Europa-bladwijzer
Tien jaar Europees Fonds voor
Regionale Ontwikkeling (EFRO)
PROF. DR. W.T.M. MOLLE*
Inleiding
Begin dit jaar was het tien jaar geleden
dat het Europees Fonds voor Regionale
Ontwikkeling werd opgericht. Deze maand
is het tien jaar geleden dat het fonds zijn
eerste betalingen deed. Een jubileum dat
het waard is om even bij stil te staan. In dit
artikel zal een kort overzicht worden gegeven van de geschiedenis van het fonds en
zal de balans opgemaakt worden van de afgelopen tien jaar. Daarna zal kort worden
ingegaan op de nieuwe reglementen die
vanaf begin dit jaar gelden. Ten slotte zal
een blik worden geworpen op de nabije
toekomst, waarbij met name aan de implicaties van de aanstaande toetreding van
Spanje en Portugal aandacht zal worden
besteed.
roep werd gehonoreerd door de conferentie van 1972 van Parijs, die de Commissie
uitnodigde om met voorstellen te komen
voor de opzet van een Europees regionaal
fonds. Na enige jaren van onderhandelen
kon in maart 1975 het reglement van dit
fonds worden vastgesteld.
De omvang en de verdeling van de middelen
Het EFRO wordt gevoed uit de begroting van de Gemeenschap, d.w.z. uit de
eigen middelen van de EG. Het fonds kan
zowel kredieten verstrekken om investeringen in economische activiteiten te vergemakkelijken als kredieten ter Ontwikkeling
van de infrastructuur. Belangrijke voorwaarde is dat deze projecten liggen in erkende probleemregio’s en dat de gesteunde
Voorgeschiedenis
activiteit ook al onderwerp is van steunmaatregelen van de lidstaat; het fonds
Er bestaan in Europa grote regionale on- werkt dus aanvullend op de inspanningen
gelijkheden. Bij de oprichting van de Euro- van lidstaten. Lidstaten dragen projecten
pese Economische Gemeenschap in 1956 voor die door het EFRO worden beoorvreesde men dat deze door de verdergaan- deeld op hun potentiele bijdrage aan de
de integratie zouden kunnen toenemen. In oplossing van de moeilijkheden in de bede preambule van het Verdrag van Rome treffende regio.
wordt vermeld dat het verschil in welDe omvang van het fonds is de afgelopen
vaartsniveau tussen de onderscheiden ge- tien jaar zeer snel gegroeid. Was het totale
bieden en de achterstand van de minst be- bedrag van de betalingen in het eerste jaar
gunstigde gebieden, verminderd dient te van het EFRO met ca. 258 miljoen ECU
worden. Toch werd dit niet gevolgd door nog relatief bescheiden, in 1984 was het tode verplichting om een Europees regionaal tale bedrag van vastleggingskredieten toebeleid uit te werken; de regionale politiek genomen tot 2,14 miljard ECU (meer dan
bleef praktisch voorbehouden aan de lid- f. 5 mrd.). Deze bedragen stonden gelijk
staten.
met resp. 4,8″% en 7,3% van de EG-begroIn de loop van de jaren werd echter ting. Het grootste gedeelte van deze gelden
steeds duidelijker dat niet kon worden (zo’n 80%) is aangewend voor infrastrucvolstaan met zuiver nationale maatregelen turele werken, voornamelijk wegen, en
en heeft de commssie steeds meer bevoegd- energievoorzieningen. De overige 20% is
heden gekregen 1). Deze betroffen vooral vooral gebruikt voor ondersteuning van inde coordinate van nationale en commu- dustriele investeringen.
nautaire maatregelen van regionale aard of
De omvangrijke middelen van het fonds
met een regionale werking.’
werden tot nog toe verdeeld in een z.g.
Bij de eerste uitbreiding van de Europese
quotagedeelte en een z.g. non-quotaGemeenschap werd duidelijk dat de Engel- gedeelte. De verdeling van het quotase economic niet op dezelfde manier zou gedeelte kwam tot stand via regelmatige
kunnen profiteren van de EG als de oor- onderhandelingen tussen de lidstaten. Het
spronkelijke lidstaten hadden gedaan. Ge- non-quota-gedeelte, dat maar 5% van het
zien de grote plaats van de achterblijvende totaal uitmaakte, was zoals de naam al
regie’s in de economische problematiek aanduidt wisselend aanwendbaar al naar
van het Verenigd Koninkrijk werd steeds gelang de ernst van de problemen. Het had
duidelijker gevraagd om een Europese fi- een duidelijk Gemeenschapskarakter omnanciele steun aan deze gebieden. Deze dat het was bedoeld om de gevolgen te ver1238
zachten die EG-maatregelen (b.v. landbouwbeleid, uitbreiding van de Gemeenschap) voor bepaalde regie’s hadden.
Vanaf het begin hebben landen die relatief arm zijn en veel probleemregio’s hebben, een relatief groot gedeelte van de middelen uit het fonds gekregen. Een overzicht
van de verdeling van de middelen in de
eerste tien jaar van het fonds is weergegeven in label 1.
Vergelijking van deze verdeling met die
van de bevolking en het inkomen per hoofd
toont aan dat de steun van het fonds inderdaad sterk geconcentreerd is geweest op de
arme landen. Griekenland, dat in 1980 lid
werd van de EG, zou wat zijn ontvangsten
uit het fonds betreft waarschijnlijk bovenaan gestaan hebben als het de voile tien
jaar had kunnen profiteren van de mogelijkheden van het EFRO. (Dat blijkt uit de
cijfers voor 1985 waar het Griekse aandeel
dat van lerland verhoudingsgewijs al dichter genaderd is).
In de afgelopen tien jaar is de steun van
het EFRO in zeer sterke mate geconcentreerd geweest op de armste regie’s van de
EG. Dat zijn de Mezzogiorno in Italic, geheel lerland (de republiek en Noord-Ierland), de overzeese gebieden van Frankrijk
en alle regie’s van Griekenland met uitzondering van Athene. Gezamenlijk ontvingen deze gebieden meer dan 56% van de totale EFRO-steun, terwijl zij maar 13% van
de totale bevolking van de EG huisvesten.
Deze concentratie is een gevolg van een bewust beleid om de Europese inspanningen
ook op de oplossing van die problemen te
richten die op Europese schaal het dringendst zijn.
Dit betekent overigens niet dat er voor
de andere regie’s met problemen helemaal
niets wordt gedaan. Allereerst worden er in
het kader van het nationale regionale beleid vele steunmaatregelen getroffen waarvoor geen bijdrage van de EG geldt. Daarnaast wordt er in andere regie’s ook Europese steun verstrekt, maar de omvang
daarvan is beperkt zowel qua aantal projecten als qua subsidiepercentage.
Nieuwe reglementen
In het begin van 1985 is het nieuwe reglement van het EFRO in werking getreden.
Dit heeft een aantal tekortkomingen van
het oude reglement opgeheven. In de eerste
plaats is de verdeling van de middelen gewijzigd. De starre verdeling van de middelen van het quota-gedeelte en de wisselende
verdeling van het non-quotagedeelte zijn in
het nieuwe reglement afgeschaft en vervangen door een stelsel van marges of vorken.
Deze vorken zijn, na moeizame onderhandelingen, voor de diverse lidstaten vastgesteld zoals in label 2 is weergegeven.
* Hoogleraar Economic van de Europese Integratie aan de Rijksuniversiteit Limburg en directeur van het Nederlands Economisch Instituut.
1) W.T.M. Molle, Regionaal beleid in de Europese Gemeenschap, ESB, 29 juli 1981, biz.
716-721.
Tabel 1. Verdeling van de steunverlening in het kader van net EFRO, 1975 t/m 1984
Tabel 2. Minimale en maximale aandelen
van de EG-lidstaten in de steunverlening
Toegekende EFRO-steun
Land
in mln. ECU
(1)
Gr ekcnland
ler and
Ita liVc cnigd
koninkrijk
Frankrijk
in procenten
(2)
1.098
725
9,4
6,2
4.408
37,6
2.824
1.721
156
24,0
14,7
1.1
1,0
1,3
12
Denemarken
132
115
Bevolking
EFRO-steun
per hoofd
Inkomen per
hoofd, 1985
in procenten
(3)
index
(4 = 2/3)
index
(5)
3,6
1,3
20,8
477
181
20,7
20,0
261
116
74
58
28
25
40
51
67
90
117
– a)
1,9
3,6
5,3
– a)
– a)
125
115
116
121
546
4,7
22,7
21
11.739
100,0
100,0
100
100
Benedengrens
Belgie
Denemarken
Duitsland
Griekenland
Frankrijk
lerland
Italic
Bovengrens
0,90
0,51
3,75
1,20
0,67
4,81
12,35
11,05
5,64
31,94
0,06
1,01
21,42
15,74
14,74
6,83
42,59
0,08
1,34
28,56
128
Belgie
Nederland
Luxemburg
Bodsrepubliek
Duitsland
EUR-IO
van het EFRO, in procenten
a) Niet opgcnomcn wcgcns geringc omvang.
Bron: Commissie van de Europese Gemeenschappen, Tiende verslag van de Commissie, Europeesfonds voor RegionaleOnlwikkeling 1984, Com. (85)516def., Brussel, 1985, Eurostat, diverse statistieken.
Zoals men ziet is daarmee de verdeling
niet radicaal anders dan die in label 1,
maar wel veel flexibeler. De benedengrens
van de vork bepaalt het minimum aan middelen dat elke lidstaat gewaarborgd wordt
voor zover hij bij de Commissie een passend aantal aanvragen voor steun indient.
Een lidstaat kan ook het gedeelte tot de bovengrens van de marge aan middelen krijgen als de proojecten die door hem worden
ingediend een hoge prioriteit krijgen bij de
afweging op grond van het EG-belang.
De tweede belangrijke wijziging van het
van communautaire doelstellingen en
beleidslijnen. Het EFRO mag in dit
verband slechts steun verlenen aan regio’s of zones waarop nationale steunregelingen met regionale strekking van
toepassing zijn. Het voor de financiering van deze programma’s bestemde
deel van de EFRO-bij stand zal geleidelijk worden vergroot en moet tenminste
20% bereiken van de totale steun die
het EFRO vanaf de inwerkingstreding
van Verordening nr. 787/84 (1-1-1985)
tot eind 1987 zal toekennen.
Verenigd Koninkrijk
wordt verwacht dat het dicht bij het door
het parlement gevoteerde bedrag zal lig-
gen. Zo gauw Spanje en Portugal zijn toegetreden, en dat is per 1 januari a.s., zal de
Raad in zijn nieuwe samenstelling beslui-
ten nemen over de vorken die voor ieder
van de twaalf lidstaten zullen gelden.
Evaluatie
Wat hebben de inspanningen van de
EFRO tot nog toe voor effect gehad? Met
andere woorden, heeft het regionaal beleid
zoals dat met steun van het EFRO werd gevoerd, zijn geld wel opgebracht? Dit is een
moeilijk te beantwoorden vraag. Natuurlijk kan men wijzen op heel concrete zaken, zoals de weg die een bepaald gebied
ontsloten heeft, of de modernisering van
een fabriek, waardoor een zeker aantal ar-
reglement betreft de invoering van steunverleningsprogramma’s. Deze programma’s kunnen, in combinatie dan wel afzonderlijk, betrekking hebben op infrastructuurinvesteringen, steunregelingen ten be-
Luxemburg
Nederland
De toetreding van Spanje en Portugal
beidsplaatsen behouden is gebleven enz.
Maar heeft dit ook werkelijk de ontwikkeDe uitbreiding van de Gemeenschap met
ling van deze en vergelijkbare regie’s zover
hoeve van bedrijven in de industrie, de
Spanje en Portugal leidt tot een aanmerke-
bevorderd dat als gevolg daarvan een signi-
ambachts- of de dienstensector, of ook wel
lijke vergroting van de regionale proble-
ficante daling van de regionale ongelijkhe-
op acties ter benutting van het eigen ontwikkelingspotentieel van de regie’s. Hier-
men. Het betekent b.v. een verdubbeling
van de bevolking in de minst bedeelde re-
den in Europa is opgetreden? Het antwoord daarop is neen, want over de afgelo-
bij dient onderscheidt te worden gemaakt
gio’s van de EG; een toename van het aan-
pen tien jaar zijn de dispariteiten niet afge-
tussen twee soorten programma’s:
tal regie’s met een achtergebleven land-
nomen 2).
– de
programma’s,
bouw en/of industriele herstructurerings-
waartoe het initiatief door de Europese
problemen, of een sterke demografische
Dit hoeft echter niet te betekenen dat het
huidige Europese regionale beleid dus
Commissie wordt genomen. Deze zijn
druk leidend tot een hoge werkloosheid.
Voor de Commissie is dit vooruitzicht
maar als een ondeugdelijk instrument
aanleiding geweest om voor 1986 een ver-
wikkeling is een zaak van zeer lange adem.
hoging van de totale omvang van de steunverlening in het kader van het EFRO voor
te stellen met 52%. Op deze manier zou de
Bovendien is aannemelijk dat zonder het
EFRO de situatie nog ongunstiger zou zijn
geweest. Ten slotte bestaan er op EG-
steun aan de probleemregio’s van de huidige lidstaten niet hoeven te verminderen en
niveau niet veel andere middelen om de
omvangrijke transfer van gelds van arme
zou de steun aan de regie’s van Spanje en
naar rijke regie’s te realiseren die altijd no-
dig zal zijn om de voorwaarden te schep-
paalde beleidslijnen van de Gemeenschap. In beginsel gelden de program-
Portugal op een daarmee vergelijkbare basis kunnen geschieden. In de ontwerp-begroting had de Commissie dan ook een be-
ma’s van de Gemeenschap voor het
grondgebied van verscheidene lidstaten
tegelijkertijd met instemming van deze
laatste. De voor steun in aanmerking
drag voor het EFRO opgevoerd van f. 7,2
mrd. De Raad heeft dit nogal drastisch
naar beneden gebracht, n.l. tot f. 4,6 mrd.
Het parlement heeft het nu weer verhoogd
niet kunnen doormaken. Het EFRO kan
dan ook een goed tweede decennium worden toegewenst.
komende zones en regie’s worden ge-
tot f. 6,6 mrd., ervan uitgaande dat zowel
W.T.M. Molle
valsgewijs aangegeven;
– de nationale programma’s van communautair belang worden door de
Spanje als Portugal in staat zullen zijn om
overheid van elk land bij de Commissie
zijn daarover overigens nog wel een paar
ingediend. Met deze programma’s worden nationale doelstellingen nage-
vraagtekens.
communautaire
bedoeld om een bijdrage te leveren tot
de oplossing van ernstige problemen
die de sociale en economische toestand
van een of meer regie’s negatief beinvloeden. Zij omvatten telkens een aantal samenhangende meerjarenacties
welke rechtstreeks gericht zijn op de
verwezenlijking van communautaire
doelstellingen en de uitvoering van be-
streefd, terwijl tevens een bijdrage
wordt geleverd tot de tenuitvoerlegging
ESB 4-12-1985
dient te worden afgeschaft. Regionale ont-
pen voor de economische en sociale ont-
wikkeling die deze regie’s op eigen kracht
snel voldoende gekwalificeerde projecten
in te dienen. Wat dat laatste land betreft
De Raad van Ministers zal zich in de komende weken over deze zaak buigen, en het
definitieve bedrag vaststellen. Algemeen
2) Zie b.v. Commission EC, The regions of Europe, second periodic report, Brussel, 1984.
1239