Status quo
Om te overleven moeten ondernemingen permanent
werken aan vernieuwing. Om zich op de arbeidsmarkt
staande te houden moeten werknemers bereid zijn tot
permanente scholing. Als de overheid probeert een
gunstig klimaat voor verandering te scheppen, bij voorbeeld door middel van technologiebeleid en arbeidsvoorzieningsbeleid, wordt dat terecht toegejuicht. Maar
als het op concrete maatregelen aankomt om de dynamiek van de economie te vergroten, ondervindt de overheid forse tegenstand bij haar pogingeri om veranderingen tot stand te brengen. De lotgevallen van de belastingvereenvoudiging en de hervorming van de financiering van de gezondheidszorg geven aan dat het met de
veranderingsgezindheid niet enkel botertje tot de boom
is.
In zijn inaugurele rede voert C.J. Oort het verzet tegen structurele hervormingen terug op de “typisch Nederlandse traditie om beleidsvoorstellen op de meest
minutieuze wijze te toetsen op hun gevolgen voor de
personele inkomensverdeling…”1. In de praktijk vindt
deze toetsing plaats aan de hand van koopkrachtplaatjes. De politiek staart zich naar zijn mening blind op mutaties van tienden van procenten, terwijl de onzekerheidsmarge van de koopkrachtramingen een veelvoud
daarvan is. Daar komt bij dat de feitelijke verandering
van het gezinsinkomen vaak vele malen groter is dan
de inkomensmutatie als gevolg van overheidsbeleid.
Gebeurtenissen als gezinsuitbreiding, verhuizing, verandering van werk en promotie beTnvloeden het besteedbare inkomen meer dan beleidsmaatregelen. Er
zijn trouwens meer argumenten tegen het gebruik van
koopkrachtplaatjes te vinden. Het belangrijkste daarvan
is wel dat in de plaatjes maar plaats is voor enkele van
de vele typen huishoudens die feitelijk voorkomen.
Oort meent dat de gevoeligheid voor verdelingseff ecten zo groot is dat gesproken kan worden van een ‘dictatuur van de status quo’: “Ongunstig geachte verdelingseffecten, ook indien deze nauwelijks significant
zijn, vormen niet zelden een politieke blokkade tegen
structuurversterkende beleidsmaatregelen”. De hartstochtelijkheid waarmee over nauwelijks te voelen koopkrachtveranderingen wordt gedebatteerd, verdient zeker kritiek. Maar de ergernis over ‘jalouziepolitiek’ mag
niet leiden tot overschatting van de rol die koopkrachtbehoud speelt in de politiek. Er zijn de afgelopen jaren
heel wat maatregelen genomen die flinke inkomenseffecten hebben gehad voor grote groepen, zoals de stelselherziening sociale zekerheid, de bevriezing van het
minimumloon, de ambtenarensalarissen en de uitkeringen, de tweeverdienerswetgeving, de verhoging van
gemeentelijke tarieven, de beperking van de individuele
huursubsidie en de invoering van eigen bijdragen in de
gezondheidszorg. In ieder geval lijkt de stelling dat de
koopkrachtgevoeligheid elke verandering blokkeert,
niet vol te houden.
Voor het feit dat gewenste veranderingen niet plaatsvinden, zullen andere oorzaken moeten worden gezocht. In het geval van de belastingvereenvoudiging zijn
het niet zozeer de koopkrachteffecten die de uifvoering
van de plannen in de weg staan. Het is veeleer de vrees
voor onbeheersbare loonkostenstijgingen en onvoorspelbare veranderingen in het loongebouw bij de werkgevers- en werknemersorganisaties die de zaak blokkeert. Bij de gezondheidszorg speelt naast de koopkrachteffecten het probleem dat geen overeenstemming over de verhouding tussen collectieve en particu-
ESB 24-2-1988
liere financiering te bereiken is. Bovendien hoeft de
overheid niet op veel medewerking van de betrokken organisaties te rekenen als die geen zekerheid kan worden geboden over hun plaats in de nieuwe structuur van
de sector. In deze gevallen speelt overdreven koopkrachtgevoeligheid, te ver doorgeschoten rechtvaardigheidsdenken of jalouziepolitiek geen grote rol. Veel belangrijker is het structuurkenmerk van de Nederlandse
samenleving dat geen besluitvorming plaatsvindt zonder dat belangengroepen en betrokkenen ten minste inspraak hebben gehad. Ons bestel is een overlegdemocratie, waarin het zelden gebeurt dat de overheid over
de hoofden van de burgers en hun belangenorganisaties heen besluiten neemt.
Zo’n bestel is vanzelfsprekend een bron van frustratie voor degenen die overtuigd zijn van de noodzaak en
de dringendheid van bepaalde veranderingen. Als iedere betrokkene de kans moet krijgen zijn zegje te doen,
krijgen veranderingen maarlangzaam hun beslag. Voor
een open economie is dat in tijden dat de verhoudingen
in de wereldeconomie snel veranderen, een ernstig nadeel. Als bovendien elke belangengroep zich moet kunnen herkennen in een verandering, zijn vaak alleen marginale veranderingen mogelijk of komen veranderingen
slechts dan tot stand als benadeelden worden afgekocht. Pogingen tot vereenvoudiging lopen daarom gemakkelijk uit op nog ingewikkelder regelingen, zoals bij
de stelselherziening sociale zekerheid. Het is daarom
vaak aantrekkelijker om alles maar bij het oude te laten.
De overlegdemocratie heeft ook goede kanten. Wat
in afkeurende zin inflexibiliteit wordt genoemd, heet in
waarderende zin stabiliteit. Het zijn twee kanten van dezelfde medaille. Voor investeringsbeslissingen waarbij
grote bedragen voor lange tijd vastgelegd worden, is
een zekere stabiliteit van de economische orde niet het
minst belangrijke punt van overweging. De overlegcultuur is bovendien een middel om consensus te bewerkstelligen. Uit de analyses van het economische succes
van Japan is bekend dat brede overeenstemming een
onmisbaar ingredient daarvan is. De overlegdemocratie mag dan tot een ‘dictatuur van de status quo’ leiden,
zijverhindert per slot van rekening ook een dictatuur van
de meerderheid. Aspecten als deze moeten we niet vergeten als we een oordeel uitspreken over de feilen van
onze politieke cultuur.
Dat veranderingen in onze economische orde zo
moeizaam tot stand komen, ligt dus niet in de eerste
plaats aan een bizarre passie voor verdelende rechtvaardigheid die verworden is tot halsstarrig vasthouden
aan de bestaande inkomensverdeling, zoals Oort beweert. In de afgelopen jaren zijn de inkomensposities
van grote groepen te zeer veranderd om die stelling voor
waar te kunnen houden. Dat wenselijke veranderingen
maar heel langzaam en dan nog vaak in verwaterde
vorm plaatsvinden, is het gevolg van de overlegdemocratie. Een dergelijke wijze van besluitvorming is niet
kosteloos. De prijs die we betalen is wellicht een stukje
economische groei. Misschien moeten we dat er wel
voor over hebben.
W. Sietsma
1. C.J. Oort, Belastinghervorming. Vrijpostige overpeinzingen
van een amateur-fiscalist, Weekblad voor Fiscaal Recht, jg.
117, nr. 5.808, 11 februari 1988, biz. 151-158.
197