Structurele hervorming:
ervaringen in Nieuw-Zeeland
D.r. Bos en P.A.G. van Bergeijk*
H
etNieuwzeelandse beleid gericht op flexibilisering van de economie heeft ook in
Nederland de aandacht getrokken. De resultaten van de operatie waren op korte
termijn niet onverdeeld gunstig. Zowel op macro-economisch als sectoraal niveau
bleken de aanpassingskosten hoog te zijn. Voor een deel was het uitblijven van
resultaten te wijten aan het achterblijven van deregulering van de arbeidsmarkt. Nu
ook daar voortgang is geboekt, beginnen langzaam de baten zichtbaar te worden.
In vergelijking met andere landen kent Nederland
een onrustbarende verstarring van markten op mesoen op microniveau. Het economische beleid wordt in
ons land eerst na uitvoerige consultatie en inspraak
van de diverse maatschappelijke groeperingen en belangengroepen, zowel formeel als informeel, bepaald. Gezien deze, door velen als stroperig en inflexibel ervaren, vorm van sociaal-economische
besluitvorming is het niet verwonderlijk dat het deregulerings- en privatiseringspakket
dat in het begin
van de jaren tachtig in Nieuw-Zeeland met grote
voortvarendheid ter hand is genomen, voor het Nederlandse beleid in recente publikaties tot voorbeeld
wordt gesteld. Juist ten onzent moet men, om op het
terrein van de deregulering en de verbetering van de
marktwerking iets te leren, vaak naar andere landen
kijken. De econometrische modellen die gebruikt
worden bij de beleidsvoorbereiding
blijken immers
onvoldoende in staat om de doorwerking te laten
zien van vernieuwend beleid, dat gericht is op versterking van de concurrentie en vergroting van het
aanpassingsvermogen
van de economie!.
In dit artikel staat de structurele hervorming centraal die onder de bezielende leiding van de voormalig,~ Nieuwzeelandse minister van Financiën Roger
Douglas in de tweede helft van de jaren tachti~ werd
doorgevoerd in de Nieuwzeelandse economie . We
concentreren ons daarbij op de mogelijke lessen
voor Nederland.
Deregulering als institutioneel proces
De economische herstructurering van de Nieuwzeelandse economie krijgt al sinds het begin,van de jaren tachtig vorm, maar d~ vaart zit er pas goed in
sinds 1985. Uit een gedetailleerd overzicht van de
dereguleringsmaatregelen
blijkt dat de dereguleringsoperatie vooral betrekking had op het opener maken
van de Nieuwzeelandse economie en op het flexibiliseren van dê goederen- en dienstenmarkten3. De ar-
beidsmarkt werd pas in een veel later stadium aangepakt. De eerste stappen werden gezet door speerpuntsectoren, zoals het bank- en verzekeringswezen,
de telecommunicatie en de transportsector, te dereguleren. Daarnaast vond een omvangrijk privatiseringsprogramma plaats. Bovendien werden landbouwsubsidies en exportsubsidies zeer fors verlaagd. Er werd
een programma voor handelsliberalisatie gestart dat
bestond uit een ingrijpende verlaging van invoertarieven en non-tarifaire handelsbelemmeringen
en het instellen van een vrijhandelszone met Australië. Flankerende maatregelen waren een belastingherziening
en
het invoeren van autonomie van de Centrale Bank.
De Nieuwzeelandse ervaringen zijn interessant en
leerzaam voor een op te zetten Nederlands dereguleringsprogramma4. Op het gebied van de institutionele vormgeving van het proces zijn vijf aanspreken de
lessen van Nieuw-Zeeland te leren.
• Respectievelijk werkzaam bij het Onderzoekcentrum
Financieel Economisch Beleid (OCFEB) van de Erasmus Universiteit Rotterdam en de directie Algemene Economische
Politiek van het Ministerie van Economische Zaken. Het artikel is gebaseerd op een bijdrage aan D.r. Bos (red.): Dere-
gulering in Nederland, economische uitdagingen voor de
nieuwe regering, OCFEB Papers en Proceedings 9402, en is
op persoonlijke titel geschreven. e. van Gent, R. Haffner, e.
Oudshoorn en J. van Sinderen leverden nuttig commentaar.
1. R.e.G. Haffner en P.A.G. van Bergeijk, The economie consequences of Dutch polities, De Economist, 1994 (te verschijnen).
2. Een persoonlijk en zeer leesbaar verslag is R. Douglas,
Unflnished business, Random House, 1993, blz. 215-238.
3. P.A.G. van Bergeijk en D.r. Bos, Nieuw-Zeeland: een opmerkelijk beleidsexperiment,
in: D.r. Bos (red.), op.cit., blz.
43- 44.
4. Zie ook E.A. Bolhuis en R.H.J.M. Gradus, Deregulering:
ervaringen in het buitenland, ESB, 27 april 1994, blz. 384389; P.M.A. Eiehholtz en e.G. Koedijk, Een Rekenkamer
voor Deregulering, ESB, 1 december 1993, blz. 1096-1099;
en 1. van der Geest, Heldere keuzen, ESB, 1 juni 1994, blz.
497.
Betrokkenheid
van de politieke top
In Nieuw-Zeeland had de minister van Financiën
0984-1988) Sir Roger Douglas de politieke moed om
. de structurele hervormingsmaatregelen
te initiëren.
Enerzijds was hierbij een voordeel dat Douglas een
portefeuille had die geen betrekking had op één specifiek deelbelang, maar vooral gericht was oR het belang van de belastingbetaler in het algemeen5. Hierdoor werd de mogelijkheid om deelbelangen aan te
pakken vergroot, alsmede de eenheid van beleid en
het overzicht over het gehele terrein bevorderd.
Anderzijds bleek de afhankelijkheid van één persoon
een zwakke plek: minister-president Lange vond de
maatregelen van Douglas veel te rigoureus en stuurde hem naar huis. Dit vertraagde de operatie; er was
onvoldoende steun vanuit de politieke top. Ook
bleek dat Douglas voor de uiteindelijke implementatie van het pakket sterk was aangewezen op de expertise van het Nieuwzeelandse Ministerie van Economische Zaken.
Participatie
bedrijfsleven
Het actief inschakelen van het bedrijfsleven vereenvoudigde de implementatie van de maatregelen dikwijls aanzienlijk. Doordat het bedrijfsleven mee kon
denken over concreet te nemen maatregelen, werd
de betrokkenheid vergroot en de medewerking vereenvoudigd. Daarnaast bleek de inbreng van externe
managementervaring
belangrijk voor de verzakelijking van het Nieuwzeelandse proces van deregulering en privatisering.
Heldere boodschap
Er was veel aandacht voor de informatievoorziening
aan het publiek over doel, aanpak en tijdschema van
het dereguleringsprogramma.
Het bleek bij dergelijke
ingrijpende maatregelen van groot belang dat de bevolking in een vroegtijdig stadium goed wordt geïnformeerd over de volgende aspecten:
• wat het structurele probleem is en hoe het is ontstaan;
• welke belangen ermee geschaad worden;
• wat het doel van de operatie is;
• hoe dit doel bereikt kan worden;
• het tijdschema van de operatie en
• de mogelijke kosten en de te behalen voordelen.
Regelmatige verstrekking van betrouwbare informatie over de baten en kosten van structurele hervormingen is essentieel om de bevolking te overtuigen
en onnodige oppositie te voorkomen. Openheid en
integriteit vergroten de kans dat het programma volgens plan zal worden uitgevoerd, zodat de voordelen
ook daadwerkelijk kunnen ontstaan.
Totaalbenadering
en snelheid
Het structurele hervormingsprogramma
in NieuwZeeland was samengesteld uit omvangrijke pakketten, zodanig dat niet de belangen van één groep werden aangepakt, maar die van meerdere groepen
tegelijkertijd. Zo’n aanpak mitigeert de korte-termijn
verdelingseffecten ten gevolge van de operatie, omdat de verliezen op het ene deelterrein worden gecompenseerd met de voordelen die op andere deelterreinen ontstaan6, en kan tevens de informatievoor-
ESB 14-12-1994
Tabel 1. Ontwikkeling
Nieuw-Zeeland
van enkele macr.a-economiscbe indicatoren
in
1985 1991
101
\’aJl ~jsP’
.
..Fma~~d!verse
ziening aan het publiek vereenvoudigen.
De pakketten werden bovendien snel achter elkaar geïmplementeerd, waardoor eventuele oppositie nauwelijks
kans kreeg een pakket op onderdelen lek te schieten.
Overheidsmanagement
Douglas onderkende de belangrijke rol van het overheidsmanagement
in het hervormingsproces.
Het
ambtenarenapparaat
moest slagvaardig en efficiënter
gaan opereren. Medewerking van topambtenaren is
onontbeerlijk om een dereguleringsprogramma
op
de rails te zetten en snel door te voeren. Ambtenaren
werden vanuit het ‘principaal-agent’-concept
financieel geprikkeld door hen af te rekenen op verantwoordelijkheden, die in een contract waren vastgelegd.
Het heldere doel, de informatievoorziening
aan de
bevolking, de gehanteerde totaalbenadering
en de
snelheid bevorderden de acceptatie onder de burgers
en bedrijven. Consistency + credibility = confidence,
7
om de terminologie van Douglas te gebruiken .
Deregulering als economisch proces
Nederland en Nieuw-Zeeland vertonen zowel economische verschillen als overeenkomsten.
De meest opvallende overeenkomst is dat beide landen in het begin van de jaren vijftig een in internationaal opzicht
zeer hoge factorproduktiviteit en welvaart kenden en
sindsdien, met name gemeten in inkomen per hoofd,
sterk terrein hebben verloren. Beide landen kennen
daarnaast een starre arbeidsmarkt en een starre markt
voor goederen en diensten.
Er zijn echter ook belangrijke verschillen. Het
Nieuw-Zeeland van vóór het hervormingsprogramma
was letterlijk een eilandeconomie, omgeven door
hoge handelsbarrières en met een complex systeem
5. Overigens is de claim het algemeen belang te dienen op
zichzelf niet doorslaggevend. Men moet ook over de juiste
informatie (willen) beschikken. Zie B. Easton, Economie
and other ideas behind New Zealand reforms, Oxford
Review of Economie Policy, 1994, blz. 78-94.
6. J. van Sinderen e.a., De kosten van economische verstarring op macroniveau, ESB, 23 maart 1994, blz. 279; E.A. Bolhuis en RH.J.M. Gradus, op.cit., 1994, blz. 388.
7. R Douglas, op.cit., 1993, blz. 227.
jaren.
Tabel 2. Sectorale ontwikkelingen
In Nieuw-Zeeland (1981-1989)
Investerings-
~andelbare
goedetrm
Il&\dboUw
11
1
27
_bouw
~e
/IIiJ’~lbaregdederen
~llrsbedrijven
Bauw
lWtdel
19811989
9 14
3,
en hofeCl!.
2
10
‘l!’ansport
Financiële
Aandeel in
b
dienstverlening
Bron: OESO, EconomiÛurlJey
6
9
8
11
21
of New-Zealand,Pa.1’Ãjs, 1993.
van importlicenties en kapitaalrestricties. Doelmatigheidswinsten waren beperkt en de beroepsbevolking
kenmerkt zich nog steeds door een tekortschietend
opleidingsniveau. De inflatie was in de jaren tachtig
hoog en fluctuerend CDouglaswerd minister van
Financiën ten tijde van een ernstige valutacrisis). Er
was een substantieel tekort op de lopende rekening
van de betalingsbalans. Bijna de helft van de overheidsschuld luidde in buitenlandse valuta.
Nederland heeft daarentegen een zeer open economie. De groei is voor bijna tweederde deel te herleiden tot doelmatigheidsverbeteringen. De Nederlandse beroepsbevolking is hoog opgeleid. Het
monetaire beleid van de onafhankelijke Centrale
Bank staat aan de basis van wisselkoersstabiliteit en
lage inflatie. De spaarzin is hoog en resulteert in een
overschot op de lopende rekening. Door deze verschillen gelden de lessen uit Nieuw-Zeeland niet
zonder meer voor ons land.
Macro-economie
In diverse analyses zijn de recente economische prestaties van Nieuw-Zeeland in direct verband gebracht
met de dereguleringsoperatie in enge zinS.Dat is
evenwel geen geheel logische gevolgtrekking, omdat
naast de dereguleringsoperatie nog andere ingrijpende beleidswijzigingen zijn doorgevoerd, waaronder
sanering van de overheidsfinanciën, verscherping
van-het monetaire beleid en omvangrijke liberalisering van de buitenlandse handel en het kapitaalverkee~. Zo verklaart de voormalige staatssecretaris van
Economische Zaken Yvonne Van Rooy de gunstige
groeiperspectieven voor Nieuw-Zeeland vooral uit
het blootstellen van voorheen af~eschermde sectoren
aan internationale concurrentie1 .
De structurele hervormingen hebben overigens
een positieve uitstraling op de economie gehad. Het
World Economie Forum plaatste Nieuw-Zeeland in
1994 bij voorbeeld op de 8e plaats in zijn rangorde
van industrielanden; in 1992 was dat nog een 15e
plaats.
Een belangrijke reden tot nadere reflectie op de
wenselijkheia van navolging van het Nieuwzeelandse
beleidsexperiment wordt echter gevormd door het
feit dat de macro-economische resultaten op een aantal terreinen van de economie van Nieuw-Zeeland
sinds de doorvoering van het totaalpakket bepaald
ongunstig zijn gebleken. Wel is sinds 1985 in NieuwZeeland een spectaculaire verlaging van de inflatie
bereikt. Dat succes is echter bereikt bij een vervijfvoudiging van de werkloosheid en een zo grote produktie-uitval dat het bruto nationaal produkt per
hoofd in 1992 ongeveer even hoog was als in 1985.
Over de wenselijkheid en navolgbaarheid van NieuwZeeland wordt dan ook nogal verschillend gedacht11.
Tabel 1 vat de reële macro-economische ontwikkeling in een aantal kengetallen samen. De cijfers
schetsen een beeld van een voor de internationale
sector op zichzelf succesvolle handelsliberalisatie,
waarvan de winst echter gedeeltelijk is afgeroomd
door een reële appreciatie en de kosten van herallocatie van produktiefactoren. De korte-termijnkosten
zijn hoog en langdurig gebleken.
Deze vergelijking is niet helemaal eerlijk, omdat
voor een juist inzicht in de kosten en baten van beleidswijzigingen eigenlijk een ‘counterfactual analysis’ moet worden uitgevoerd; het gaat, in andere
woorden, ook om de vraag of het achterwege blijven
van de beleidswending niet tot nog negatievere uitkomsten zou hebben geleid 12. De hele actie was immers vooral ingegeven door de wens de lange-termijnperspectieven te verbeteren. Voor een goede
vergelijking is het daarom van belang de aanpassingskosten van de herallocatie van de produktiefactoren
buiten beschouwing te laten, te meer daar er andere
mogelijke verklaringen voor de hoge en langdurige
aanpassingskosten kunnen zijn. Een recente IMF-studie betoogt bij voorbeeld dat de cruciale stap van ingrijpende hervorming van de arbeidsmarkt nog maar
zeer recent is genomen en dat de baten van een grotere flexibiliteit ook eerst op de middellange termijn
volledig zichtbaar kunnen worden13. De OESO wijst
er bovendien op dat de slechte economische prestaties van Nieuw-Zeeland gedeeltelijk samenhangen
e.G. Koedijk, Nooit meer slapen? Over deregulering en verantwoordelijkheid, oratie, RU Limburg,
8. Bij voorbeeld:
Universitaire Pers Maastricht, 1994, blz. 8-9.
9. Het is daarom realistischer om de uitkomsten vooral te
herleiden tot de ingrijpende herstructurering
die werd afgedwongen door het slechten van de grensbelemmeringen
(handelsliberalisatie)
in combinatie met de verscherping
van het monetaire beleid, die karakteristiek
zijn voor het
Nieuwzeelandse
beleid.
10. Y.e.M.T. van Rooy, Deregulation in the Netherlands, in:
0.1. Bos (red.), op.cit., blz. 7.
11. F. van der Ploeg, Regulering: zegen of vloek? , in: 0.1.
Bos (red.), op.cit., met name blz. 35-36; en T. van Meijl, Economisch beleid Nieuw-Zeeland
verdient geen navolging,
NRC Handelsblad, 21 mei 1994.
12. e. Winston, Economie deregulation: days of reckoning
for mieroeconomists,
Journalof Economie Literature, 1993,
blz. 1263-1289.
13. J.O. Ostry, Selective government interventions and eco-
nomie growth: a survey ofthe Asian experience and its applicability to New Zealand, Paper on Policy analysis and Assessment, PPAA/93/17 October 1993, blz. 18. Zie ook K.
Lang, Tbe effects of trade liberalization on wages and employment: the case of New Zealand, mimeo, NBER 14 december 1993, blz. 28.
met het leggen van een zware aanpassingslast bij het
monetaire beleid, gecombineerd met onvoldoende
flexibiliteit van de arbeidsmarkt en een ongezonde
14
toestand van de overheidsfinanciën .
Lessen
De middellange-termijnontwikkelingen zijn een reden om een vraagteken te plaatsen bij de faam van
Nieuw-Zeeland als het dereguleringswonder bij uitstek, met name waar het gaat om de volgorde waarin
de economische rigiditeiten zijn aangepaktIS. Een belangrijke conclusie is dat voor een succesvolle, omvangrijke structurele hervorming in een open economie met een harde munt en uit het lood geslagen
overheidsfinanciën een flexibele arbeidsmarkt belangrijk is om de kosten van aanpassing beperkt te houden. Voor een goed begrip van de beleidsmatige betekenis van het beleidsexperiment in Nieuw-Zeeland
is het vooral van belang dat de schokken in een economie met een extreem starre arbeidsmarkt werden
toegediend16. Het herstel sinds 1992 zou daarom
heel wel kunnen samenhangen met de ingrijpende
maatregelen in de sociale zekerheid en het overheidsbeleid, dat gericht is op het bereiken van grotere
flexibiliteit van de arbeidsmarkt.
De discussie over het verder openstellen van de
reeds zeer open Nederlandse markten voor internationale concurrenten is veel minder relevant dan in
Nieuw-Zeeland en winsten voor onze economie op
dit terrein (in de zin van een hogere groei, meer
werk of lagere inflatie) zijn dan ook nauwelijks meer
te boeken. Dit neemt niet weg dat in ons land op
veel andere terreinen hervormingen mogelijk zijn. In
de eerste plaats valt in dit verband te wijzen op de
belastende regelgeving voor het midden- en kleinbedrijf. In de tweede plaats is er sprake van veel concurrentieverstorende regelgeving in Nederland: de vestigingswetgeving, winkelsluitingswetgeving en de regulering van de notarismarkt beletten bij voorbeeld
nieuwe toe- en uittreding en brengen aanzienlijke
economische kosten met zich mee17. Met ingang van
1996 vindt een stroomlijning van de vestigingswetgeving plaats. Daarnaast liggen er plannen om de winkelsluitingstijden aanzienlijk te verruimen. Opmerkelijk in Nederland is voorts de sterke regulering van
de gezondheidszorg, het onderwijs, het openbaar
vervoer, de woningmarkt, de telecommunicatie, de
energiesector en de financiële dienstverlening (pensioenen). Ook de relatief hoge prijs/kostenmarges en
de concentratietendens in het bankwezen, zouden
op ongewenste vormen van zelfregulering en marktmacht kunnen duiden18.
Een en ander vormt een reden de ontwikkelingen
op sectorniveau in Nieuw-Zeeland nader te bekijken.
Sectoren
Op het niveau van de sectoren blijkt de herstructurering zoals doorgevoerd in Nieuw-Zeeland op korte
termijn vooral te bestaan uit een contractie van de industrie die haar aandeel in het bruto nationaal produkt met bijna een vijfde ziet dalen tot 22% en haar
aandeel in de toch al krimpende werkgelegenheid
met bijna een derde deel tot 17%(tabel 2). Zorgwek-
ESB
14-12-1994
kend is de daling van de investeringsquote in de
open sectoren van de economie. In de handel en de
horeca worden relatief veellaagproduktieve banen
geschapen. Van een per saldo positieve ontwikkeling
is vrijwel uitsluitend in de financiële dienstverlening
sprake. In andere sectoren overheersen de negatieve
effecten inzake de werkgelegenheid en de produktie
de ook aanwezige positieve effecten19. De contractie
van de bedrijvigheid vond met name plaats in de grotere bedrijven; de werkgelegenheid in de kleine be- .
drijven lijkt daarentegen te zijn toegenomen.
Ook uit een nadere analyse van de periode 19841989 blijkt volgens Grimmond dat de vertaling van
grotere flexibiliteit in een grotere internationale concurrentiekracht (vooral in die sectoren die al.ilan internationale concurrentie waren blootgesteld) een
zaak van langere adem te zijn20. De winst moet wat
dit betreft dus van de voorheen afgeschermde sectoren komen, met name van de dienstverlening. De beleidswendingen bleken op korte termijn vaak ingrijpende resultaten te hebben. Grote dalingen van de
werkgelegenheid traden op in sectoren als telecommunicatie (wel gepaard met forse Rrijsdalingen en
21
verbetering van de dienstverlening ), kleding en
schoeisel, vleesverwerking en de detailhandel. Er
blijkt in deze periode overigens geen samenhang te
zijn tussen de ontwikkeling van het aantal nieuwe bedrijven en de ontwikkeling van de werkgelegenheid.
In 38 van de 48 onderzochte industrieën daalde de
gemiddelde omvang van de ondernemingen: er werden weliswaar veel nieuwe ondernemingen gestart,
hetgeen duidt op een toename van de dynamiek,
maar anderzijds bleef (althans in de eerste fase) de
werkgelegenheidswinst beperkt, omdat deze ondernemingen nieuwe management- en produktietechnieken gebruikten waardoor de arbeidsproduktiviteit
veel hoger was.
14. OESO, Assessing structural reform: lessonsfor thefuture, Parijs, 1994,blz. 32.
15. Dit beleidsvraagstuk
is zelfs volledig genegeerd door de
verantwoordelijke
Nieuwzeelandse
autoriteiten. Zie A. Bol!ard, New Zealand, in: J. Williamson (red.), The political economy ofpolicy reform, Washington, 1994,blz. 73-100.
16. CD. Finch, Comment, in: J. Williamson (red.), op.eit.,
blz. 115.
17. Zie voor een inschatting van de effecten voor de turbulentie van de nieuwe vestigingswetgeving:
M.A. Carree, P.
Fris en A.R. Thurik, De gevolgen van de nieuwe vestigingswet, E5B, 24 november 1994,
blz. 1082-1086.
Een partiële
analyse van de economische opbrengsten van verruiming
van de winkeltijden is: J.J.M. Kremers, R.H.J.M. Gradus en
P.J.G. Heijmans, Winkelsluiting op de helling, E5B, 13 juli
1994,blz. 628-632, 42.Een analyse van de economische
6
kosten (monopoliewinsten
en kostenefficiëntie)
van de regulering van het notariaat wordt gegeven door: H. de
Groot, A.A.M. de Kemp enJ.G. Lijesen, Kosten van de notaris, E5B, 6 april 1994,blz. 322-325.
18. J. Gual en D. Neven, Deregulation ofthe European banking industry, CEPR discussion paper, no. 703,1992;en
J. Swank, Bank behaviour and monetary policy in the
Netherlands, dissertatie, VU, Amsterdam, 1994.
19. J. Savage en A. Bol!ard (red.), Turning it around: closure and revitalization in New Zealand industry, Oxford University Press, Melbourne, 1990.
20. A. Grimmond, Preliminary analysis of sectoral effects,
NZIER, 89/10,Wellington, 1989.
21. CG. Koedijk en P.M.A. Eichholtz, op.cit., 1993.
Savage e.a. hebben, door individuele ondernemers te interviewen, onderzocht wat de gevolgen
van het Nieuwzeelandse beleidsexperiment
zijn geweest voor vijf specifieke sectoren (vleesverwerking,
maalderijen, tapijtfabricage, autoassemblage en benzinestations)22. Deze sectoren lijken een tamelijk representatief beeld van mogelijke aanpassingsproblemen
te geven, onder andere omdat de onderzochte sectoren qua marktstructuur sterk verschillen23. Uit het onderzoek komt de arbeidsmarktregulering
als een zeer
belangrijke belemmering voor structurele aanpassing
van individuele bedrijven naar voren. Andere factoren die de herstructurering van de markt vertragen
hangen samen met de fmancieringsvorm van ondernemingen (kleine familiebedrijven passen zich traag
aan), en de specificiteit en levensduur van produktiemiddelen (die uittreding van bedrijven kunnen verhinderen).
In de meeste sectoren blijken de beleidsveranderingen als eenmalige schokken te zijn toegediend. In
de autoassemblage is evenwel een gefaseerde aanpak gevolgd, maar hier zijn de voordelen van geleidelijke aanpassing verloren gegaan doordat het beleid
voortdurend werd veranderd en de onzekerheid voor
de marktpartijen enorm toenam24.
Lessen
Ook op sectorniveau blijkt dat een starre arbeidsmarkt structurele aanpassing moeilijk maakt, en dat
consistentie en voorspelbaarheid van de economische politiek van groot belang zijn, zeker wanneer
men een geleidelijke aanpassing wil bewerkstelligen.
De sectorale verschillen illustreren nogmaals dat deregulering geen ‘free lunch’ is en op korte termijn
aanzienlijke aanpassingskosten
kent25.
Tot slot
De Nieuwzeelandse ervaringen kunnen helpen bij
het formuleren van een beleid dat gericht is op meer
flexibiliteit op goederen- en dienstenmarkten.
Binnenkort wordt, conform het regeerakkoord, een ministeriële commissie ingesteld, die zich gaat bezighouden met deregulering en marktwerking26. Deze
interdepartementale
aanpak is goed te verdedigen,
omdat Nederland tal van terreinen kent die zich lenen voor deregulering. De diverse terreinen raken
aan de belangen van de verschillende departementen. Ten slotte is ook de directe betrokkenheid van
de politiek verantwoordelijken
een pré.
Het informeren en overtuigen van burgers en
bedrijfsleven moet doorlopend en steeds in een zo
vroegtijdig mogelijk stadium gebeuren. In NieuwZeeland bleek het belangrijk om duidelijk de te behalen voordelen aan te geven, alsmede een tijdschema .van de fasering van het programma. Daarnaast
zijn in institutioneel opzicht een totaalbenadering en
de snelheid van belang. Het ontbreken van deze
twee factoren kan ruimte scheppen voor maatschappelijke tegenkrachten om zich te organiseren, waardoor een programma van structurele hervorming op
onderdelen lek wordt geschoten en de heldere lijn
en het ge- stelde doel van het pakket verloren gaan;
wat dat betr-eft zijn ook de negatieve ervaringen met
de plannen tot belastingvereenvoudiging
van de commissie-Oort leerzaam.
Het Nieuwzeelandse beleidsexperiment
is erop
gericht geweest een economische omgeving te scheppen die innovatie en concurrentiekracht
stimuleert.
Het belangrijkste beleidsinstrument hierbij was het
openstellen van afgeschermde sectoren voor buitenlandse concurrentie, gekoppeld aan een stringent monetair beleid. Juist deze beleidsmaatregelen
zijn minder relevant voor de Nederlandse situatie omdat het
monetaire beleid al lange tijd gericht is op een lage
inflatie en onze economie reeds een grote mate van
openheid kent. Dit geldt ook voor de negatieve
aspecten: de vrees voor een langdurig tegenvallende
groei en een scherpe contractie van de werkgelegenheid ten gevolge van deregulering lijkt irrelevant. De
spiegelbeeldige consequentie is dat daardoor op middellange termijn een minder groot herstel van de dynamiek verwacht mag worden dan in het Nieuwzeelandse geval. Gelet op de Nieuwzeelandse ervaringen kunnen de cumulatie van de structurele hervormingsmaatregelen (reële en monetaire beleidsschokken) hoge en tamelijk langdurige aanpassingskosten
met zich mee brengen. Een totaalbenadering en hoge
snelheid kunnen vanuit institutioneel oogpunt goed
te verdedigen zijn, maar zij kennen qua korte-termijnresultaten een economische keerzijde. Op langere
termijn tonen verkennende berekeningen voor Nederland aan dat de uitkomsten van het economisch proces, waaronder de werkgelegenheidsontwikkeling,
zeer gunstig zijn27. Ook de groeiperspectieven
voor
Nieuw-Zeeland zijn thans gunstig. De snelheid van
het veranderingsproces
lijkt daarmee aan de basis te
staan van een afruil tussen enerzijds de baten (de
kans dat een ingrijpend programma van structurele
hervorming slaagt en de te verwachten voordelen genereert) en anderzijds de lasten (de maatschappelijke
aanpassingskosten
als het proces ondoordacht snel
wordt doorgevoerd). Het vinden van een evenwicht
tussen deze aanpassingskosten
en baten die veelal
pas op langere termijn zichtbaar worden, is een van
de belangrijke uitdagingen voor het Nederlandse beleid gericht op deregulering en verbetering van de
marktwerking.
RemkoBos
Peter van Bergeijk
22. J. Savage en A. Bollard (red.), op.cit., blz. 59-138.
23. De vleesverwerkende
industrie kent vele bedrijven, bij
maalderijen gaat het om een aantal grote bedrijven met concurrerende toetreding van kleine bedrijven, de autoassemblage wordt gedomineerd door multinationale ondernemingen en in de tapijtfabricage is sprake van een duopolie.
24. J. Savage e.a., op.cit., blz. 142. Zie voor een bespreking
van de invloed van consistentie en voorspelbaarheid
van
het economische beleid op beslissingen over investeren en
desinvesteren: P.A.G. van Bergeijk en R.C.G. Haffner, Op
zoek naar dynamiek, ESB, 10 januari 1993, met name blz.
55.
25. Zie ook de OESO, op.cit., 1994, blz. 18.
26. Tweede Kamer, Vergaderjaar 1993-1994, nr. 23715, blz.
23.
27. Zie J. van Sinderen e.a., op.cit. voor een tentatieve
kwantificering van de baten van deregulering en flexibilisering van de Nederlandse economie.