Subsidies in revisie
Subsidiologen lijken hun beste jaren achter de rug te
hebben. Werd subsidising een decennium geleden
nog als een van de meest waardevolle instrumenten
voor overheidsbeleid aangeprezen, tegenwoordig zijn
subsidies onderhevig aan felle kritiek. De OECD is van
mening dat er in ons land een wildgroei van subsidies
heeft plaatsgevonden en pleit daarom voor een drastische vermindering en vereenvoudiging van ons subsidiestelsel 1). De plv. directeur van de rijksbegroting
wees onlangs op de welhaast ontembare groei van de
subsidie-uitgaven – van f. 4,8 mrd. in 1970 tot f. 37,8
mrd. in 1985 – en is eveneens van oordeel dat een rigoureus ‘desubsidieringsbeleid’ noodzakelijk is 2).
Alom wint de overtuiging veld dat ons subsidiestelsel
op de helling moet.
De vraag rijst wat er aan dit beleidsinstrument schorl.
Zijn de motieven die in vroeger dagen tot het instellen
van allerlei subsidieregelingen leidden – het ‘meritgood’-, het ‘externe-effecten’- en het ontwikkelingsmotief – plotseling minder oirbaar geworden? Of is het algemene politieke klimaat zo anti-overheid geworden
dat alles wat het rijk doet in een kwaad daglicht is komen te staan?
In de eerste plaats moeten we vaststellen dat de effectiviteit van subsidies – de mate waarin de doelstellingen gerealiseerd worden – nogal eens te wensen
overlaat. Zo is de effectiviteit van investeringssubsidies
– een van de grootste subsidieposten, f. 6,4 mrd. in
1987 – volgens velen zeer gering. Loonkostensubsidies lijken evenmin erg effectief. Deze subsidies leiden
bijna altijd tot verdringing van reguliere arbeid en
slechts in beperkte mate tot structurele werkgelegenheid voor de doelgroep (langdurig werklozen, laag opgeleiden). Ook subsidies op grond van het merit-goodmotief (cultuur, welzijn) zijn weinig doeltreffend. De
beoogde ‘cultuurspreiding’ komt niet tot stand. Uit diverse onderzoeken blijkt dat het overwegend de hogeinkomensgroepen zijn die van deze subsidies profiteren, terwijl de lage-inkomensgroepen heel weinig
gebruik maken van de betreffende gesubsidieerde
voorzieningen.
In detweede plaats is de efficiency – de mate waarin
de ingezette middelen noodzakelijk zijn om de doelstelling te realiseren – vaak niet zo hoog. Vergeleken met
mogelijke alternatieven (voorlichting, regulering) is
subsidising een vrij kostbaar instrument. In een tijd dat
de overheid de collectieve uitgaven wil verminderen,
zijn subsidies dan ook een dankbare bezuinigingspost.
In de derde plaats is het huidige subsidiestelsel tamelijk ingewikkeld en ondoorzichtig. Uit een recent onderzoek van de NMB blijkt dat ondernemers over het
algemeen zeer slecht op de hoogte zijn van subsidieregelingen 3). Verder komt uit het onderzoek naar voren
dat velen, vanwege de ingewikkelde procedures, er
Van afzien subsidie aan te vragen. Hier komt nog bij dat
bij verschillende regelingen meerdere subsidienten betrokken zijn. Ook dit komt de overzichtelijkheid (en controle) niet ten goede.
In de vierde plaats heeft subsidising nogal eens bijkomende nadelige effecten. Zij werkt ‘onbedoeld gedrag’ in de hand. Zo oefenen belangengroepen voortdurend druk op beleidsmakers uit om (meer) subsidie
los te krijgen. Het is moeflijk om hier weerstand tegen te
bieden, omdat dikwijls tegenover een gepassioneerde
minderheid een lauwe meerderheid staat. Bovendien
kunnen ambtenaren en politici zelf belang hebben bij
het verstrekken van subsidie. In bovengenoemde gevallen vindt geen goede afweging van maatschappelijke kosten en baten plaats. Verder kan subsidising tot
gevolg hebben dat subjecten hun gedrag geheel af
gaan stemmen op te ontvangen subsidie, in plaats van
zich te laten leiden door (veranderende) vraag- en aanbodverhoudingen. Ten slotte kunnen subsidies oneigenlijk gebruik of fraude uitlokken.
Niettegenstaande de goede bedoelingen blijkt subsidising dus veelal tot onbevredigende resultaten te leiden. Er zijn evenwel mogelijkheden de doeltreffendheid en het begrotingsbeheer van subsidies te verbeteren. In het rapport van de Commissie voor de ontwikkeling van beleidsanalyse, daterend uit 1976 maar nog
steeds actueel, wordt uitvoerig uiteengezet onder welke voorwaarden en in welke vorm subsidie idealiter verstrekt zou moeten worden 4). Zo moet bij subsidising
op grond van het merit-good- en het externe-effectenmotief de vraag elastisch zijn. Bij het eerste motief
moet ook nagegaan worden of de doelgroep in voldoende mate bereikt wordt. Bij het tweede motief is het
tevens van belang dat de te subsidieren voorziening
qua externe effecten superieur is aan andere voorzieningen. Bij het ontwikkelingsmotief zou een termijn
voor de subsidising moeten worden afgesproken.
Voor alle subsidies geldt dat zij niet te ingewikkeld moeten zijn, dat zij in principe door een subsidient verstrekt
en gecontroleerd worden en dat er een regelmatige
evaluatie van hun effectiviteit plaatsvindt.
De subsidievorm dient zo gekozen te worden dat de
hoeveelheid en de kwaliteit van de activiteiten van de
gesubsidieerden zo gunstig moegelijk worden be’mvloed. Subsidising op basis van een exploitatietekort
of voor alle exploitatie-uitgaven is derhalve niet geschikt. Prestatiesubsidiering – een prikkel de kosten
laag te houden en de inkomsten te maximaliseren verdient de voorkeur. Het probleem daarvan is echter
dat de produktie en de produktiviteit van gesubsidieerden vaak moeilijk te meten zijn. Niettemin kan door het
opstellen van een aantal ‘kengetallen’ per subsidieregeling het begrotingsbeheer worden verbeterd 5). Bij
het arbeidsvoorzieningenbeleid kunnen bij voorbeeld
als kengetallen dienen het aantal succesvolle plaatsingen (vergeleken met een representatieve groep werklozen) en de bezettingsgraad.
Er zitten nogal wat haken en ogen aan subsidising.
Dat is voor de overheid reden om voorzichtig te zijn met
het verstrekken van subsidies en naar wegen te zoeken
de effectiviteit en het begrotingsbeheer ervan te verbeteren. Het is echter geen reden om subsidies als instrument geheel te verwerpen. De motieven voor subsidising kunnen immers nog steeds gelden. De overheid
zou daarom als zij een bepaalde subsidie afschaft of
verlaagt kenbaar moeten maken of de doelstelling van
de betreffende subsidie niet meer actueel wordt geacht
of dat voor andere instrumenten wordt gekozen om de
doelstelling te bereiken. Alleen op die manier kan het
kabinet zijn woorden waarmaken: niet alleen ‘minder’
maar ook’beter’.
J.H. Hoogteijling
1) OECD, The Netherlands, Parijs, te verschijnen juli 1987.
2) G.H.O. van Maanen, Subsidies: ook minder en beter?, inleiding voor het symposium ,,Subsidies in revisie”, georganiseerd
door het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, 27 mei
1987, ‘s-Gravenhage.
3) Nederlandse Middenstands Bank, Bedrijvensteun, een voorstel tot stroomleiding, Amsterdam, 1987.
4) Commissie voor de ontwikkeling van beleidsanalyse, Het instrument subsidie. Een leidraad voor het subsidie-onderzoek,
Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1976.
5) Zie H.M. van de Kar, Subsidies en begrotingsbeheer, inleiding
voor bovengenoemd symposium.
545