een advies uitgebracht . Daarin wordt concreet aangegeven hoe het overheidstekort zich tussen 1990 en 1994 en daarna zou moeten ontwikkelen. Voorde komende kabinetsperiode beveelt
de Studiegroep een continuering van de zogeheten tijdpadbenadering voor tekortreductie aan, met daarbij een accentverschuiving in het beleid in de richting van een meer
stringente normering van de collectieve uitgaven. Wel
wordt de mogelijkheid voor een meer structurele tekortbenadering in de toekomst opengelaten.
Dit artikel gaat op deze belangrijke onderwerpen in en
pleit voor uitgavennormering en trendmatige tekortreductie. Aldus ontstaat een schets voor een toekomstig begrotingsbeleid, die te zien is als uitwerking van dan wel als variant op de ideee’n die in het rapport van de Studiegroep
Begrotingsruimte zijn neergelegd. Eerst wordt echter kort
stilgestaan bij het budgettaire beleid in andere landen, in
het bijzonder bij de aldaar gehanteerde begrotingsnormen.
Begrotingsnormen in intemationaal perspectief
In de meeste ge’industrialiseerde landen is het begrotingsbeleid sinds het begin van de jaren tachtig gericht op
beperking van de omvang van de collectieve sector. Factoren als de opbouw van de verzorgingsstaat, gevolgd door
een aanzienlijke teruggang in het tempo van economische
groei, hadden er voor gezorgd dat het aandeel van de collectieve uitgaven in het bruto binnenlands produkt in enkele decennia bijna was verdubbeld. Zorgen omtrent de negatieve economische effecten van daarmee gepaard gaande toenemende collectieve lasten en financieringstekorten
hebben tot een geleidelijke herorientatie in het beleid geleid. Er is daarmee ook weer meer aandacht ontstaan voor
ESB 1-2-1989
de verschillende instrumenten van begrotingspolitiek, in
het bijzonder voor normen ter beheersing van de uitgavenontwikkeling. Onlangs heeft de OESO een studie aan dit
onderwerp gewijd, The control and management of government expenditure 2. Alhoewel ieder land uiteraard zijn eigen normen en gewoonten heeft, ook op het terrein van het
begrotingsbeleid, zijn op basis van deze vergelijkende studie interessante overeenkomsten te ontdekken. Ten aanzien van de gehanteerde begrotingsnormen kan ruwweg
een driedeling worden gehanteerd :
– ratio’s of quoten, waarbij de uitgaven, inkomsten of het
tekort worden uitgedrukt in een percentage van het bruto binnenlands produkt;
– een norm voor de groeivoet c.q. procentuele stijging van
de uitgaven, die in nominale of ree’le termen kan worden
uitgedrukt;
– een norm voor het nominale niveau van de uitgaven of
het tekort.
Ter illustratie is in tabel 1 een overzicht uit de aangehaalde OESO-publikatie overgenomen (situatie in 1985/1986).
Direct in het oog springt het feit dat bijna alle landen een
norm voor het overheidstekort (overigens niet uniform gedefinieerd) als percentage van het binnenlands produkt
hanteren. In aanvulling daarop geldt er in veel landen een
of andere expliciete uitgavennorm, zogenoemde ‘top-down
limits’ voor de totale uitgaven die door de overheid in een
vroeg stadium van de begrotingsvoorbereiding worden
vastgesteld en waarbinnen de ‘bottom-up demands’ van individuele departementen moeten worden opgevangen. De
OESO concludeert4:
“Virtually all countries taking part in this study now formulate and stress publicly some form of high-level target
which sets a limit on total spending. In virtually all countries,
these targets are specific quantitative goals usually covering a specified time period. They are intended to condition
* De auteur is werkzaam bij de Studiedienst van De Nederlandsche Bank. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.
1. Studiegroep Begrotingsruimte, Naar gezonde overheidsfinancien, Tweede Kamer, 1988-1989, 20.995, nr.1, 23 januari 1989.
2. Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling,
The control and management of government expenditure, Parijs,
1987.
3. OESO, op. cit., biz. 22.
4. OESO, op. cit., biz. 11.
111
Tate/1. Indeling begrotingsnormen in OESO-landena
Percentage
bbp
tekortb uitg.
Australie
Belgie
Canada
Denemarken
Finland
Frankrijk
Griekenland
lerland
Italie
Japan
Nederland
Noorwegend
X
X
X
Absoluut
bedrag
Groeivoet
uitgaven
ontv. reeel
nom.
uitg.
tekortb
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
xc
X
X
Portugal
X
X
Spanje
Turkije
X
X
VK
VS
W-Duitsland
X
Zweden
X
X
X
X
X
X
X
Reele-uitgavennormering____________
X
X
X
X
X
X
a. OESO, op.cit., biz. 22, label 1. De OESO tekent hierbij aan dat alleen de
publieke, expliciete normen zijn opgenomen, die door de betreffende overheden worden gehanteerd.
b. Financierings- of begrotingstekort of geaccumuleerde overheidsschuld.
c. De doelstelling in Japan is niet geformuleerd als een specifieke concrete
doelgrootheid.
d. Noorwegen formuleert geen middellange-termijndoelstellingen.
behaviour and constrain demands for more resources.
They can make for more readiness to accept restrictions
on spending, and help to reduce the tensions in budget negotiations”.
Zo wordt bij voorbeeld in West-Duitsland sinds het begin van de jaren tachtig het budgettaire beleid erop gericht
de nominale groei van de overheidsuitgaven langdurig achterte laten blijven bij die van het bbp. In Denemarken wordt
eveneens een expliciete uitgavennormering toegepast (in
concrete gericht op reele uitgavenstabilisatie). In beide landen kan hieraan een niet onbelangrijk deel van de forse
verbetering van de overheidsf inancien sinds 1982 worden
toegeschreven5.
Het begrotingsbeleid in Nederland__
___
Nederland onderscheidt zich volgens eerder genoemd
OESO-onderzoek van veel andere landen door de afwezigheid van een expliciete uitgavennormering, althans in
1985/1986. Weliswaar zijn er in het begin van de huidige
kabinetsperiode wel uitgavenlimieten afgesproken, maar
geleidelijk aan is de nadruk bij het begrotingsbeleid feitelijk toch weer komen te liggen op doelstellingen voor het financieringstekort en de collectieve-lastendruk in procenten van het nationaal inkomen. Juist dat maakt dat – bij een
meevallende economische ontwikkeling – overschrijdingen bij de collectieve uitgaven deels ongecompenseerd
kunnen blijven. Dat was zo in 1982-1986 en in 1986-19906.
De Studiegroep Begrotingsruimte beveelt in haar recente
rapport dan ook een accentverschuiving aan, in de richting
van een nadrukkelijker orientatie op de uitgavenkant, door
middel van uitgavenplafonds per begrotingshoofdstuk. In
het onderstaande wordt een variant hierop gepresenteerd.
Aangevuld met ideeen over een denkbare systematiek ten
aanzien van lastenverlichting en tekortreductie onstaat dan
de volgende schets in hoofdlijnen van het toekomstige begrotingsbeleid:
112
als uitgangspunt wordt een expliciete norm voor de jaarlijkse reele groei van de overheidsuitgaven geformuleerd,
in het bijzonder voor die van het rijk. Bij deze uitgavennormering komt de nadruk te liggen op — voor de algemene
inflatie aangepaste – bedragen in guldens, niet op de uitgaven in procenten van het nationale inkomen;
de ruimte voor lastenverlichting wordt ‘ex ante’ aan het
begin van de kabinetsperiode voor de gehele periode
bepaald en verdeeld, uitgaande van een bepaalde doelstelling voor het financieringstekort en op basis van behoedzame uitgangspunten over de economische ontwikkeling;
hierbij wordt uitgegaan van een trendmatige benadering
van de belastingontvangsten en het financieringstekort.
Tijdens de rit geldt dat mee- of tegenvallers in de endogene ontvangstenontwikkeling tot uitdrukking mogen komen in het tekort.
Startpunt voor een adequaat begrotingsbeleid moet een
normering van de overheidsuitgaven zijn. Immers, zonder
normering en beheersing van de uitgaven is een vermindering van het financieringstekort en van de collectieve lasten
moeilijk denkbaar7. Voorstel voor ons land is een benadering
waarin het aangrijpingspunt komtte liggen bij een normering
van de jaarlijkse reele groei van de uitgaven. De bedoeling
is dat aan het begin van een nieuwe kabinetsperiode duidelijke afspraken worden gemaakt over de toegestane uitgavenstijging in de volgende vier jaren. In het hypothetische geval dat een dergelijke aanpak thans zou worden gehanteerd,
kan op basis van het bij voorbeeld in 1990 te verwachten uitgaventotaal een kader worden vastgesteld voor de jaarlijkse
groei en de toegestane niveaus van de uitgaven in de periode 1990-1994, althans in reele termen. Daarbovenop komt
nog een bedrag, nodig om de algemene prijsstijging op te
vangen, waarbij hantering van een uniforme deflator, bij voorbeeld de prijs van het nationaal inkomen, te verkiezen is.
Voor (extra) prijsstijgingen kunnen dus in principe middelen
beschikbaar worden gesteld. Achterliggende gedachte bij
een dergelijke reele-uitgavennormering is dat algemene
prijsmutaties de ontvangsten en uitgaven van de overheid in
vergelijkbare mate beTnvloeden8. Daarmee ligt het totaalbeeld voor de uitgaven – gerekend in absolute bedragen in
5. Zie voor wat betreft West-Duitsland een beleidsnota van het
Bundesministerium der Finanzen, Aufgabe undZiele einerneuen
Finanzpolitik; Grenzen staatlicher Verschuldung, december 1985,
biz. 16-17 (engelse versie); Finanzbericht 1989, biz. 11-13,50-52,
72-80 en 119-120. Zie voor wat betreft Denemarken, OECD Economic Surveys, Denmark, 1987/1988, juli 1988, biz. 55 en 72. Voor
een beschrijving van het nieuwe systeem van uitgavennormering
aldaar, zie biz. 43-47.
6. In de periode 1982-1986 kwam het uitgavenniveau per saldo
(na extra ombuigingen) / 9 miljard hoger uit; zie A.H.E.M. Wellink,
De ontwikkeling in de jaren zeventig en tachtig en enkele daaruit
te trekken lessen, in: A. Knoester (red), Lessen uit het verleden,
Leiden/Antwerpen, 1987, biz. 355. Voor 1988 en 1989 becijferde
het CPB in de MEV1989 inmiddels zo’n / 8 miljard aan overschrijdingen. Bruto gaat het om nog grotere bedragen.
7. Ook de Commissie Economische Deskundigen geeft aan een
uitgavennorm (in combinatie met een tekortnorm) de voorkeur boven een norm voor de collectieve-lastendruk. Zie CED/SER, Rapport tekorten en schuld van de publieke sector, 1985, nr. 27, biz.
56-57. Zie ook A.H.E.M. Wellink, Enkele kanttekeningen bij de macro-economische normering van de collectieve sector, in de bundel Beleid in de tijd, Den Haag, 1984, biz. 175 e.v.
8. Dit uitgangspunt is nog eens verwoord in een brief van de minister van Financien aan het parlement over de budgetdiscipline
(Tweede Kamer, 1987-1988, 20.200, nr. 41, 19-1-1988, biz. 19-
21), waarbij overigens ook kanttekeningen zijn geplaatst. De Studiegroep Begrotingsruimte beveelt overigens geen reele, maar
een meer absolute uitgavennorm aan, waarbij alleen nog ‘ex ante’
in de Miljoenennota een prijsbijstelling wordt toegekend.
guldens – van te voren vast. Daarna kan een verbijzondering naar onderdelen – begrotingshoofdstukken of clusters
van uitgaven – plaatsvinden, welke uiteraard niet uniform
hoeft te zijn. Tijdens de rit kan alle aandacht uitgaan naar naleving van dit kader.
Welke overwegingen moeten bij de bepaling van de
hoogte van de norm voor de reele-uitgavengroei een rol
spelen? Enerzijds gaat het daarbij om de wenselijkheid van
een verdere terugdringing van het financieringstekort en
een vermindering van belasting- en premietarieven. Anderzijds is een inschatting van de mogelijkheden van belang:
in hoeverre zijn bijstellingen van bestaande wetten en regelingen mogelijk en nodig om de overheidsuitgaven niet
sneller te laten toenemen dan met bij voorbeeld 0,5% of
1% reeel per jaar. Uiteraard kan over deze wenselijkheden
en mogelijkheden verschillend worden gedacht. Over de
noodzaak van een verdere tekortreductie na 1990, vooral
in het licht van de staatsschuld- en rentelastenontwikkeling, lijkt overigens momenteel een haast nationale consensus te bestaan. Over een voortgaande lastenverlichting
zullen de meningen sterker uiteenlopen, mede afhankelijk
van de inschatting van de kansen en bedreigingen van ‘Europa 1992’ en van de vraag of en hoe men in de komende
jaren de koopkracht van de laagste inkomens in ons land
op peil wil houden (via de uitgaven of de inkomsten). In dit
artikel echter staat niet zozeer de precieze hoogte van de
uitgavengroei, tekort- en lastenreductie als wel de systematiek van het begrotingsbeleid ter discussie. Reden waarom verderop ter cijfermatige illustratie verscheidene varianten zullen worden gepresenteerd.
De normering van de uitgaven zou betrekking moeten
hebben op absolute bedragen, niet op percentages van het
nationale inkomen. Het nadeel van een normering in quoten is deze kabinetsperiode nog eens duidelijk aan het licht
gekomen. Thans ligtde nadruk op realisering van in het regeerakkoord uit 1986 gestelde doelen ten aanzien van het
financieringstekort van het rijken de collectieve-lastendruk
in procenten van het nationale inkomen. De bijstellingen in
de ramingen voor deze schaalgrootheid kunnen echter
groot zijn en daarmee het beleid in sterke mate beihvloeden. In de huidige kabinetsperiode tot nu toe gaat het om
forse opwaartse aanpassingen9, die het mogelijk hebben
gemaakt om binnen de normen voor het tekort en de lastendruk veel meer uit te geven dan aanvankelijk de bedoeling was. Dit komt de beheersbaarheid van de overheidsuitgaven uiteraard niet ten goede. Een normering in absolute bedragen is daarom uit oogpunt van helderheid en een
betere uitgavenbeheersing te verkiezen.
ter dat zij – in weerwil van de bedoelingen – sterk het karakter van verkregen rechten dragen; de uitgaven worden
immers voor een lange periode min of meer vastgelegd. Dit
kan de beleidsruimte voor een nieuw kabinet beperken.
Ook een nadeel is dat de presentatie in termen van ombuigingen of intensiveringen ten opzichte van meerjarenramingen op zichzelf bezien weinig informatie verschaft over
de achterliggende ontwikkeling van de uitgaven van jaar
op jaar. Grote ombuigingsbedragen betekenen niet automatisch dat geen sprake meer is van een groei van de uitgaven of dat daadwerkelijk veel omgebogen moet worden.
De geschetste reele-uitgavennormering is in dit opzicht
helderder: daarmee wordt aangegeven hoeveel de overheidsuitgaven nog jaarlijks in reele termen mogen toenemen. De meerjarenramingen zouden in een nieuwe kabinetsperiode dan niet langer het absolute uitgangspunt voor
het begrotingsbeleid vormen. Het accent zou komen te liggen op de toegestane groei van de uitgaven, uitgaande van
doelstellingen ten aanzien van tekort en collectieve lasten.
Bestaande meerjarenramingen spelen bij deze doelstellingen meer een informatieve dan een indicatieve rol11.
De voorgestelde uitgavennormering maakt dat de zogenoemde afwegings- of allocatiefunctie van de begroting
wellicht beter tot zijn recht kan komen. Aan het begin van
een kabinetsperiode wordt de totale ruimte voor jaarlijkse
uitgavenstijgingen vastgesteld en moet de verdeling over
verschillende categorieen worden afgesproken. Ook tijdens de rit noodzaakt de norm tot het stellen van prioriteiten: voor nieuw beleid moet elders ruimte (posterioriteiten)
worden aangewezen, overschrijdingen moeten worden gecompenseerd door ombuigingen. Wanneer men echter
toch extra uitgavenstijgingen wenst of onvermijdelijk acht,
dan zouden deze expliciet ten laste van het jaarlijkse bedrag aan lastenverlichting moeten worden gebracht. Een
dergelijke keuze voor extra uitgaven boven lagere lasten
kan aldus helder worden gepresenteerd, het parlement is
beter in staat een duidelijke afweging te maken.
Normering van de uitgaven dient in principe de gehele
collectieve sector te betreffen. Toepassing van de hier
voorgestane aanpak lijkt echter het meest geschikt voor de
rijksbegroting12. Kabinet en parlement hebben het meeste
greep op de jaarlijkse ontwikkeling van de departementale uitgaven (en de begrotingsfondsen); uitgaven voor de
sociale zekerheid zijn veel minder gemakkelijk van jaar op
jaar te beinvloeden. Daarbij valt met name te denken aan
volume-ontwikkelingen als het aantal bejaarden, werklozen, kinderbijslaggerechtigden, zieken en arbeidsongeschikten, waarvan bijsturing vaak alleen mogelijk is door
systeemaanpassingen. Daarmee is uiteraard niet gezegd
dat de uitgaven voor de sociale zekerheid bij de normering
Reele-uitgavennorm en meerjarenramingen
9. Voor 1989 wordt in de Miljoenennota van een nationaal inkomen uitgegaan dat circa / 15 miljard hoger ligt dan de raming ten
tijde van de meerjarencijferbrief. Zie Miljoenennota 1989, biz. 9.
10. Zie voor enkele beschouwingen over de systematiek van
meerjarenramingen een verslag van een bijeenkpmst van de Nederlandse Vereniging voor Openbare Financien in Openbare Uitgaven, 1986, nr 6, biz. 278-289, met bijdragen van J.K.T. Postma
en W.J. van Braband.
Hoe verhoudt de voorgestane reele-uitgavennormering
zich tot de huidige systematiek van meerjarenramingen10?
Meerjarenramingen beogen de uitgavenontwikkeling bij
hel bestaande en voorgenomen beleid weer te geven voor
een periode van vier jaar, in de Miljoenennota 1989 en de
Financiele nota sociale zekerheid 1989 dus tot en met
1993. Ongewijzigd beleid betekent evenwel niet dat de uitgaven constant blijven: op verschillende terreinen is een
| jaarlijkse groei ingeboekt op basis van bestaande politieke
afspraken of wettelijke regelingen (defensie, ontwikkelingssamenwerking, volksgezondheid, lagere overheden
en – tot voor kort – de sociale uitkeringen), of is rekening
gehouden met de invloed van macro-economische of demografische ontwikkelingen (rente, werkloosheid, vergrijzing en ontgroening) op de uitgaven. Als zodanig bieden
meerjarenramingen zinvolle informatie over de toekomstige uitgavenontwikkelingen en de eventuele noodzaak tot
aanpassingen/ombuigingen. Een belangrijk nadeel is ech-
;ESB 1-2-1989
11. Overigens zijn in het huidige regeerakkoord (1986, biz. 14-15)
soortgelijke voornemens gemaakt. De uitwerking in de meerjarencijferbrief (Tweede Kamer, 1986-1987, 19.700, nr. 38 en 39, 3012-1986) was echter reeds een afzwakking daarvan. Bovendien
is – zoals aangegeven – het accent tijdens het verdere verloop
van deze kabinetsperiode steeds meer op naleving van de doelstellingen ten aanzien van het tekort en de collectieve-lastendruk
komen te liggen, in plaats van op het uitgavenkader.
12. Aangetekend zij dat ook het grootste deel van de uitgaven van
de lagere overheden via de rijksbegroting wordt gefinancierd, als-
mede een klein deel van de uitgaven voor de sociale zekerheid
(bijstand/RWW en dergelijke, in 1989 zo’n 15%). Denkbaar is om
deze laatste categorie buiten de norm te houden. Verder kunnen
de niet-belastingontvangsten het beste bij de uitgavennormering
worden betrokken, een ‘netto’-benadering die ook thans reeds
wordt gehanteerd. Zie voor een toelichting de eerdergenoemde
brief over de budgetdiscipline, op. cit., biz. 18-19.
113
geheel buiten beeld kunnen blijven. Tijdens de voorbereidingsfase moet bij de vaststelling van het macro-economische en budgettaire kader ook een inschatting worden gemaakt van de te verwachten exogene ontwikkelingen bij de
sociale zekerheid. Hiermee wordt rekening gehouden bij
de vaststelling van de tekortreductie en het jaarlijkse bedrag aan lastenverlichting, terwijl eventueel noodzakelijke
ombuigingen ook op de sociale zekerheid betrekking kunnen hebben. Tijdens de uitvoeringsfase echter wordt de
aandacht toegespitst op de rijksbegroting (naleving van de
norm, compensatie voor tegenvallers of extra uitgaven
voor nieuw beleid)13.
‘Ex ante’ lastenverlichting
Een tweede onderdeel van het begrotingsbeleid in de jaren negentig zou kunnen zijn het aan het begin van de kabinetsperiode vaststellen van de jaarlijks beschikbare ruimte voor lastenverlichting. Vooral in de tweede helft van de
vorige en van de huidige kabinetsperiode zijn reeds aanzetten tot vermindering van collectieve lasten gegeven. Het
is wenselijk om hiermee in de jaren negentig voort te gaan,
voor zover daar althans ruimte voor wordt vrijgemaakt bij
de uitgaven. Denkbaar is nu dat reeds aan het begin van
een nieuwe kabinetsperiode de ruimte voor lastenverlichting wordt vastgesteld, op basis uiteraard van een macroeconomisch en budgettair kader (uitgavengroei, tekortreductie) en uitgaande van behoedzame uitgangspunten ten
aanzien van de economische groei en de endogene ontvangstenontwikkeling (in casu een progressiefactor van
vermoedelijkeen, maar dit zou dan nog nader moeten worden bezien). Zo’n ‘ex ante’-benadering verschaft duidelijkheid aan consumenten, spaarders en investeerders in ons
land en het belang van zekerheid over het te voeren overheidsbeleid voor de stabiliteit van de economische ontwikkeling mag niet worden onderschat14. Jojo-effecten, zoals
het eerst verhogen en daarna weer verlagen van de lastendruk tijdens een kabinetsperiode, kunnen met deze
meer trendmatige benadering worden vermeden.
Trendmatige benadering van
belastingontvangsten en tekort
Ofschoon natuurlijk per definitie het financieringstekort
van de overheid de sluitpost vormt van uitgaven en inkomsten, geldt in de geschetste benadering deze relatie ook
beleidsmatig. Uitgaande van een norm voor de uitgaven en
de strikte naleving daarvan en gegeven de ‘ex ante’ vastgestelde lastenverlichting, zouden fluctuates in de endogene ontwikkeling van de ontvangsten – in het bijzonder
de belastingontvangsten15-tot uitdrukking kunnen komen
in een hoger of lager financieringstekort. Dergelijke f luctuaties kunnen samenhangen met een van het gemiddelde afwijkende economische ontwikkeling (conjuncturele schommelingen of structurele mee- of tegenvallers) of met het niet
gelijk oplopen van de overheidsontvangsten en het nationale inkomen (progressiefactor niet gelijk aan een). Een
trendmatige benadering kan er dan toe leiden dat het tekort in sommige jaren wat minder snel of in het geheel niet
daalt en in andere jaren juist sneller dan nodig uit hoofde
van een doelstelling voor de middellange termijn. De feitelijke ontwikkeling van het tekort zou in deze schets dus gedurende een kabinetsperiode niet langer de primaire toetsingsgrootheid vormen.
Met deze aanpak zou tegemoet kunnen worden gekomen aan de bezwaren die aan de huidige tijdpadbenadering kleven. Sinds 1982 hanteert het kabinet een tijdpad
114
voor de terugdringing van het feitelijke financieringstekort:
voor elk jaar gedurende de rit is het (maximaal) toegestane niveau afgesproken. Deze aanpak was onvermijdelijk
in een periode dat de overheidsfinancien zwaar uit het lood
waren geslagen en het tekort onbeheersbaar dreigde te
worden. Zo werd eind 1982 voor het volgende jaar een financieringstekort van detotale overheid van bijna 12%verwacht, terwijl ook aan het begin van deze kabinetsperiode
het tekort als gevolg van de terugval in de aardgasbaten
weer opliep. In zo’n situatie is er alle aanleiding het feitelijke financieringstekort van jaar op jaar strak in de hand te
houden en geen risico’s te nemen. Naar de huidige vooruitzichten lijkt het tekort in het begin van de jaren negentig
geleidelijk uit de gevarenzone te geraken. Dan ook moet
aan de nadelen van een tijdpadbenadering weer meer gewicht worden gegeven. Een belangrijk nadeel is dat het beleid zich richt op een saldo-grootheid, waarvan het beloop
van jaar op jaar moeilijk valt te voorspellen of te beheersen. Strikt vasthouden aan een vastgesteld tijdpad voor het
tekort kan ook procyclisch werken: eventuele conjuncturele tegenvallers in de overheidsfinancien moeten tot extra
ombuigingen op de uitgaven of tot lastenverzwaring leiden,
waarmee echter het gevaar bestaat dat de conjuncturele
inzinking wordt verscherpt. Evenzo kunnen conjuncturele
meevallers in bij voorbeeld de belasting- en premieontvangsten leiden tot verslapping op het gebied van de uitgavendiscipline. Ook bestuurlijk zijn bezwaren verbonden
aan de noodzaak met uitgaven respectievelijk belastingmaatregelen op tijdelijke afwijkingen van de trendmatige
groei van de belastingen te moeten reageren.
Bij een trendmatige benadering daarentegen kan het financieringstekort weer meer gaan dienen als buffer voor
het opvangen van endogene fluctuates in de ontvangsten.
Mits uitgegaan wordt van behoedzame uitgangspunten
(hierop wordt teruggekomen), mag erop worden vertrouwd
dat het financieringstekort gemiddeld genomen de
gewenste reductie te zien zal geven. Het begrotingsbeleid
kan aldus een a-cyclisch karakter dragen, de automatische
stabilisatoren kunnen hun werk doen. Met een dergelijk
passief conjunctuurbeleid zou de zogenoemde macro-economische of stabilisatiefunctie van de begroting weer wat
betertot zijn recht komen16. Aangetekend zij dat een actief
stabilisatiebeleid uitdrukkelijk niet wordt beoogd, extra uitgaven- en lastenverhogingen of -verlagingen gedurende
een kabinetsperiode zouden achterwege dienen te blijven.
13. In het laatste rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte
wordt een uitgavennormering voor de rijksbegroting en de sociale fondsen aanbevolen. Voorwaarde is dan wel dat de spelregels
van het stringente begrotingsbeleid ook op de sociale fondsen
worden toegepast, hetgeen nog minder eenvoudig zal zijn dan
voor de rijksbegroting.
14. Zie bij voorbeeld J. de Haan en C.G.M. Sterks, De noodzaak
van normen, Geschritt 62 van de prof .mr. B.M. Telderstichting,
Den Haag, 1987, biz. 1-3 en 12-21. Zie ook het pleidooi van de
president van De Nederlandsche Bank in de inleiding van het Jaarverslag 7987(1988, met name biz. 15 en 34).
15. Voor de niet-belastingmiddelen, zie voetnoot 12. Voor de aardgasbaten heeft de SER recentelijk suggesties gedaan, Advies sociaal-economisch beleid op middellange termijn 1988-1992, nr.
88/10,1988, biz. 79-93 en 175-222. De eenvoudigste en helderste oplossing lijkt een afspraak aan het begin van een nieuwe kabinetsperiode dat de baten boven een bepaald ‘minimum’niveau
een bijzondere bestemming krijgen, bij voorbeeld een extra tekortreductie.
16. Ook de Studiegroep Begrotingsruimte beschrijft in haar rapport de potentiele voordelen van zo’n aanpak bij de belastingontvangsten. Voor toepassing in (de eerste jaren van) de komende
kabinetsperiode worden echter geen mogelijkheden gezien. Studiegroep, op. cit., 1989, blz.12-13 en 37-38.
Voorwaarden voor toepassing van een
trendmatige benadering
Als eerste voorwaarde voor zo’n aanpak moet in ieder
geval een strikte naleving van de vastgestelde uitgavenkaders worden geformuleerd. Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling dat ook de overheidsuitgaven trendmatig worden
benaderd. Op het punt van de uitgaven kunnen en mogen
geen risico’s worden genomen. Bovendien is de relatie met
conjuncture^ fluctuates bij de uitgaven, zeker bij die op de
rijksbegroting exclusief het deel sociale zekerheid (waaronder die voor werkloosheid), veel minder duidelijk dan bij
de ontvangsten. Hierin verschilt de beoogde aanpak ook
duidelijk van het structured begrotings- of ‘Zijlstra’-kader
zoals dat in de jaren zestig en zeventig richtsnoer voor het
begrotingsbeleid in ons land was. Daarbij werden namelijk
wel conjuncture^ en zelfs “tijdelijke maar wel structurele
overschrijdingen” (met een beroep op inverdieneffecten) bij
de uitgaven geaccepteerd, zowel passief (automatische
stabilisatoren) als actief (conjunctuurprogramma’s, aanvullend beleid) . Het gebrek aan uitgavendiscipline kan worden gezien als een van de belangrijkste oorzaken van het
teloorgaan van het structurele kader in het verleden18.
Door nu uit te gaan van een strikte uitgavennorm en een
trendmatige benadering voor alleen de ontvangsten lijkt
een trendmatige aanpak in de jaren negentig grotere kans
van slagen te bieden. Bovendien kan alle aandacht tijdens
de uitvoering van het regeerakkoord zich toespitsen op naleving van de uitgavennorm.
Een andere belangrijke voorwaarde voor een trendmatige aanpak is dat het macro-economische en budgettaire
kader in het begin van een kabinetsperiode wordt gebaseerd op behoedzame uitgangspunten. Daarbij gaat het
met name om een inschatting van de progressiefactor van
de overheidsontvangsten en van de verwachte economische groei. De ervaring is dat ook het te optimistisch inschatten van de trendmatige economische ontwikkeling in
belangrijke mate heeft bijgedragen tot de teloorgang van
het structurele begrotingsbeleid in de jaren zeventig. Mits
aan de opgesomde – cruciale – voorwaarden wordt voldaan, zou een trendmatige aanpak ook reeds kunnen worden gevolgd in een periode waarin het financieringstekort
nog in niet onbelangrijke mate moet worden teruggedrongen, in casu de komende kabinetsperiode.
Cijfervoorbeelden
____________
Tertoelichting kan het nuttig zijn enkele cijfermatige gegevens te presenteren. Welke ruimte voor lastenverlichting
ontstaat er, uitgaande van een bepaalde reductie van het
financieringstekort en van verschillende hoogten van de
norm voor de reele groei van de uitgaven? Om hiervan een
indruk te krijgen is een eigen rekenschema opgesteld (tabel 2), met enkele varianten daarop (label 3). Los van de
vraag wanneer precies met bovengeschetste aanpak van
start zou worden gegaan, zijn de berekeningen voor het
gemak (beschikbaarheid gegevens) toegepast op de periode 1990-1994. Het gaat om globale en ‘boekhoudkundige’ becijferingen; er wordt bij voorbeeld geen rekening gehouden met de terugkoppelingseffecten van verschillen in
de omvang van de uitgavengroei en de tekort- en lastenreductie op de veronderstelde economische groei. Er wordt
dan ook niet meer beoogd dan een globale aanduiding van
de ruimte die bij verschillende uitgavennormen kan ontstaan voor een vermindering van het financieringstekort en
de belasting- en premietarieven.
In concrete zijn bij de in tabel 2 gepresenteerde gegevens de volgende veronderstellingen gemaakt:
,ESB 1-2-1989
Tabel 2. Collectieve sector 1990-1994 bij verschillende
uitgavennormen a
1990
1994, bij een reele-uitgavengroei van:
0% per jaar 0,5% per jaar 1 % per jaar
f mrd % nni f mrd % nni f mrd % nni f mrd % nni
Uitgaven
267
62
277 57,25
283
58,5 289
59,5
waarvan:
Rijk/OPL
168
39
Soc. verz.
99
23
52,75
54
55
6,5
4,5
5,25
Inkomsten
3,25
4,5
3,25
4,5
3,25
2,75
0,75
1,5
0,5
55,5
waarvan:
Coll. druk
Overig
52
3,5
Fin.tekort
waarvan rijk
Ruimte voor
lastenverlichting:
-% nni totaal
3
-idem, per jaar
-in f mrd. per jaar
Netton.i.
430
100
484
100
1,75
0,5
0
0,5
484
100 484
100
(volume 2%,
inflatie1%)
a. Cijfers afgerond (resultaten overigens berekend op basis van niet afgeronde cijfers).
– voor de uitgangssituatie in het jaar 1990 zijn enkele, min
of meer representatieve, cijfers geprikt (financieringstekort rijk 5%, collectieve-lastendruk circa 52%, collectieve-uitgavenquote circa 62%)19. De aandacht dient zich
echter minder toe te spitsen op deze niveaus dan op de
te becijferen mutaties tussen 1990 en 1994;
– de groei van het nationaal inkomen tussen 1990 en 1994
is in eerste instantie op 3% per jaar gezet, waarvan 2%
volume-stijging en 1% prijsstijging. Deze tamelijk behoedzame uitgangspunten komen overigens ruwweg overeen
met de prognoses van het CPB uit het CEP 1988, welke
ook in de Miljoenennota 1989 zijn overgenomen20;
– bij de norm voor de reele-uitgavengroei per jaar zijn drie
waarden aangehouden: 0% (of wel een stabilisatie in reele termen), 0,5% of 1 %. De bedragen die nodig zijn voor
het opvangen van de algemene prijsstijgingen, in eerste
instantie 1 % per jaar, komen daar nog bovenop. Cijfermatig is de ruimteberekening toegepast op de totale collectieve uitgaven (niet gecorrigeerd voor niet-belastingmiddelen), alhoewel zoals gezegd beleidsmatig de norm
en de strikte naleving daarvan tijdens een kabinetsperiode alleen op de (netto-) uitgaven op de rijksbegroting
betrekking zouden kunnen hebben;
– voor het financieringstekort van het rijk wordt in eerste
instantie een reductie met 2 procentpunten tussen 1990
en 1994 aangehouden (bij stabilisatie van het tekort van
17. Zie het zevende rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte, Beheersbaarheid van de collectieve uitgaven, 1983, biz. 24.
18. Dit valt af te leiden uit evaluaties van het structurele begrotingsbeleid in bij voorbeeld C.G.M. Sterks, Begrotingsnormen,
Groningen, 1982, biz. 207-213; A.J. Vermaat, Macro-economische normen in de politieke besluitvorming, biz. 116-223, in: W.
van Rijckeghem (red), Macro-economie enpolitiek, Alphen aan de
Rijn/Brussel, 1983; zie ook de Miljoenennota 1981, biz. 40-45.
19. Wat betreft de definitie en indeling van de collectieve-uitgavenquote en de collectieve-lastendruk is aangesloten bij die volgens
bijlagen 16 en 17 bij de Miljoenennota 1989. De cijfers voor 1990
vormen een ruwe schatting. De post overige collectieve inkomsten
vormt een sluitpost.
20. Centraal Economisch Plan 1988, biz. 34 en 48-49; Miljoenennota 1989, biz. 95-106.
115
de lagere overheid en de sociale fondsen). Met rijkstekort zou dan in 1994 op 3,25% kunnen uitkomen;
– in het rekenschema zijn de inkomsten van de collectieve sector restpost. Voor de bepaling van de ruimte voor
lastenverlichting is als referentiepunt een gelijkblijvende
ontvangstenquote aangehouden, of wel een macroeconomische progressiefactor van een. Eerder is aangegeven dat dit past bij het hanteren van behoedzame
uitgangspunten aan het begin van een kabinetsperiode
en tevens als voorwaarde moet worden gezien voor de
toepassing van een trendmatige benadering van ontvangsten en het tekort tijdens de rit21.
Uit tabel 2 blijkt dat bij de gehanteerde veronderstellingen een tekortreductie met in totaal 2 punten tussen 19901994 nog ruimte openlaat voor verlaging van de lastendruk,
bij reele-uitgavenstabilisatie. Bij een dergelijke stabilisatie
van de uitgaven in reele termen op het niveau van 1990
(door de inflatie lopen de nominale bedragen nog op), kan
de lastendruk met 2,75 procentpunt van het nationaal inkomen dalen, dat is bijna 0,75 punt per jaar. In guldens gerekend komt dit neer op een lastenverlichting van / 3 miljard per jaar. Om een indrukte geven: dit komt overeen met
ongeveer 1% van het beschikbare loon- en steuninkomen
van gezinnen. Wanneer een hogere reele-uitgavenstijging
toegestaan dan wel onvermijdelijk geacht wordt, is deze
ruimte uiteraard minder. Zo resulteert in de besproken situatie bij een reele-uitgavennorm van 0,5% per jaar een
lastenverlichting van / 1,75 miljard per jaar, bij een norm
van 1 % een ruimte van nog maar / 0,5 miljard per jaar22.
Uiteraard wijken deze resultaten af wanneer van andere
veronderstellingen wordt uitgegaan. Ter illustratie zijn in tabel 3 vier aanvullende varianten berekend en vergeleken met
het bovenstaande beeld. Zo betekent een gewenste reductie van het financieringstekort met 3 in plaats van 2 punten
tussen 1990 en 1994 uiteraard een lager bedrag aan lastenverlichting. Bij een reele-uitgavengroei met 1% per jaar bij
voorbeeld is er dan geen / 0,5 miljard meer beschikbaar,
maar is er zelfs de noodzaak tot lastenverzwaring (variant II).
Daarentegen ontstaat meer ruimte wanneer aan het begin
van de kabinetsperiode – minder behoedzaam – wordt uitgegaan van een volume-groei van het nationale inkomen
met 2,5% in plaats van 2% per jaar. De collectieve ontvangsten zullen immers ook meer toenemen, terwijl de uitgavengroei verondersteld wordt gelijk te blijven. De / 0,5 miljard in
het genoemde voorbeeld wordt dan / 1,75 miljard per jaar
(variant III). Een hogere inflatie als uitgangspunt aannemen,
bij voorbeeld geen 1 % maar 2% per jaar, verandert de jaarlijkse ruimte voor lastenverlichting niet (variant IV). Dit is een
gevolg van het felt dat in de voorgestelde aanpak hogere algemene – prijsstijgingen ook hogere overheidsuitgaven
betekenen; de normering is immers geformuleerd in reele termen. Ten slotte laat tabel 3 zien dat een ongunstiger uitgangspunt voor de endogene ontwikkeling van de collectieve ontvangsten de te becijferen ruimte voor lastenverlichting
fors verkleint (variant V).
Tabel 3. Gevolgen van andere veronderstellingen voor de
ruimte voor lastenverlichting 1990-1994
Ruimte voor lastenverlichting
(in / miljarden per jaar) bij
een reele-uitgavennorm van:
0%
Variant I: zie tabel 1
0,5% 1%
3
1,75 0,5
Variant II: een tekortreductie
met 3 i.p.v. 2 punten
2
Variant III: een economische groei
van 2,5% i.p.v. 2% per jaar
4,5
0,5
-0,75
3
1,75
1,75
0,5
Variant IV: een inflatie van 2%
i.p.v. 1% per jaar
Variant V: een progressiefactor
van 0,8 i.p.v. 1
3
1,75 0,25 -1
worden gezien. Zo betekent de structurele benadering van
ontvangsten en tekort dat gedurende een kabinetsperiode
alle aandacht zich toe kan spitsen op naleving van de norm
voor de jaarlijkse groei van de uitgaven. De benodigde inspanningen op het gebied van de uitgavenbeheersing en beperking staan dan geheel op zichzelf en worden evenmin
als het jaarlijks te vergeven bedrag aan lastenverlichting
beihvloed door mee- of tegenvallers bij de ontwikkeling van
de belastingontvangsten. Anders-om is een adequate uitgavennormering tevens een noodzakelijke voorwaarde voor
een dergelijk trendmatig beleid. Alleen wanneer de uitgaven
strikt in de hand worden gehouden blijven de risico’s, die onmiskenbaar aan een trendmatige behandeling van de ontvangsten en het tekort zijn verbonden, te overzien.
Een belangrijke voorwaarde voor een begrotingsbeleid
langs bovenstaande lijnen is, zo moet ten slotte nogmaals
worden benadrukt, dat bij het vaststellen van het budgettaire kader aan het begin van een kabinetsperiode moet worden uitgegaan van behoedzame uitgangspunten. Met name
valt te denken aan de groei van de wereldhandel en de economische groei in ons land, het beloop van de werkloosheid,
de rentestand, de inflatie en de olieprijs, alsmede de endogene groei van de belastingontvangsten. Hantering van te
rooskleurige veronderstellingen op die onderdelen is vragen
om moeilijkheden, ten aanzien van zowel het binnen de norm
houden van de uitgaven als de noodzakelijke tekortreductie.
Bij tegenvallers moeten dan alsnog extra ombuigingen worden getroffen, moet worden afgeboekt op het jaarlijks beschikbare bedrag voor lastenverlichting of komt de tekortreductie in gevaar. Een sober en voorzichtig budgettair kader
daarentegen betekent weliswaar aan het begin van een regeerperiode een grotere ombuigingsproblematiek en minder
ruimte voor lastenverlichting, maar verkleint de kans op tegenvallers met alle economische, bestuurlijke en politieke
problemen van dien tijdens de rit.
J.A.J. Alders
Slotbeschouwing
21. Dat een progressiefactor van een niet overdreven pessimistisch is, blijkt bij voorbeeld uit de CPB-ramingen in het Centraal
Economisch Plan 1988 voor alleen de belastingontvangsten tus-
In dit artikel is aandacht besteed aan een toekomstige begrotingssystematiek voor ons land, mede in het perspectief
van de gang van zaken in landen om ons heen. Hierbij is
voortgebouwd op ideeen uit het recente rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte. Uiteraard kan in een dergelijk
kort bestek niet aan alle relevante aspecten evenveel recht
worden gedaan. Er is dan ook niet beoogd een ‘blauwdruk’
te geven. Waar het om gaat is het aangeven van enkele mogelijke hoofdlijnen van het beleid ten aanzien van de overheidsfinancien in de komende kabinetsperiode(n). De behandelde elementen kunnen uiteraard niet los van elkaar
sen 1988 en 1992 (biz. 156-157). Daarbij komt dat in het rekenschema ook de aardgasbaten deel uitmaken van de collectieve
ontvangsten. Een stabilisatie daarvan in absolute termen op het
huidige niveau impliceert een daling met circa 0,2 procentpunt nni
in 4 jaar.
22. Ter indicatie: in de Miljoenennota 1989 is aangegeven dat voor
de periode 1989-1993 de gemiddelde groei van de (netto) uitgaven op de rijksbegroting volgensde meerjarenramingen ruim 1,5%
per jaar npminaal bedraagt, bij een algemene prijsstijging van bijna 1%. Hierbij is overigens wel reeds uitgegaan van een bevriezing van de bruto-inkomens in de collectieve sector (biz. 95-106).
Bij dezelfde veronderstellingen kan uit de Financiele nota sociale
zekerheid 1989 voor 1990-1993 een gemiddelde nominale jaarlijkse groei voor de sociale verzekeringen van 1,8% worden berekend (Tweede Kamer, 1988-1989, 20.805, nr 1-2, biz. 5 en 96).
116