Sociale Nota 1997: veel plannen zonder bezinning

Sociale Nota 1997: veel plannen zonder bezinning
Aute ur(s ):
Theeuw es, J.J.M. (auteur)
De auteur is hoogleraar economie aan de Rijksuniversiteit Leiden.
Ve rs che ne n in:
ESB, 81e jaargang, nr. 4079, pagina 894, 30 oktober 1996 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
arbeidsmarkt, sociale, zekerheid, boekbesprekingen

De Sociale Nota is vooral een beleidsnota1 . Er wordt met trots gewezen op meevallers op het gebied van werk, inkomen en sociale
zekerheid. Maar er is een groot gemis aan evaluatie van het oude beleid dat stilzwijgend wordt afgeschreven, en van het nieuwe
beleid dat vol trots wordt uitgepakt.
De Sociale Nota behandelt niet de gehele Nederlandse arbeidsmarkt en verzorgingsstaat. Het gaat alleen over onderwerpen waarvoor
het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verantwoordelijk is. Daarbij is er veel aandacht voor de presentatie. Toch blijft
de ambtenaar verslaafd aan het scheppen van nieuwe Haagse uitdrukkingen zoals het ‘ontvlechtingsproces’ in de uitvoering van de
werknemersverzekeringen, de ‘kwalificerende intake’ waarbij de kansen op de arbeidsmarkt van een werkzoekende worden bepaald
en ‘het beginsel van het medebewind’ van de gemeenten in de uitvoering van de bijstand.
Dezelfde ambtenaar blijft verzot op acroniemen en in de herziening van de sociale zekerheid kan hij zijn hart ophalen (WULBZ, AMBER,
PEMBA, WAJONG). Wij noemen het wollige taal en de Amerikanen hebben het over ‘boilerplate’, maar in beide gevallen gaat het over
niets. Zoals bijvoorbeeld de volgende passage over het inpassen van langdurige werklozen (blz. 66): “Ze hebben voordat ze geplaatst
kunnen worden intensieve begeleiding nodig, mede omdat er jarenlang geen enkel perspectief voor hen geweest is. Daarnaast is het een
opgave voor al die duizenden uitvoerders van sociale diensten en arbeidsvoorziening die de verbinding tussen werk en werkloze tot
stand moeten brengen. Tot voor kort konden zij weinig doen voor langdurige werklozen, maar nu kunnen ze iets aanbieden. Ze moeten
hun klanten weer leren kennen. En dat in een tijd dat hun organisatie door veranderingsprocessen toch al onder druk staat. Dit alles kost
tijd”. Dit gaat zo nog een poosje door. De Sociale Nota is dit jaar ook twintig pagina’s langer dan vorig jaar.
Opzet
De nota bestaat uit drie onderdelen: de arbeidsmarkt, de sociale zekerheid en de inkomensontwikkeling. Dit is de derde nota van minister
Melkert en een aantal constanten van het paarse beleid, namelijk het zoeken naar werkgelegenheid en de herijking van de sociale
zekerheid, zijn dit jaar net als voorgaande jaren in de Sociale Nota terug te vinden. Ik heb twee thema’s gevonden die de nota van dit jaar
bezielen: maatwerk en het vinden van werk, vooral aan de onderkant. Daar zal ik het hieronder vooral over hebben. Ik besluit mijn
bespreking met een absurditeit en hoe daar mee om te gaan.
Maatwerk
Het woord dat het meest in de Sociale Nota voorkomt is ‘maatwerk’. Alles moet maatwerk worden: de bijstand, de arbeidstijden, het
teruggeleiden van de werklozen naar werk, de arbeidsomstandigheden in de bedrijven en de pensioenen. De roep om maatwerk is niet
toevallig. Het spoort met het paarse verlangen naar decentralisatie, naar meer marktwerking en individualisering, ook op de terreinen van
sociale zaken en werkgelegenheid. De Sociale Nota verwijst steeds vaker naar de cao’s als de plek waar arbeidsmarktafspraken moeten
worden gemaakt (bijvoorbeeld over scholing, flexibilisering van de arbeidsduur, oudere werknemers) 2. Ook dat spoort met de drang naar
minder maakbaarheid door de overheid.
Af en toe vervalt men echter in oude gewoonten en wordt de overheid weer de Grote Regelaar. De invoering (op 1 januari 1994) van de
Wet Terugdringing Ziekteverzuim en de gewijzigde Arbeidsomstandighedenwet (TZ/ARBO) is daar een voorbeeld van. Deze wet bracht
twee verplichtingen mee voor de bedrijven. Ten eerste dienden de bedrijven zich door een gecertificeerde Arbodienst te laten bijstaan bij
de preventie van uitval door ziekte en bij de reïntegratie van verzuimers. Die gecertificeerde arbodiensten bestonden nog niet toen de wet
werd ingevoerd. Met als gevolg, zoals de Nota neo-realistisch weergeeft (op blz. 86): “Ongeveer 300 organisaties stortten zich begin 1994
op de arbeidsdienstverleningsmarkt”. Dat bracht allerlei problemen met zich mee: twijfels over de kwaliteit van al die nieuwkomers
bijvoorbeeld. Reden voor de overheid om die kwaliteit te controleren en certificering van de arbodiensten door het ministerie verplicht te
stellen 3. Momenteel valt ongeveer 80% van de werknemers onder een contract met een arbodienst.
Minder goed is het gesteld met de andere verplichting: bedrijven moeten schriftelijk de risico’s voor de veiligheid, de gezondheid en het
welzijn van hun werknemers inventariseren en evalueren. Zo’n risico-inventarisatie en risico-evaluatie (RIE) is de basis voor het
arbobeleid van het bedrijf. Van de bedrijven met 100 en meer werknemers heeft 70% midden 1996 een dergelijk plan van aanpak. Voor de
kleinere bedrijven en vooral voor de allerkleinste blijkt de RIE een onevenredig zware verplichting. Het ministerie ziet dat in en gooit
gelukkig het roer om. De koerswijzigingen begint met een adviesaanvraag bij de SER over de ‘aanpassing van de verplichtingen’.

Ik heb het verhaal over de invoering van de TZ/ARBO met verbazing gelezen. De nota maakt nergens duidelijk wat de voordelen zijn van
een dergelijke veelomvattende regie van bovenaf met verplichte arbodiensten en RIE’s en hoe dat past in de sfeer van deregulering en
maatwerk. Als deze verplichtingen baten hebben, wegen die dan op tegen de kosten van belemmering voor startende en kleine
ondernemers? Zoals bekend komt een groot deel van de werkgelegenheidsgroei uit de kleinste bedrijven.
Werk gevonden
De Sociale Nota van vorig jaar had nog twee hoofdstukken over het zoeken naar werk (‘Op zoek naar werkgelegenheid’ en ‘Zoeken naar
eenvoudig werk’). Dit jaar heeft de nota werk gevonden. Geholpen door de gunstige conjunctuur boekt het kabinet hier een groot succes.
De Sociale Nota presenteert een aantal applausresultaten. De groei van de werkgelegenheid stijgt meer dan in de rest van Europa en
harder dan verwacht werd in het Regeerakkoord. De werkloosheid blijft dalen. Zelfs de langdurige werkloosheid loopt terug. De i/averhouding (inactieven/actieven) zakt verder van 81,6 in 1995 naar 78,3 in 1997. We lopen onze achterstand in bruto binnenlands product
per hoofd ten opzichte van de rest van Noordwest-Europa gestaag in. De arbeidsproductiviteit in de industrie is internationaal zeer hoog
(maar in de dienstensector doen we het niet zo goed). Dit jaar daalt het aantal uitkeringsgerechtigden voor het eerst sinds jaren en die
daling zet zich volgend jaar door. Arbeidsongeschikten komen goed aan het werk. De Nota citeert (blz. 79) onderzoek van het CTSV
waaruit blijkt dat van de 143.000 gekeurden in 1994 er 98.000 weer aan het werk konden, bijna de helft daarvan weer bij hun eigen
werkgever. In een voetnoot (op blz. 61) wordt gezegd dat het grootste deel van de bijstandspopulatie uit de tweede helft van de jaren
tachtig inmiddels uit de bestanden van de sociale diensten is verdwenen. Het terugdringen van het ziekteverzuim is een succes. Het
ziekteverzuim is met 16 procent gedaald sinds de invoering van de wet Terugdringen Ziekteverzuim op 1 januari 1994 (blz. 75). Van de
nieuwe wet van Linschoten (de WULBZ) wordt nog eens 5 procent daling verwacht.
Nederland gaat weer aan het werk. Toch is er reden tot bezorgdheid. Onze verzorgingsstaat wordt gekenmerkt door een straffe heffing op
arbeid en een ruime subsidiëring van niet-werken. Hogere heffingen op arbeid ontmoedigen betaalde arbeid en bevoordelen het
onbetaald werken (in de huishoudelijke sector, in de informele sector, in de grijze sector). Riante uitkeringen versterken dit effect. Er
wordt daarom in de loop van de tijd ook steeds minder betaald werk verricht. Er is een duidelijke trend naar minder uren per week, minder
uren per jaar, uittreding van oudere werknemers op steeds jongere leeftijd. De feitelijke jaarlijkse arbeidsduur in Nederland is 1452 uur,
tegenover 1669 in het Verenigd Koninkrijk. Het aantal gewerkte uren per werkende is sinds 1979 sterker gedaald dan in andere landen.
Nederland zit binnen de OESO helemaal onderaan wat betreft de arbeidsmarktparticipatie van werknemers van 55 en ouder. Tegenover de
lage particpatie staat dat wie nog werkt, harder moet werken: het aandeel werknemers dat zegt ‘in hoog tempo’ te moeten werken stijgt
van 39 procent in 1977 tot 60 procent in 1996 (blz. 91).
De onderkant
De heffingen op arbeid en subsidies voor niet-werken remmen dus de vraag en het aanbod van arbeid. Daarbij is er wel een verschil voor
de hoger en lager geschoolde werknemers. De hoger geschoolden, meer ervaren en meer productieve werknemers zijn beter in staat om
de heffingen te dragen. Het aantal banen waarvoor geen of weinig opleiding is vereist, is sinds 1985 gelijk gebleven op circa 1,9 miljoen
banen maar het aandeel functies voor lager opgeleiden in de totale werkgelegenheid is gedaald van 57 procent in 1977 tot 33 procent in
1991, zo blijkt ook uit onlangs gepresenteerd onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau 4.
De verschuiving tussen laag- en hooggeschoolden vindt plaats in de meeste westerse landen. De technologie en de internationale
handel zijn hier debet aan. Er wordt gesteld dat technologische vernieuwingen vooral werk voor hoger opgeleiden opleveren en dat de
verschuivingen in de internationale handelsstromen nadelig uitpakken voor de laaggeschoolden. In de Angelsaksische landen leiden
deze verschuivingen in de vraag naar arbeid tot een grotere inkomensongelijkheid. Alhoewel in Nederland de inkomensongelijkheid licht
is toegenomen tussen 1985 en 1994 is dat toch lang niet zo fors als in de VS of het VK. In Europa leidt deze vraagverschuiving van laag
naar hoog door starre beloning aan de onderkant tot meer werkloosheid voor lager opgeleiden 5.
Beleid voor de onderkant
Toch wil de regering vooral werk creëren aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Gegeven het systeem van heffingen en uitkeringen in de
welvaartsstaat betekent dat roeien tegen de stroom in 6. Het welvaartsstelsel drukt de vraag en het aanbod van werk, vooral werk aan de
onderkant. Om dit tegen te gaan dient, aldus de nota, een nieuw stelsel van regels en prikkels te worden ingesteld: het verlagen van de
wig in de buurt van het minimumloon (de afdrachtskorting), het werken met inzet van uitkeringsgeld, het stroomlijnen van
loonkostensubsidies en werkgarantieplannen in de Wet Inschakeling Werklozen, het ‘één loket’-model en het meten en gebruiken van de
afstand tot de arbeidsmarkt.
In de eerder genoemde publicatie van het SCP wordt gesteld dat het wegwerken van de wig aan de onderkant van de arbeidsmarkt de
werkgevers zal aanzetten tot het aannemen van extra personeel. In een enquête zegt ruim een kwart van de bedrijven hun
werkgelegenheid in de lagere regionen te zullen uitbreiden. In hetzelfde rapport wordt er echter ook op gewezen dat de financiële prikkels
aan de onderkant erg duur zijn. Een extra gecreëerde arbeidsplaats in de marktsector kost ongeveer evenveel als een volledig
gesubsidieerde Melkert-baan. Een belangrijke onbeantwoorde vraag is: loont het de moeite?
Het ‘één loket’-model betekent dat de uitkering- en de werkvoorzieningsplek geïntegreerd worden om op die manier uitkeringstrekkers
sneller aan werk te helpen. Door het meten van de kansen op de arbeidsmarkt kan men de inspanningen doseren met de afstand tot de
arbeidsmarkt. Een globale afstandsmeting (blz. 62) geeft aan dat van de totale populatie van 845.000 in de Werkloosheidswet en de
bijstand er 2/3 (tamelijk) kansrijk zijn en minder dan 1/5 kansarm. Al deze maatregelen om tegen de stroom in inactieven weer aan het werk
te krijgen vereisen forse financiële en personele inspanningen. De lezer wil ook hier weten of ze de moeite waard zijn. Dat is niet te
vinden. Wel is te vinden: “De eerste ervaringen met de nieuwe banenplannen voor langdurige werklozen met inzet van uitkeringsgeld
maakt duidelijk dat gemeenten veel energie stoppen in hun activeringstaak. Onderzoek bevestigt dit” (blz. 28). Of dat: “De resultaten van
trajecten van arbeidstoeleiding en bemiddeling worden sterk beïnvloed door een persoonlijke benadering van de bemiddelaar of
consulent” (blz. 69). En: “Het kabinet vindt de eerste resultaten van de uitvoering van het beleid om eenvoudige banen te scheppen en te
bezetten bemoedigend, en ziet daarin een aansporing om op dezelfde weg voort te gaan” (blz. 69. Meer is er aan evaluatie niet te vinden
en dat is echt niet genoeg.

Er is bezinning nodig op nieuw beleid dat wordt voorgesteld, en dat nieuwe beleid dient te worden vergeleken met beleid waarbij de
belemmeringen op de arbeidsmarkt, veroorzaakt door heffingen en uitkeringen, worden weggewerkt of op zijn minst afgezwakt. Denk
bijvoorbeeld aan vergroting van het verschil tussen uitkering en arbeidsinkomen via het arbeidskostenforfait, het verschuiven van de
lasten op arbeid naar kapitaal, consumptie en milieu, of het verlagen van het minimumloon.
Waar zijn we nu eigenlijk mee bezig?
In de loop van het jaar worden soms rare beleidsmaatregelen genomen. De Sociale Nota brengt ze weer terug in de herinnering. Zoals
bijvoorbeeld het compenseren van de inkomensterugval veroorzaakt door het verhogen van de nominale ziektefondspremie via de
individuele huursubsidie. De ziekenfondspremie voor 1996 is gemiddeld 48 gulden hoger vastgesteld dan was voorzien en daardoor
leden ziekenfondsverzekerenden een inkomensverlies van 4 gulden per maand. Het kabinet besloot dat dit gerepareerd moest worden. De
verzekerden zijn niet zo makkelijk te traceren en daarom werd op de individuele huursubsidie in 1996 een toeslag van 50 gulden gegeven.
Misschien komt het nog wel aardig in de buurt van wat men wil bereiken, maar dit is het soort beleid dat aan geen buitenlander uit te
leggen valt.
Er is echter meer. De Sociale Nota voelt zich dit jaar geroepen om de inkomensplaatjes te verdedigen. Men bespreekt daarbij heel eerlijk
dat de rijksoverheid niet de alleenzeggingsschap heeft over waar het met de koopkracht heengaat. De gemeenten doen daar ook wat mee.
De gemeentelijke lasten (onroerendezaakbelasting, riool- en reinigingsrechten) kunnen van gemeente tot gemeente fors verschillen. De
Sociale Nota geeft zelf een variatiebreedte van minimaal 864 tot maximaal 1246 gulden in 1996 aan. Daar zit bijna 400 gulden tussen.
Desondanks wordt een inkomensachteruitgang van 50 gulden gecompenseerd op een heel ingewikkelde manier.
Dit soort absurditeiten onderstreept dat we veel te weinig nadenken over de efficiëntie van beleid, dat we veel te weinig doen aan
evaluatie van maatregelen. De lezer van de Sociale Nota wordt dit jaar overstelpt met nieuwe beleidsmaatregelen op alle mogelijke
terreinen: tijdelijke contracten, uitzendwerk, ondernemingsraden, 40.000 banen-plan, afdrachtskorting loonbelasting en premies voor
werknemers tot 115% van het minimumloon, tijdelijk dispensatie minimumloon. In de sociale zekerheid gebeurt bijzonder veel (Ziektewet,
Arbeidsongeschiktheid). Er wordt gewerkt aan institutionele vernieuwing in de arbeidsvoorziening en de bemiddeling en in de
uitvoeringsorganisatie van de werknemersverzekeringen. Het zou goed zijn als in de financiering van elk nieuw beleidsvoorstel geld
wordt gereserveerd voor een grondige, objectieve evaluatie van dat beleid. Zodat de lezer van alle goede voornemens in de Sociale Nota
een antwoord krijgt op de vraag die ook wordt gesteld in de wat kattige reclame voor rustbrengende koekjes: waar zijn we nu eigenlijk
mee bezig

1 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Sociale Nota 1997, Sdu, Den Haag, 1996, 111 blz. + bijlagen.
2 J.P. van den Toren promoveert volgende week aan de Rijksuniversiteit Leiden op een proefschrift getiteld Achter gesloten deuren
waarin hij laat zien dat de rol en inhoud van de cao in de jaren negentig is vernieuwd.
3 Het is de bedoeling om medio 1997 deze certificeringstaak aan de markt over te dragen.
4 Zie Sociale Nota, blz. 55 en de recente publicatie van het Sociaal en Cultureel Planbureau, Het onderste kwart, werk en werkloosheid
aan de onderkant van de arbeidsmarkt, Rijswijk, 1996.
5 Zie G. Bertola en A. Ichino, Wage Inequality and Unemployment: United States versus Europe, in de NBER Annual 1995.
6 Zie voor een soortgelijke analyse S. Rosen, Public employment and the welfare state in Sweden, Journal of Economic Literature, juni
1996.

Copyright © 1996 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)