internationaal
Stedelijke concurrentiekracht
Het concept stedelijke concurrentiekracht wordt in
Nederland, Engeland en Duitsland op verschillende manieren in het beleid toegepast. Een en ander lijkt te maken
te hebben met de verschillen in stedelijke economische
ontwikkeling, maar ook met bestuursstructuur en -cultuur.
S
Gerlof Rienstra
en Josje Hoekveld
Adjunct-directeur Ecorys
Regio, Strategie & Ondernemerschap, student aan de
Universiteit Utrecht.
52
ESB
inds de jaren zestig verplaatsen werkgelegenheid en bevolking zich vanuit de
kernsteden naar de stedelijke omgeving.
Daarnaast spelen er ook andere krachten
die de stad aantasten in haar aantrekkelijkheid en
daarmee invloed uitoefenen op de economische slagkracht en concurrentiepositie van een stad, te weten
het stedelijke ondernemingsklimaat, de onderwijsstructuur, de mate van sociale cohesie, de leefbaarheid, de fysieke infrastructuur en de bestuurlijke
structuur.
Stedelijke concurrentiekracht heeft te maken met
groei van de werkgelegenheid en migratie, maar
ook met stedenbeleid en nationale bestuurscultuur.
Daarom is met beschikbare stedelijke economische
data en literatuuronderzoek gekeken hoe de gang
van zaken in een drietal landen met belangrijke stedelijke concentraties kan worden gekarakteriseerd.
In de eerste plaats is dat Nederland. In aansluiting
op eerdere artikelen is gekeken hoe de G31 zich in
relatie tot hun omgeving de afgelopen jaren verder
hebben ontwikkeld (Rienstra, 2002, 2003). Ter vergelijking is gekozen voor twee landen waar de economische trends een duidelijke weerslag hebben gehad
op de stedelijke ontwikkeling, namelijk Engeland
en Duitsland. Om te kunnen bepalen hoe steden in
de drie onderzochte landen zich ontwikkelen is het
noodzakelijk deze in een breder kader te plaatsen.
Voor een duurzame economische groei dient een
stad fysiek, sociaal en economisch attractief te
zijn. Verantwoordelijk daarvoor zijn factoren waar
een stad zelf invloed op heeft, zoals het ondernemingsklimaat en de bestuursstructuur van de stad,
maar ook factoren die nationaal worden bepaald,
zoals wet- en regelgeving voor het bedrijfsleven. De
concurrentie tussen steden op deze punten wordt in
de Angelsaksische literatuur stedelijke concurrentiekracht (urban competitiveness) genoemd (Begg,
1999; Budd en Hirmis, 2004). Er bestaat echter
geen algemeen geaccepteerde definitie van dit
begrip, laat staan een algemeen geaccepteerde wijze
van meting. Wel bestaat er brede overeenstemming
over het feit dat concurrentiekracht noodzakelijk is
voor de economische ontwikkeling van een stad.
Kresl (1999) heeft een poging gedaan stedelijke
25 januari 2008
concurrentiekracht te operationaliseren. Hij stelt
dat determinanten voor concurrentiekracht enerzijds kwantitatief (economische productiefactoren,
infrastructuur) en anderzijds kwalitatief zijn (beleidsfactoren, sociaal klimaat). Deze visie sluit aan
bij de evolutionaire economische benadering van
concurrentiekracht. Lambooy (2002) voegt daar nog
de ruimtelijke structuur van een stad aan toe, zoals
bereikbaarheid en infrastructuur. Het evolutionaire
element van deze benadering zijn de veranderende
economische structuur en de strategieën die actoren
gebruiken om zich aan deze veranderingen aan te
passen. Daarnaast is de benadering van de institutionele economie van belang voor het verklaren van
stedelijke concurrentiekracht. Deze benadering gaat
uit van de aanname dat instituties het gedrag van
ondernemers bepalen. Bij vergelijking van stedelijke
concurrentiekracht wordt meestal gekozen voor het
bruto stedelijk product, totaal of per hoofd van de
bevolking, als indicator. Voor een internationale benchmark blijkt deze indicator het meest geschikt. Een
ander aspect willen we nader belichten, namelijk de
wijze waarop het stedelijk beleid georganiseerd is
(de governance structure).
Stedelijke ontwikkeling in Nederland
De G31-steden scoren gemiddeld over de periode
2000–2004 jaarlijks een economische groei van
1,8 procent (Ecorys, 2007). Dit niveau is beduidend
lager dan in de jaren ervoor (3,7 procent). De steden
hebben de afgelopen vijf jaar wel het economische
groeitempo in Nederland als geheel (1,6 procent)
overstegen en blijven daarin zelfs voor op hun
omgeving (1,4 procent). In de periode 1995–1999
was het stedelijke groeitempo van de G31 nog gelijk
aan Nederland en bleef enigszins achter bij hun
direct omgeving, het omliggende COROP-gebied
(4,2 procent). Het algemene G31-niveau van economische productie is derhalve verder gestegen, maar
er bestaan ook grote onderlinge verschillen tussen
steden, die dwars door categorale indelingen als G4
en G27 heen lopen (tabel 1). Zo doen bijvoorbeeld
de G4-steden Utrecht, Amsterdam en Den Haag
het aanzienlijk beter dan Rotterdam. Ook binnen
dezelfde regio’s zijn grote verschillen waarneembaar. Verder profiteren middelgrote steden op enige
afstand van de grootstedelijke agglomeraties van het
gevoerde ruimtelijke en volkshuisvestingsbeleid sinds
de jaren tachtig.
Met behulp van shift-and-share-analyse is nagegaan
hoe die stedelijke groei is samengesteld en hoe die
zich in de loop van de tijd heeft ontwikkeld (tabel
2). Niet alleen de totale ontwikkeling zegt iets over
de economische weerbaarheid van steden, maar
ook de wijze waarop die economische groei is opgebouwd. In deze analyse wordt een onderscheid
gemaakt tussen een nationale component, een
structuurcomponent en een stedelijke component.
Deze componenten geven respectievelijk antwoord
op de vraag of de (inter)nationale conjunctuur een
belangrijke rol speelt, of er veel snelgroeiende sectoren, dan wel weinig krimpende sectoren aanwezig
zijn en ten slotte hoe het zit met de kwaliteit van het
stedelijke vestigings- en ondernemingsklimaat en het
ondernemerschap in die stad.
De nationale component blijft de belangrijkste in
de groei, maar deze neemt in belang af. Maar de
gemiddelde structuurcomponent in de G31 neemt
relatief licht in belang toe, dat wil zeggen, er zijn
relatief veel nationaal snelgroeiende bedrijfstakken
in de steden. De verklaring kan gevonden worden
door naar een aantal specifieke sectoren te kijken.
tabel 1
Groei van het bruto stedelijk product
1995-1999 en 2000-2004 per stad,
gemiddeld per jaar in %
1995-1999
2000-2004
Groningen
4,0
2,0
Leeuwarden
2,5
0,0
-0,5
-0,3
Emmen 1
Zwolle
5,3
1,5
Deventer 1
2,6
0,2
Almelo
1,5
2,3
1,1
Enschede
3,0
Hengelo
1,1
2,5
2,4
0,9
Utrecht
4,6
1,7
Amersfoort
5,0
1,6
Alkmaar
2,6
1,6
Haarlem
2,6
0,4
Zaanstad
3,5
0,9
Amsterdam
4,4
3,2
Leiden
1,8
1,0
‘s-Gravenhage
3,8
2,9
Rotterdam
1,6
0,6
Schiedam
0,5
2,5
Dordrecht
4,3
0,8
Breda 1
4,9
-0,7
Tilburg 1
2,6
1,6
‘s-Hertogenbosch 1
5,7
Engeland heeft in de jaren negentig een economische recessie doorgemaakt.
Deze vertaalde zich in een toenemende divergentie tussen het zuiden en oosten (sterke bevolkingsgroei) enerzijds en het noorden en het westen anderzijds
(achterblijvende groei). Bij de gehanteerde indicator voor stedelijke concurrentiekracht, bruto stedelijk product (i.c. per werknemer), valt een reeks steden op,
waaronder Manchester, die beter scoren dan Londen (Office of the Deputy Prime
Minister, 2006). Er zijn ook steden waar het bruto stedelijk product is afgenomen. Toch zijn het de middelgrote steden in de nabijheid van de grote stedelijke
agglomeraties die een hoge groei laten zien. Dat is een met Nederland vergelijkbare situatie.
In Engeland geldt een sterk centraal planningssysteem. Voor de steden levert dit
een vrij beperkte speelruimte op. De Engelse overheid realiseert zich het belang
van een gunstige stedelijke ontwikkeling voor de nationale economische ontwikkeling. Daarom is er naar aanleiding van het State of the English Cities Report
(Office of the Deputy Prime Minister, 2006) een aantal prioriteiten ten aanzien
van stedelijk beleid opgesteld. Het beleid dient gericht te zijn op economische
concurrentiekracht, sociale cohesie en ecologische duurzaamheid teneinde een
uitgebalanceerde ontwikkeling te bereiken. Hoewel het vergroten van stedelijke
concurrentiekracht hoog op de nationale politieke agenda staat, komt het echter nauwelijks terug in de lokale beleidsplannen (Office of the Deputy Prime
Minister, 2004). Vaak wordt het als doelstelling genoemd, maar maatregelen om
meer concurrentiekracht te bereiken blijven in veel gevallen achterwege. Bij de
grotere steden is de daadkracht op dit vlak groter. De bevordering van stedelijke
concurrentiekracht wordt dan vertaald in het uitgeven van bedrijventerreinen,
verbeteren van de digitale en fysieke infrastructuur en het stimuleren van kennisintensieve bedrijvigheid.
0,0
Nijmegen
Stedelijke ontwikkeling in Engeland
1,6
Arnhem
-0,3
Eindhoven
3,3
-0,4
Helmond
5,3
0,2
Venlo 1
3,3
0,3
Sittard-Geleen 1
2,3
0,0
Heerlen
3,9
0,5
Maastricht
5,2
0,9
Lelystad
4,3
3,7
G31
1
Zo hebben steden met veel zorgactiviteiten in hun economische structuur een
relatieve hoge economische groei gekend. Ook steden met een grote overheid
(bijvoorbeeld Den Haag), financiële instellingen en communicatiesector doen het
relatief goed. Steden met een kwetsbare marktsector (veel industrie en bouw)
blijven duidelijk achter bij het gemiddelde van de G31. Het meest opvallend is
echter de sterke stijging van de stedelijke component: van negatief naar positief,
ondanks de lagere totale groeicijfers. Deze component is in de tweede periode
voor een derde verantwoordelijk van de totale groei. Dit betekent dat de steden
zich door hun unieke combinatie van ondernemerschap, bedrijfsomgeving en
gemeentelijk beleid positief onderscheiden van hun omgeving en de rest van
Nederland.
In Nederland speelt het concept stedelijke concurrentiekracht geen directe
rol in het rijksbeleid zoals in Engeland en Duitsland. Wel spreekt minister
Vogelaar over een blijvende versterking van de stedelijke economie als opgave
voor de komende jaren (Vogelaar, 2007). Daarbij spelen twee, mogelijk conflicterende, doelstellingen een rol, namelijk doelmatigheid en rechtvaardigheid.
Doelmatigheid richt zich op een zo groot mogelijke bijdrage van de stedelijke
economie aan de nationale ontwikkeling. Rechtvaardigheid is vooral van belang
voor het creëren van gelijke sociaal-economische kansen binnen steden. De
tweede doelstelling krijgt in deze beleidsperiode meer aandacht, bijvoorbeeld bij
de aanpak van de wijkeconomie in steden (G27, 2007). Sinds 1995 wordt een
geïntegreerd beleid gevoerd, gericht op fysieke, sociale en economische pijlers
en doelstellingen. Werkgelegenheid staat op dit moment centraal in de benadering van kansarmen in achterblijvende wijken (prachtwijken). In het huidige
Grotestedenbeleid wordt de stedelijke economie ook op een aantal onderliggende
factoren door het Rijk gestimuleerd, zoals herstructurering van bedrijventerreinen, criminaliteitsbestrijding, ontwikkeling van breedbanddiensten, verbetering
van gemeentelijke dienstverlening en van het innovatief vermogen.
3,7
1,8
Stedelijke ontwikkeling in Duitsland
gecorrigeerd i.v.m. gemeentelijke herindeling
De economische ontwikkeling van Duitsland kent sinds de eenwording een wisselend verloop. Terwijl de steden in het voormalige West-Duitsland goed presteerden, namen de stedelijke concurrentiekracht en de bevolkingsomvang in de
Bron: Eigen berekeningen door Ecorys m.b.v. CBS/Regionale
Economische Jaarcijfers 2006 en Banen van werknemers
1995-2004
ESB
25 januari 2008
53
tabel 2
Resultaten shift-and-share analyse groei bruto stedelijk product G31,
1995-1999 en 2000-2004
Economische groei, naar component
(2)
(3)
(4)
(5)
0,1
0,2
1,1
0,2
Groningen
(1)
3,7
(6)
0,7
Leeuwarden
3,7
-0,3
-1,0
1,1
0,2
-1,3
Emmen 1
3,7
-0,8
-3,5
1,1
-0,2
-1,2
Zwolle
3,7
0,1
1,4
1,1
0,1
0,3
Deventer 1
3,7
-0,1
-1,0
1,1
-0,3
-0,6
Almelo
3,7
-0,5
-1,7
1,1
-0,4
1,6
Enschede
3,7
-0,3
-0,4
1,1
-0,1
0,1
Hengelo
3,7
0,0
-2,6
1,1
-0,2
0,8
Arnhem
3,7
0,2
-1,5
1,1
0,0
-1,1
-0,1
Nijmegen
3,7
-0,4
-1,0
1,1
0,0
Utrecht 1
3,7
0,7
0,1
1,1
0,3
0,3
Amersfoort
3,7
0,4
0,8
1,1
0,0
0,5
Alkmaar
Haarlem
3,7
3,7
0,1
0,3
-1,3
-1,4
1,1
1,1
0,2
0,1
0,3
-0,7
0,1
Zaanstad
3,7
0,0
-0,2
1,1
-0,2
Amsterdam
3,7
0,6
0,0
1,1
0,5
1,6
Leiden
3,7
-0,2
-1,7
1,1
-0,1
0,0
‘s-Gravenhage
3,7
0,2
-0,1
1,1
0,5
1,3
Rotterdam
3,7
0,5
-2,6
1,1
0,2
-0,7
Schiedam
3,7
0,1
-3,4
1,1
-0,2
1,6
Dordrecht
3,7
0,0
0,6
1,1
-0,2
-0,1
Breda 1
3,7
-0,3
1,4
1,1
-0,3
-1,4
Tilburg 1
3,7
0,1
-1,3
1,1
0,2
0,3
‘s-Hertogenbosch 1
3,7
0,5
1,5
1,1
0,0
-1,3
Eindhoven
3,7
0,0
-0,5
1,1
-0,2
-1,2
Helmond
3,7
-0,2
1,8
1,1
-0,3
-0,6
Venlo 1
3,7
-0,2
-0,2
1,1
0,0
-0,8
Sittard-Geleen 1
3,7
-0,4
-1,1
1,1
-0,3
-0,8
Heerlen
3,7
0,0
0,2
1,1
0,4
3,7
-0,3
1,8
1,1
0,0
-0,2
Lelystad
3,7
-0,2
0,7
1,1
-0,3
2,9
G31
3,7
0,2
-0,2
1,1
0,1
0,6
Conclusies
In de drie onderzochte landen wordt het concept stedelijke concurrentiekracht door eigen nationale accenten op verschillende wijze toegepast. In Engeland
wordt het concept expliciet genoemd in de documenten over het stedenbeleid van de centrale overheid. Vraagtekens moeten echter worden geplaatst
bij de doorwerking op stedelijk niveau. In Nederland
is de aandacht de afgelopen jaren steeds meer
komen te liggen op de probleemwijken en de individuele wijkbewoners. Sociale integratie en fysieke
herstructurering domineren het Grotestedenbeleid,
waardoor de economische dimensie minder aandacht
krijgt, behalve als het gaat om wijkeconomie. In
Duitsland wordt het concept stedelijke concurrentiekracht gecombineerd met een nieuw sturingssysteem
in steden. Dit heeft te maken met de bevolkingsontwikkeling. In Duitse steden is bevolkingskrimp al
een actueel beleidsprobleem. Ook in Nederland en
Engeland neemt de aandacht voor dit probleem toe,
al doet het zich nu nog maar beperkt regionaal voor.
-1,0
Maastricht
hulp van verschillende sturingsmethoden (hiërarchie,
markt en gemeenschappelijke doelen en normen)
naar coördinatie streven. Vooral voor de krimpende
steden wordt dit concept gezien als het instrument
om problemen op te lossen. Ook in Duitsland zijn
duurzaamheid en innovatie speerpunten in de stedelijke economische ontwikkeling. Daarnaast wordt
evenals in Nederland en Engeland het belang van
integraal stedelijk beleid erkend. Zo wordt economisch, sociaal en ecologisch beleid gecombineerd.
gecorrigeerd i.v.m. gemeentelijke herindeling
(1) nationale component 1995-1999; (2) structuurcomponent 1995-1999; (3) stedelijke component 1995-1999
(4) nationale component 2000-2004; (5) structuurcomponent 2000-2004; (6) stedelijke component 2000-2004
1
Bron: Eigen berekeningen Ecorys
Literatuur
Baethge, H. en C. de Luca (2007) Städteranking; hier spielt
Deutschlands Zukunft. Capital, 10 oktober.
Begg, I. (1999) Cities and competitiveness. Urban Studies,
36(5/6), 795–809.
Budd, L. en A. Hirmis (2004) Conceptual Framework for
Regional Competitiveness. Regional Studies, 38(9), 1015–1028.
Ecorys (2007) Actuele economische ontwikkelingen in steden, in
opdracht van ministerie VROM i.s.m. EZ. Rotterdam: Ecorys.
voormalige Oost-Duitse steden af. De bevolking en de bedrijvigheid verlieten in
het oosten de grote steden en vertrokken naar de voorsteden en ommelandgemeenten van de grote steden in het westen. De jaren negentig stonden in het
teken van dit suburbaniseringsproces en groei van de West-Duitse steden. In
het westen was het proces van suburbanisatie al in de jaren zestig begonnen,
waardoor daar niet een dergelijk schokeffect zoals in het oosten optrad. Sinds
2000 is er een aantal trendbreuken opgetreden (Baethge en De Luca, 2007).
Nu is er ook sprake van krimp in het westen, zoals bij de industriesteden in het
Roergebied, terwijl in het oosten sprake is van stabilisatie van de ontwikkelingen
in de grote steden en zelfs voorzichtige groei. Een goed voorbeeld hiervan is
Leipzig (Gatzweiler et al., 2006).
Duitsland wordt decentraal geregeerd. De economische context is van grote
invloed op het handelen van steden en gemeenten. Zo is bijvoorbeeld de krimpproblematiek in Duitse steden niet eenvoudig met het bestaande beleidsinstrumentarium op te lossen. Doordat bedrijven en bevolking wegtrekken dalen
de belastinginkomsten van de steden. Daarnaast is een afnemende bevolking
problematisch voor het in stand houden van voorzieningen. Daarom zoeken veel
Duitse steden naar andere werkwijzen om met deze relatief nieuwe problemen
om te gaan. Een daarvan is urban governance. Daarmee bedoelt men een sturings- en coördinatiesysteem met meerdere organisaties en actoren die met be-
54
ESB
25 januari 2008
G27 (2007) Actieplan wijkeconomie. Schiedam: Gem. Schiedam.
Gatzweiler, H-P., P. Kuhlman, K. Meyer et al. (2006)
Herausforderungen deutscher Städte und Stadtregionen. Ergebnisse
aus der Laufenden Raum- und Stadtbeobachtung des BBR zur
Entwicklung der Städte und Stadtregionen in Deutschland. BBROnline-publikation, nr 8/2006.
Kresl, P.K. (1999) Competitiveness and the Urban Economy:
Twenty-four Large US Metropolitan Areas. Urban studies,
36(5/6), 1017Â1128.
Lambooy, J.G. (2002) Knowledge and urban economic development: An evolutionary perspective. Urban Studies, 39(5/6),
1019-1035.
Office of the Deputy Prime Minister (2004) Planning for
Economic Development.
Office of the Deputy Prime Minister (2006) The State of English
Cities: A Research Study.
Reichard, C. (2002) Governance öffentlicher Dienstleistungen. www.
uni-potsdam.de/u/ls_puma/!PUBLIKATIONEN/governance.pdf.
Rienstra, G.U. (2002) Agglomeratievoordelen zijn terug, ESB,
87(4343), 56–58.
Rienstra, G.U. (2003) Steden staan sterker in hun schoenen,
ESB, 88(4404), 260–262.
Vogelaar, E. (2007) Toespraak op het G27-Jaarcongres, 5 september, Den Haag.