Tekorten en schulden van
de publieke sector
Onder de titel Tekorten en schulden
van de publieke sector heeft de Commissie Economische Deskundigen
(CED) van de SER een opvallend rapport uitgebracht. Zij heeft zich daarin tot
taak gesteld na te gaan wat de optimale
omvang is van het financieringstekort
van de publieke sector.
Met betrekking tot het structurele begrotingsbeleid wordt onder meer aangetekend dat men af wil van het passieve beleid waarbij de structurele groeivoet onafhankelijk is van de omvang en
samenstelling van de ontvangsten en
uitgaven van de overheid. Tevens
wordt gesignaleerd dat de ruimte op de
kapitaalmarkt thans onbegrensd is via
de toestroom van buitenlandse besparingen en dat een particulier spaaroverschot niet automatisch ruimte op de kapitaalmarkt creeert voor de overheid,
omdat deze spaargelden een belegging
in het buitenland kunnen zoeken. Alvorens het structurele begrotingsbeleid
opnieuw in te voeren moeten de spaaren investeringsquote omhoog en moet
een eind worden gemaakt aan de stijgende tendenties van schuld- en rentequote. Men is bang dat de grote voorraad staatsschuld de kapitaalmarkt labiel maakt en dat de grote rentebetalingen zullen leiden tot een verdringing
van niet-renteuitgaven. Een -andere argument is dat de economie zich tot
1990 in een overgangsperiode bevindt.
Deze uiteenzettingen worden gevolgd door een knappe theoretische
analyse van de optimale omvang van
het financieringstekort. Er wordt verbaal een macro-economisch model gepresenteerd dat twee regimes kent: een
waarbij het algemene evenwicht tot
stand komt via een flexibele werking
van alle markten en een situatie van onevenwichtigheid. Het rapport besluit
met een lang hoofdstuk over het economische beleid in de jaren tachtig, in het
bijzonder de periode 1986-1990. Met
betrekking tot het budgettaire beleid
wordt opnieuw aandacht gevraagd voor
de allocatieve aspecten van de ontvangsten en uitgaven van de overheid.
Met name de investeringen hebben volgens de CED te weinig gewicht in het
politieke proces.
Nadat de stijgende rentelast en de
staatsschuldquote tot staan zijn gebracht, kan vanaf 1990 een structureel
begrotingsbeleid worden gevoerd. Er
worden twee varianten gepresenteerd.
De ene bouwt voort op het traditionele
structurele begrotingsbeleid en is gericht op structureel kringloopevenwicht.
De economie wordt opgevat als een onevenwichtig systeem, waarbij het mogelijk is dat op het evenwichtige groeipad de particuliere besparingen de som
70
van de particuliere en de overheidsinvesteringen overtreffen. De overheid
moet het gat dichten door het resulterende spaaroverschot te absorberen.
Bij de andere norm wordt de economie
opgevat als een evenwichtssysteem
waarbij de investeringen van de particuliere en publieke sector worden afgestemd op de particuliere besparingen.
Het is een gewijzigde versie van de
norm van de sluitende gewone dienst.
De wijzigingen hebben enerzijds betrekking op het feit dat deze norm structureel in plaats van op jaarbasis moet
worden toegepast en anderzijds gaat
het niet zozeer om het vermogensbeginsel als wel om het beginsel van direct en indirect rendement. Dat laatste
wil zeggen dat bij die norm alleen mag
worden geleend voor uitgaven die direct of indirect leiden tot extra overheidsinkomsten, waaruit rente en aflossing
kunnen worden betaald. Voordeel van
deze norm is de grote nadruk op de allocatieve aspecten van de uitgaven. Het
is opvallend dat beide varianten komen
tot een structureel tekort van 5,5% van
het netto nationale inkomen (nni). Dit
moet gelden met ingang van 1990, aannemende dat dat een conjunctuurneutraal jaar betreft.
Met het oog op de bestuurlijke beheersbaarheid moet de gekozen tekortnorm worden aangevuld met een uitgavennorm.
Opvallend rapport
Het CED-rapport is niet alleen opvallend door wat er in staat, maar vooral
ook door hetgeen er niet in staat. Hoewel de CED vorig jaar nog een rapport
1) heeft uitgebracht waarin wordt gepleit voor een reductie van het financieringstekort om manoeuvreerruimte te
creeren om bij een volgende conjuncturele neergang het tekort te kunnen laten oplopen 2), wordt dit argument voor
tekortreductie nu helemaal niet genoemd. Trouwens ook niet de mogelijkheid van een keynesiaans beleid anders dan via automatische stabilisatie.
Verder valt het op dat men zonder nadere argumentatie vrijheidsgraden met
betrekking tot de keuze van instrumenten van economisch beleid opgeeft
door te kiezen voor normering. Begrotingsnormen leggen immers randvoorwaarden op aan bepaalde instrumenten van economische politiek. Kennelijk
wordt de CED steeds minder keynesiaans en krijgt zij meer aandacht voor de
bestuurlijke en politieke aspecten van
het macro-economische beleid.
Betrekkelijk nieuw 3) is het idee om
de kwantitatieve omvang van het structurele tekort vast te stellen aan de hand
van andere criteria dan alleen het structurele spaaroverschot van de niet-overheidssector. De CED denkt hierbij aan
de omvang van de overheidsinvesteringen omdat deze de laatste jaren nogal
in de verdrukking zijn geraakt.
Kritiek____________
Aangezien ik zelf enkele jaren geleden al heb gepleit voor een herstel van
het structurele begrotingsbeleid aangevuld met een (structurele) uitgavennorm 4) en mij onlangs nog heb uitgesproken voor het introduceren van alternatieve criteria om de aanvaardbare
omvang van het structurele tekort vast
te stellen 5), heb ik op die onderdelen
als zodanig geen kritiek. Toch heeft het
rapport bij mij een heleboel vragen opgeroepen. De belangrijkste daarvan
worden hieronder aan de orde gesteld.
Om te beginnen vind ik het eigenaardig dat een streefcijfer voor het structurele tekort in 1990 wordt gepresenteerd, zonder ook maar enige indicatie
te geven van de structurele component
van het huidige financieringstekort.
Zonder die twee cijfers kan moeilijk worden aangegeven wat er in de periode
tussen nu en 1990 moet gebeuren. Als
het huidige tekort voornamelijk conjunctureel bepaald is, loopt het min of
meer vanzelf terug. Indien het structureel is, wacht ons een omvangrijke ombuigingstaakstelling. Er had op zijn
minst aandacht besteed kunnen worden aan de berekeningen die de OECD
1) Sociaal Economische Raad, Rapport conjunctuurbeleid in de jaren tachtig, uitgebracht
door de Commissie Economische Deskundigen, publikatie nr. 13, Den Haag, 6 juni 1984.
2) Idem, biz. 56 en 57.
3) Dergelijke ideeen bestonden al in de jaren
veertig in de Verenigde Staten. Bij het zogenaamde ‘Full Employment Budget Surplus’
werd een klein overschot geeist. zodat gemiddeld over de conjunctuurcyclus de staatsschuld zou kunnen dalen. Zie C.G.M. Sterks,
Begrotingsnormen, Paterswolde, 1982, biz. 80
en 81. Recent hebben Sterks en Weitenberg
nog gepleit voor een dergelijke benadering.
Zie Gees Sterks en Hans Weitenberg, Structural budget policy, forecasting and implementation; evidence from various countries, paper
presented at the 41st Congress of the IIPF,
Madrid, augustus 1985.
4) Sterks, op. cit., paragraaf 6.7.
5) Sterks en Weitenberg, op. cit.
heeft gemaakt van het structurele tekort
in Nederland 6).
In de tweede plaats zie ik niet in waarom het structurele begrotingsbeleid
niet is toe te passen in een overgangsperiode. Men kan, gelet op de huidige
(feitelijke) omvang van het structurele
tekort, zich tot taak stellen dit tekort
over een periode van verscheidene jaren terug te brengen tot een aanvaardbaar niveau. Zo’n beleid is beter dan
het terugbrengen van het feitelijke tekort. Deze laatste politiek werkt procyclisch omdat deze er toe leidt dat bij
een volgende periode van laagconjunctuur veel extra ombuigingen of belastingverhogingen moeten plaatsvinden.
Zou er sprake zijn van hoogconjunctuur, dan zal men bij die politiek geneigd zijn de ombuigingen, die uit structureel oogpunt noodzakelijk zijn, achterwege te laten. Met name dus in de
huidige situatie waarin een lang aanpassingsproces wordt voorzien, is ook
een rol weggelegd voor een beleid op
basis van een structurele benadering
7). In West-Duitsland is deze methode
recent met succes toegepast.
Een derde punt van kritiek heeft betrekking op de cijfermatige invulling.
Zoals hierboven al is gesteld, is de CED
van oordeel dat we eerst uit de gevarenzone moeten zien te geraken wat betreft de rentequote en de staatsschuldquote. Dat is bij een financieringstekort
van 5,5% in 1990 mijns inziens niet duidelijk het geval. Uit een in de bijlagen
gepresenteerde tabel 8) blijkt dat gegeven dit uitgangspunt – onder optimistische vooronderstellingen 9) – na1990
de staatsschuldquote zowel als de bruto financieringsbehoefte (in verband
met sterk stijgende aflossingsverplichtingen) blijft oplopen. De enigszins dalende rentequote is uitsluitend het gevolg van de dalende rentevoet waarvan
(overigens terecht) wordt uitgegaan.
Ook de cijfermatige invulling van het
aanvaardbare structurele tekort roept
vragen op, zowel wanneer men aansluiting zoekt bij de omvang van het structurele spaaroverschot als wanneer men
die invulling baseert op de omvang van
de overheidsinvesteringen. Bij het
eerste geval 10) ontstaat een aantal bedenkingen. Zo valt het op dat er in de
conclusies niets wordt gedaan met de
opmerking (in bijlage 4.4.2) dat als de
vermogensoverdrachten kleiner worden dan de 3,5% van het nationele inkomen waarvoor deze staan ingeboekt,
het financieringstekort naar rato kleiner
moet worden. En dat cijfer van 3,5% is
aan de hoge kant wanneer men bedenkt dat voor 1986 een cijfer van 3%
geldt en dat niet bij voorbaat duidelijk is
dat de WIR onverkort zal worden gehandhaafd als de groei aantrekt en de
vermogenspositie van het bedrijfsleven
weer op peil is. Verder wordt niet teruggekomen op de eerder gedane constatering dat het niet denkbeeldig is dat de
Nederlandse vermogensmarkt op een
gegeven moment te klein wordt ten opzichte van de beleggingsbehoeften van
de institutionele beleggers 11). De conclusie uit dit laatste zou zelfs kunnen
ESB 15-1-1986
zijn dat het tekort best nog wat groter
mag zijn, om te voorkomen dat deze beleggers (met verplichtingen in guldens)
naar het buitenland moeten uitwijken.
Ten slotte moet er bij worden aangetekend dat niets meer wordt gedaan
met de eerder gedane constatering dat
een particulier spaaroverschot in verband met de mogelijkheid van kapitaalexport niet automatisch beschikbaar
komt voor de overheid. Uiteraard maakt
het voor de binnenlandse bestedingen
wel verschil uit of dat spaaroverschot in
Nederland blijft of niet. Maar men moet
zich toch afvragen wat op lange termijn
het beste is: een vordering op het buitenland met rentebetalingen uit het buitenland of een vordering van de particuliere sector op de overheid met gedwongen overhevelingen van de belastingbetaler naar de obligatiehouders. Deze vraag wordt des te klemmender als de overheid de opbrengsten uit de leningen (outer consumptief
of in de sfeer van inkomensoverdrachten aanwendt. Wat dit betreft valt er
veel meer te zeggen voor de alternatieve benadering van de aanvaardbare
omvang van het structurele tekort die
aansluiting zoekt bij de overheidsinvesteringen.
De voorkeur van de CED gaat hierbij
uit naar een indeling van de begroting
in een gewone en buitengewone dienst,
waarbij op de buitengewone dienst alle
direct en indirect rendabele uitgaven
staan. Omdat het nogal moeilijk is deze
definitie te vertalen in een operationeel
concept, wordt bij de kwantitatieve invulling de som genomen van de overheidsinvesteringen volgens de definitie
van de Nationale rekeningen en de
overheidskredieten. Dit wijst er al op dat
de definitie van indirect renderen te
glibberig is om ooit in een politiek-bestuurlijke context te worden gehanteerd. Mijn conclusie is dan ook: nooit
aan beginnen. Alleen de beperking tot
direct rendabele uitgaven verschaft een
mooi en keihard criterium. Dit komt
neer op normering van het vorderingensaldo. Dat moet in dat geval structureel
gelijk aan nul worden gesteld. Gelet op
de omvang van de netto kredietverlening (het verschil tussen vorderingensaldo en financieringssaldo) impliceert
dat een structureel financieringstekort
van 1,5 a 2% van het nationale inkomen. Ook afgezien van deze kritiek is
het cijfer van de CED van 5 a 6% van
het nationale inkomen aan de hoge
kant. Het is gebaseerd op een niveau
van de overheidsinvesteringen dat gelijk is aan dat in de periode 1960 -1972
(4 a 4,5% van het nni). Er wordt kennelijk geen rekening gehouden met het
feit dat veel overheidsinvesteringen
complementair zijn met investeringen
in de woningbouw die, zoals de CED op
een andere plaats 12) zelf stelt, achter
zullen blijven bij het niveau in de periode 1960-1972. Ook lopen de investeringsuitgaven die verband houden met
de grand-, water- en wegenbouw naar
zich laat aanzien terug. Deze maakten
in de jaren 1960 -1972 ongeveer 2/3 uit
van de totale overheidsinvesteringen
13). Kortom een toekomstige omvang
van de overheidsinvesteringen ten bedrage van 3 a 31/2% van het nni is een
betere benadering dan de genoemde 4
a 4V2%.
Kanttekeningen
Behalve deze punten van kritiek wil ik
nog een aantal kanttekeningen maken.
Zij hebben vooral betrekking op de nadere vormgeving van de structurele begrotingsnorm en zijn derhalve bedoeld
als aanvulling op het CED-rapport.
In de eerste plaats de uitgavennorm.
De CED stelt een structurele tekortnorm voor die wordt aangevuld met een
uitgavennorm. Doordat de feitelijke inkomensontwikkeling af zal wijken van
de structurele zal het feitelijke tekort via
de ingebouwde flexibiliteit gaan afwijken van het structurele en aldus zorgen
voor automatische stabilisatie. Gelet op
de vele inkomensafhankelijke uitgaven
(open-eindregelingen) lijkt het logisch
die ingebouwde flexibiliteit ook aan de
uitgavenkant te laten werken. Doet men
dat niet dan zullen in de laagconjunctuur, gezien de bestuurlijk-politieke verhoudingen, de investeringsuitgaven
vermoedelijk aan het kortste eind trekken. Dat soort repercussies kan worden
voorkomen door te opteren voor een
structurele in plaats van een feitelijke
uitgavennorm.
In de tweede plaats moet een kanttekening worden geplaatst bij de te hanteren structurele groeivoet van het nationale inkomen. Deze moet zodanig worden vastgesteld dat de feitelijke groeivoet, gemiddeld genomen over een lange periode bezien, daar net zo vaak onder ligt als boven. Alleen in dat geval
zullen staatsschuld en rentelast veranderen in een tempo dat past bij de omvang van het structurele tekort. Ligt het
feitelijke inkomensniveau gemiddeld
genomen (over een lange periode) onder het structurele inkomensniveau en
het feitelijke tekort bijgevolg boven het
structurele, dan botst men aldus weer
op de randvoorwaarden gesteld door
de ontwikkeling van de rentelastquote
6) P. Muller en R.W.R. Price, Structural budget deficits and fiscal stance, OECD Economics and Statistics Department, Working Papers, nr. 15, Parijs, juli 1984; P. Muller en
R.W.R. Price, Structural budget indicators and
the interpretation of fiscal policy stance in
OECD economies, OECD Economic Studies,
nr. 3, 1984.
7) Zie ook C.G.M. Sterks, The structural budget deficit as an instrument of fiscal policy, De
Economist jg. 132, nr. 2, 1984, biz. 183-203.
8) SER, op. cit., bijlage 4.4., tabel 2.
9) Ondanks een eerder pleidooi voor behoed-
zame kwantitatieve uitgangspunten, gaat men
uit van een volumegroei van het netto nationale inkomen die oploopt van 2% in 1987 tot 3%
in 1990.
10) Zie met name bijlage 4.4.2.
11) SER, op cit., biz. 66.
12) SER, op. cit., bijlage 4.4.2., sectie III.
13) Nationale rekeningen 1973, tabel 25, biz.
100.
71
en staatsschuldquote. Dit is een extra
argument om de omvang van die structurele groeivoet te laten vaststellen, vrij
van politieke beinvloeding (zoals dat in
West-Duitsland het geval is). Aangezien het ongewenst is om nog meer adviesorganen in het leven te roepen zou
dat in Nederland wellicht kunnen worden overgelaten aan de CED. Qua methode ligt het voor de hand aansluiting
te zoeken bij de ontwikkeling van het
‘middle expansion trend GNP’, dat speciaal met het oog op bovengenoemde
problemen is ontwikkeld 14).
Conclusie
De CED heeft met haar rapport een
belangrijke bijdrage geleverd aan de
discussie over de tekorten en schulden
van de publieke sector. De uitkomst van
een structureel tekort van 5 a 6% van
het nni lijkt echter niet alleen gebaseerd
op een economische analyse, maar
mede ingegeven door het argument
van politieke haalbaarheid. Men heeft
de uitkomst kracht bijgezet door via
twee (eigenlijk drie) methoden op precies hetzelfde cijfer uit te komen.
Mede op grond van dit CED-rapport
valt het ook best te verdedigen om het
vorderingensaldo, dat internationaal
veel meer gangbaar is, te normeren in
plaats van het financieringssaldo. Het
geeft een juiste indicatie voor de mutatie in de netto schuld. Op die manier
wordt een directe relatie gelegd met de
netto rentelast, terwijl ook de direct rendabele uitgaven worden ontzien. Een
strenge norm stelt dit saldo op nul. Wie
aan de hand van harde criteria andere
rendabele overheidsuitgaven kan aanwijzen of het voordeel van de twijfel
geeft aan de idee van structurele onderbesteding in de jaren negentig neemt
een lets groter vorderingentekort. Een
financieringstekort van 5,5%, zoals de
CED aangeeft, lijkt mij aan de hoge
kant, vooral wanneer dat cijfer wordt gehanteerd bij een ‘normale’ economische ontwikkeling. Waarom ook wat dit
betreft niet terug naar de jaren zestig,
waarin volgens de CED allerlei structuurquoten zo’n mooie waarde hadden?
C.G.M. Sterks
Wetenschappelijk hoofdmedewerker van de
vakgroep Algemene Economie aan de Faculteit der Economische Wetenschappen van de
Rijksuniversiteit Groningen.
14) Zie F. De Leeuw en Th.M. Holloway, The
high-employment budget: revised estimates
and automatic inflation effects, Survey of Current Business, jg. 62, nr. 4, april 1984, biz.
21 – 33; Cyclical adjustment of the federal
budget and federal debt, Survey of Current Business, jg. 63, nr. 12, december 1983, biz.
25-40.
72