Solidariteit en individuele keuzevrijheid in de tweede pijler

Afbakening ESB

Afbakening

Solidariteit en
individuele keuzevrijheid
in de tweede pijler
Individuele keuzevrijheid in de tweede pijler van het Nederlandse pensioenstelsel is moeilijk verenigbaar met de
vormen van solidariteit waarop het bestaande stelsel is gebaseerd. Die solidariteit vervult een cruciale functie omdat
zij risico’s verevent die niet kunnen worden herleid tot individuele keuzes en individuele verantwoordelijkheid.
johan
de deken
Onderzoeker aan
de Universiteit van
Amsterdam

O

nder solidariteit kan worden verstaan
de voorzieningen die de gevolgen van
voorspoed en tegenspoed herverdelen.
Die voorzieningen worden mogelijk
gemaakt omdat de leden van een gemeenschap bereid
zijn om tot zekere hoogte verantwoordelijkheid te nemen voor de andere leden van die gemeenschap en de
risico’s waaraan ze zijn blootgesteld met elkaar te delen. In het geval van pensioenstelsels gaat het om twee
soorten risico’s: het risico om lang te leven en het risico
op een inadequaat inkomen na pensionering. Beide
risico’s kunnen zich voordoen op micro- en macroniveau (De Deken et al., 2006). De inkomensrisico’s op
microniveau zijn in zekere mate endogeen en terug te
voeren op keuzes die individuen maken tijdens hun
loopbaan en levensloop. Op macroniveau zijn de risico’s exogeen en staan ze los van de beslissingen die
individuen in de loop van hun leven nemen. Op dit
niveau bestaat het inkomensrisico vooral uit de waardevastheid van opgebouwde pensioenaanspraken en

Jaargang 100 (4703S) 12 februari 2015

onzekerheid over de beschikbaarheid van middelen
om pensioenaanspraken te financieren. In een omslagstelsel gaat het daarbij vooral om economische groei,
in het bijzonder het aandeel van inkomen uit arbeid
daarin. In een kapitaalgedekt stelsel bestaan deze macro-economische risico’s vooral uit het rendement op
de investeringen van het gespaarde kapitaal. Het risico
op lang leven uit zich op microniveau in de onzekerheden op het vlak van de individuele levensduur, en
op macroniveau door de dalende sterftecijfers en de
daaruit resulterende vergrijzing van de samenleving.
De macrorisico’s zijn per definitie exogener van aard.
Elk van vier soorten risico’s omvat de kans dat iemand naarmate hij ouder wordt onvoldoende middelen
heeft om een adequate levensstandaard na zijn pensionering in stand te houden (tabel 1). Als het bij een pensioenstelsel om gewone verzekering zou gaan, zouden die
risico’s kunnen worden afgedekt door ex post overdrachten van degenen met een lage kans op een inadequaat inkomen tijdens hun pensioneringsfase naar degenen met
een hoge kans daarop (Schokkaert en Spinnewyn, 1995).
Een pensioenstelsel is echter onderdeel van het
stelsel van sociale zekerheid, waarin de herverdeling
van risico’s verder gaat dan een loutere verevening in
het kader van deze kanssolidariteit. Het sociale aspect
bestaat vooral daarin dat de overdrachten ex-ante gebeuren, en dat sommige leden in de solidariteitskring
meer premies betalen dan nodig is in het licht van hun
risicoprofiel naar anderen die minder betalen dan hun
risico vereist. Deze subsidiërende solidariteit speelt

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

31

ESB Dossier Keuzevrijheid en pensioenen

ook een bijzondere rol in pensioenstelsels omwille van
de moeilijkheid om de risico’s uit tabel 1 correct in te
schatten, en omwille van de lange termijn waarin de
verevening van risico’s plaatsvindt.
Het ligt in de rede om in elk geval solidariteit te
organiseren voor de risico’s waarop individuen weinig
invloed hebben, maar voor maakbare risico’s is dat minder vanzelfsprekend. De individuele maakbaarheid van
pensioenrisico’s is moeilijk vast te stellen. Inkomensrisico en in mindere mate langlevenrisico zijn terug te
voeren op keuzes die mensen maken tijdens hun loopbaan en afwegingen om te sparen of te consumeren tijdens de actieve fase van de levensloop. De voornaamste
rechtvaardiging voor solidariteit met maakbare risico’s
is dat mensen geneigd zijn te weinig te sparen voor hun
pensioen. Dus ook al kunnen ze pensioenrisico’s tot op
zekere hoogte beperken, in de praktijk doen ze het vaak
niet. Dit is het belangrijkste argument om de deelname
aan pensioenregelingen verplicht te stellen, te mandateren of om werknemers ertoe te bewegen deel te nemen
aan een pensioenregeling, door bijvoorbeeld het inrichten van een stelsel van standaarddeelname of door het
inbouwen van diverse fiscale prikkels.

de herverdeling van risico’s en het subsidiëren beperken zich tot het pensioenfonds en de pensioenregeling waarbij een werknemer is aangesloten. Voor de
meeste werknemers is dat de regeling die de overheid
verplicht verklaard heeft voor de industrietak waarin
men werkzaam is. Voor een minderheid beperkt de solidariteitskring zich tot het bedrijf waarin men werkt of
de beroepsgroep waartoe men behoort. Er zijn zo’n zeshonderd pensioenfondsen in Nederland die in principe
allemaal hun eigen regeling erop na houden, waarbij de
verschillen vooral betrekking hebben op de franchise,
de hoogte van het opbouwpercentage en het indexeringsbeleid. Het merendeel van de beroepsbevolking
valt echter onder een tiental grote industrietakfondsen.
Binnen een pensioenfonds en de bijbehorende
pensioenregeling is er dus wel degelijk sprake van een
uniforme behandeling van alle deelnemers, waardoor
in de solidariteitskring van actieve en gepensioneerde
deelnemers niet alleen kansrisico’s worden herverdeeld, maar ook een zekere mate van inkomenssolidariteit wordt verwezenlijkt door alle deelnemers aan
een bepaalde pensioenregeling op een uniforme manier te behandelen.

Solidariteit in de Nederlands stelsel

Solidaristische herverdeling van macrorisico’s

Subsidiërende inkomenssolidariteit wordt in Nederland in de eerste plaats gegarandeerd door de Algemene Ouderdomswet (AOW), terwijl in de aanvullende
pensioenen het eerder om een vorm van subsidiërende
risicosolidariteit gaat. Daarom zijn aanvullende pensioenen meer op een actuariële leest geschoeid, hoewel
er ook hier elementen van inkomenssolidariteit te vinden zijn. In tegenstelling tot de AOW gaat het daarbij wel om sterk gesegmenteerde solidariteitskringen:

De combinatie van uniforme opbouwpercentages en
uniforme premies in Nederland leidt tot een vorm van
inkomenssolidariteit tussen jongere en oudere deelnemers omdat hun respectievelijke beleggingshorizon
zou verschillen (Lever et al., 2014): jongere deelnemers betalen dezelfde pensioenpremie en ontvangen
dezelfde opbouw als oudere werknemers, terwijl de
inleg van jongeren langer kan renderen. De regeling
zou dus een deel van het rendement van de inleg van
jongeren omslaan naar de opbouw van de korter renderende premies van oudere deelnemers. Daardoor is een
kapitaalgedekte pensioenregeling met een doorsneesystematiek de facto deels door omslag gefinancierd.
In deze gedachtegang wordt ervan uitgegaan dat het
rendement van pensioenbeleggingen elk jaar positief
is en ook altijd hoger is dan de economische groei en
de loonontwikkeling, en dat alleen oudere deelnemers
baat zouden hebben bij de omslag (Lever et al., 2014).
Tijdens de tweede helft van de twintigste eeuw,
in het bijzonder tijdens de jaren negentig, was dit wellicht het geval, maar sinds de dotcomcrisis van 2000 en
de financiële crisis van 2008 is zo’n ontwikkeling veel
minder voor de hand liggend.

Risico’s die door een pensioenregeling kunnen worden herverdeeld

tabel 1

Inkomen
Micro

Langleven

Individuele arbeidsmarktcarrière:
Risico op instabiele werksituatie
en daaruit volgend risico op
inkomensderving

Individuele levensduur:
Risico om langer te leven dan de
gemiddelde levensverwachting of
langer dan men zelf verwachtte

Economische groei en rendement
op investeringen:
Macro Risico op onvoldoende mid­delen
­
voor koopkrachtigbestendige
pensioen­­aan­spraken

32

Gemiddelde levensverwachting
en vruchtbaarheid:
Onzekerheid over toekomstige
afhankelijkheidsratio

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 100 (4703S) 12 februari 2015

Afbakening ESB

Solidaristische herverdeling van microrisico’s

Het feit dat er bij de doorsneesystematiek geen onderscheid in pensioenpremie en -opbouw wordt gemaakt
op basis van individuele kenmerken van de deelnemers,
zoals leeftijd, levensverwachting of carrièrepatroon,
wordt tegenwoordig aangehaald als een vorm van onterechte solidariteit die grote ‘voorspelbare’ individuele
verschillen tussen deelnemers herverdeelt. In feite stellen deze critici de herverdeling van microrisico’s (tabel
1) ter discussie. Zo wordt het risico dat de ene werknemer meer continuïteit in zijn loopbaan heeft dan de andere zelfs aangehaald als een argument om de doorsneepremie af te schaffen: zolang iemand en een volledige
loopbaan als werknemer heeft, worden de subsidies die
jongere deelnemers zouden betalen gecompenseerd
door de subsidies die zij als oudere ontvangen. Het probleem zou zich daarom vooral voordoen bij werknemers die tijdens de tweede helft van hun loopbaan van
arbeidsmarktstatuut zouden veranderen door bijvoorbeeld verder te werken als zzp’er of werkloos te worden. In zoverre dat dit een bewuste keuze is, zou men
kunnen stellen dat dit mogelijke verlies betrokken zou
moeten worden bij de overweging om al dan niet een
loopbaan als werknemer te beëindigen. Het probleem
is dat een aanzienlijk deel niet actief kiest voor zelfstandigheid, en nog minder voor werkloosheid.
keuzevrijheid en solidariteit samen?

Het vergroten van keuzevrijheid gaat in principe ten
koste van de mate van solidariteit (Teulings et al.,
1997). In de discussie over het verhogen van de keuzevrijheid worden meestal twee soorten argumenten
aangedragen: uniforme regelingen zouden niet passen
bij verschillen in pensioenbehoeften die op zich weer
een gevolg zouden zijn van toenemend gevarieerde levenslopen en arbeidspatronen; en het afzwakken van
de verplichting wordt gepresenteerd als een instrument
voor het herstellen van gerechtigheid tussen generaties.
Beter aansluiten bij heterogene pensioenbehoeften

De diversiteit in behoeften zou enerzijds voortvloeien
uit verschillende persoonlijke preferenties (zoals uiteenlopende persoonlijke risicobereidheid of individuele variaties in de planning van de levensloop), en anderzijds uit de voorspelbaar ongelijke blootstelling aan
risico’s op het vlak van de levensverwachting, zoals tussen hoogopgeleiden versus laagopgeleiden of vrouwen
versus mannen (Dellaert en Ponds in hun dossierbijdrage). In tegenstelling tot zogenaamde onverwachte
Jaargang 100 (4703S) 12 februari 2015

tegenvallers zouden de hieruit voorvloeiende herverdeling en solidariteit niet echt thuishoren in een stelsel van pensioenrisicodeling. Het zou gaan om risico’s
die niet door een verzekering zouden moeten worden
afgedekt, maar door individuele voorzorg en pensioensparen. Dat zou eventueel omwille van schaalvoordelen
wel kunnen worden georganiseerd binnen de tweede
pijler, maar dan wel op basis van een stelsel van individuele spaarrekeningen, met minder risicodeling dan in
een stelsel met uniforme pensioenpremies en -opbouw.
Voor het nut van individuele spaarrekeningen
wordt regelmatig verwezen naar ervaringen in het
buitenland waar er een duidelijker onderscheid zou
bestaan tussen de inkomensbehoudende functie en
het collectief opvangen van op toeval gebaseerde heterogeniteit. Een notitie van het CPB verwees er eerder naar hoe in Zweden de tweedepijlerpensioenen
werden omgevormd van uitkeringsregelingen (DB)
naar beschikbarepremieregeling (DC), terwijl al in
1999 het AOW-achtige basispensioen in de eerste
pijler werd omgezet in een NDC-stelsel (Notional
Defined Contribution) (CPB, 2013). Maar hoewel
het Zweedse NDC-stelsel met individuele pensioenrekeningen werkt, blijft het gefinancierd via een
omslagstelsel en garandeert het ook nog steeds een
basispensioen (dat op ander pensioeninkomen wordt
getoetst). De NDC-component werkt echter niet met
een op de kapitaalmarkt gebaseerde rentevoet, maar
met een rentevoet die gebaseerd is op de loonstijging.
Dit garandeert een inkomensherverdeling tussen gepensioneerde en actieve werknemers op macroniveau
(tabel 1). In dit stelsel beperkt zich de solidariteit voor
inkomensrisico’s op microniveau (tabel 1) tot het op
pensioeninkomen getoetste basispensioen, waarvan de
gevolgen min of meer vergelijkbaar zijn met die van de
AOW. Het statutair pensioen kent daarnaast ook een
kleine individuele kapitaalgedekte component: ongeveer een zevende van de wettelijk voorgeschreven premie wordt belegd in een individuele kapitaalgedekte
pensioenrekening waarbij de deelnemer zelf mag kiezen waarin wordt belegd (minder dan één op de tien
deelnemers maakt echter een actieve keuze, de meeste
mensen blijven gewoon in de standaardregeling). Voor
dit deel van het pensioen draagt het individu zowel de
micro- als de macro-inkomensrisico’s, maar door de
verplichte omzetting in een uniforme annuïteit gebaseerd op de dan geldende marktrente en sekseneutrale
levensverwachting, wordt het microrisico op langleven
solidair verzekerd, terwijl het macrorisico op langleven

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

33

ESB Dossier Keuzevrijheid en pensioenen

collectief per cohorte wordt aangepast. Indien men lessen wil trekken uit
de Zweedse ervaring, moet men ook voor ogen houden dat het deel van
het pensioen waarvoor meer keuzevrijheid en eigenverantwoordelijkheid
bestaat, en waarvoor individuen gedeeltelijk ontheven worden van de verplichte deelname in de solidariteitskring, aanzienlijk kleiner is dan de omvang van het aanvullend pensioen in Nederland.
Beperken van overdrachten tussen generaties

Aan de basis van de discussie over keuzevrijheid ligt de individualiserende
logica van de levenscyclushypothese (Friedmann, 1957), die wordt toegepast op van elkaar geïsoleerde leeftijdscohorten. De voorstanders van generatierekeningen zijn van oordeel dat het verevenen van risico’s beperkt
moet worden tot de leden van eenzelfde leeftijdscohorte. Deze benadering
wijst op een vrij arbitraire manier een contante waarde toe aan toekomstige
pensioenverplichtingen, en probeert vervolgens in te schatten of de premieinkomsten in staat zullen zijn om aan die verplichtingen te voldoen. De
combinatie van verafgelegen horizonnen en diverse aannames over sociale
en economische ontwikkelingen (groei, productiviteit, kapitaalmarktrendementen, tewerkstelling en demografie) hebben tot gevolg dat kleine verschillen in die parameters tot totaal verschillende uitkomsten kunnen leiden.
Deze benadering werd aanvankelijk vooral gebruikt om omslagstelsels en hun impliciete pensioenschuld van jonge aan oude generaties ter
discussie te stellen. Maar meer recent wordt ze ook ingezet om het garanderen van uitkeringen en de daarvoor benodigde subsidiestromen tussen
generaties aan de orde te stellen: subsidies die rendementen en verliezen
uitsmeren, subsidies die groepsverschillen in termen van levensverwachting verevenen, alsook de impliciete subsidies van de beschreven doorsneesystematiek. Het pensioenvermogen zou volgens voorstanders van
deze methodiek moeten worden uitgesplitst naar generaties. Dit komt

Literatuur
Blackburn, R. (2006) Age shock. How finance is failing us. Londen: Verso.
CPB (2013) ‘Eindrapportage van de voor- en nadelen van de doorsneesystematiek’. CPB notitie, 28 oktober.
De Deken, J., E. Ponds en B. van Riel (2006) Social solidarity. In: Clark, G.L., A.
Munnell en M. Orszag (red.) The Oxford handbook of pensions and retirement income.
Oxford: Oxford University Press, 141–160.
Friedmann, M. (1957) A theory of the consumption function. Princeton, NJ: Princeton
University Press.
Lever, M., J. Bonenkamp en R. Cox. (2014) Doorsneesystematiek in pensioenen
onder druk? CPB Policy Brief, 2014(01).
Pensionsmyndigheten (2013) Premiepensionen – Pensionsspararna och pensionärerna. Document op www.pensionsmyndigheten.se.
Schokkaert, E. en F. Spinnewyn (1995) Fundamenten van sociale zekerheid: solidariteit en verzekering, overheid en markten. In: Despontin. M. en M. Jager (red.)
De sociale zekerheid verzekerd? Brussel: Vubpress, 223–268.
Teulings, C., R. Trommel en R. van der Veen (1997) Dilemma’s van sociale zekerheid.
Den Haag: VUGA.

34

neer op het omvormen van het voorwaardelijke DBstelsel in een zuivere DC-regeling, waarbij het beleggingsbeleid wordt afgestemd op de leeftijd van het
individu, en alleen risico’s betreffende het leven, zoals
overlijden of arbeidsongeschiktheid, collectief worden
verzekerd binnen één leeftijdscohorte.
De aanhangers van generatierekeningen zien het
betalen van premies voor een pensioen tijdens een periode waarin de samenleving vergrijst als een slechte
‘investering’, die voor jongere cohorten onvoldoende
rendeert. De campagnes om het ‘pensioenbewustzijn’
van de bevolking te verhogen en ‘meer transparantie’
te bewerkstelligen over de geldstromen in het pensioenstelsel leiden ertoe dat iedere ‘generatie’ en uiteindelijk ieder individu aangemoedigd wordt om, net
zoals boekhouders, voortdurend hun aanspraken en
verplichtingen te schatten op hun ‘marktwaarde’ en
op die manier het rendement van hun ‘investering’ te
maximeren. Het onderliggende sociaal contract moet
voordurend worden heronderhandeld om te verhinderen dat op het moment dat er meer moet worden bijgedragen dan terugverwacht, het individu of de cohorte
uit de solidariteitskring uitstapt. De roep voor meer
keuzevrijheid is er uiteindelijk op gericht om zo een exit
te faciliteren en op die manier de kaarten te herschikken in onderhandelingen over het pensioencontract.
Deze opvatting over pensioenaanspraken en verplichtingen in termen van eigendomsrechten van individuen of van cohorten staat in schril contrast met de
opvatting van de aanhangers van het idee van generatiesolidariteit, voor wie werknemers helemaal niet een
rendement verwachten op hun premies, maar de premies eerder zien als een manier om de pensioenen van
hun ouders of van voorafgaande cohorten mogelijk te
maken. De benadering van het generatierekeningen
kan daarom ook worden verweten gebaseerd te zijn
op een reductionistische ideologie die blind is voor
solidariteit tussen generaties, en gebaseerd is op “the
delusion that present prices truly reflect what we owe the
past or what we might hope for the future†(Blackburn,
2006). Denken in termen van pensioenrekeningen
gaat voorbij aan het idee dat de omslagelementen in de
kapitaalgedekte uitkeringsregeling onderdeel zijn van
een veel omvattender stelsel van wederzijdse verplichtingen dat veel verder reikt dan het pensioenstelsel. De
legitimiteit van de onderliggende intergenerationele
rechtvaardigheid kan niet eenvoudig worden gereduceerd tot een keuze die gemaakt wordt door een bepaalde cohorte op een bepaald moment.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 100 (4703S) 12 februari 2015