Schoolkeuze, concurrentie en kwaliteit in het basisonderwijs

onderwijs

Schoolkeuze, concurrentie en
kwaliteit in het basisonderwijs
Leidt vrije schoolkeuze en concurrentie tussen scholen
wel tot een gewenste verbetering van de kwaliteit van het
onderwijs? In het basisonderwijs blijkt een positief effect van
concurrentie op de onderwijskwaliteit op te treden. Net zoals
in andere internationale studies is het effect bescheiden,
maar de angst voor averechtse effecten van concurrentie op
de prestaties van leerlingen lijkt ongegrond.

O

Joëlle Noailly en
Pierre Koning
Wetenschappelijk medewerker en programma­
leider publieke diensten bij
het Centraal Planbureau

118

ESB

nlangs adviseerde de Onderwijsraad
de minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap over de bestuurlijke ontwikkeling in het onderwijs (Onderwijsraad,
2008). Dit advies haalde het nieuws door een fusietoets voor scholen voor te stellen, met als achterliggende gedachte dat het borgen van de keuzevrijheid
primair de verantwoordelijkheid van de overheid is.
Monopolievorming zou de diversiteit en kwaliteit van
het onderwijs niet ten goede komen. Keuzevrijheid
maakt het mogelijk voor ouders om de beste school
voor hun kind te kiezen. De resulterende concurrentie kan scholen aanzetten tot betere prestaties en
dus tot een verhoging van de onderwijskwaliteit.
In de internationale literatuur is het laatste decennium het nodige onderzoek gedaan naar de vraag of
concurrentie tussen scholen leidt tot een gewenste
verbetering van de kwaliteit van scholen in termen
van de toetsprestaties van leerlingen, met name
voor de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk
(Hoxby, 2001; Belfield en Levin, 2003; Gibbons
et al., 2008). Een aantal van deze studies vindt
een gering positief significant effect, terwijl andere
geen significant effect vinden. Recent onderzoek
van Dijkgraaf et al. (2008) voor het Nederlandse
voortgezet onderwijs (havo en vwo), dat in ESB
gepubliceerd is, wijkt echter af van de internationale
literatuur. Zij vinden namelijk dat schoollocaties in
een omgeving met veel concurrenten juist slechter
scoren op kwaliteit dan die met minder concurrenten, en zetten dan ook belangrijke vraagtekens
bij de zegeningen van keuzevrijheid en concurrentie in het onderwijs. Als mogelijke verklaring voor
het negatieve verband geven Dijkgraaf et al. aan
dat ouders bij de keuze van een school op andere
kwaliteitsaspecten dan leerresultaten letten, met
name of de school wel voldoende naar de zin is van
de leerlingen. Investeringen van de scholen in de
aantrekkingskracht van scholen zouden zodoende
ten koste gaan van die in verbeteringen van het
onderwijsrendement.
Het voorliggende artikel presenteert nieuwe empirische resultaten over het verband tussen concur-

94(4554) 20 februari 2009

rentie en kwaliteit binnen het Nederlandse onderwijs
(Noailly et al., 2009). Net zoals Dijkgraaf et al.
wordt concurrentie gemeten via een fixed radiusbenadering, waarin alle schoollocaties binnen
een bepaalde straal tot dezelfde relevante markt
behoren. De analyse verschilt verder van Dijkgraaf et
al. (2008) op twee punten. Ten eerste is concurrentie gemeten binnen het basisonderwijs. Het tweede
verschil bestaat eruit dat correctie voor endogeniteit
plaatsvindt, dat wil zeggen: expliciet wordt rekening
gehouden met de mogelijkheid dat de samenhang
tussen concurrentie en kwaliteit niet causaal is. Zo
kan het zijn dat goed presterende scholen met een
hoge kwaliteit groeien, daardoor een dominante
positie in markten innemen, en de concurrentie
in de markt daalt. Evenzo kan selectie optreden
als ouders van leerlingen, die relatief goed zijn op
school, verhuizen naar wijken met een beter schoolaanbod met meer concurrentie.

Kwaliteit en concurrentie
Het verzamelen en verwerken van informatie over de
kwaliteit van en concurrentie tussen scholen vergt
een aantal keuzes. Gegevens over de Cito-scores
van leerlingen, gemeten van 1999 tot 2003, zijn
afkomstig van de Onderwijsinspectie. Cito-scores
vormen de meest gebruikte maat voor onderwijsprestaties en zijn bovendien voor leerlingen belangrijk
voor de keuze van vervolgonderwijs. Om het niveau
van de concurrentie tussen basisscholen te meten
is vervolgens een definitie van de relevante markt
voor scholen noodzakelijk. Uitgangspunt daarbij
vormt een straal van 1,5 km rond een school (ofwel
de fixed radius). Deze straal is gebaseerd op Van
der Houwen et al. (2004), die vinden dat leerlingen
in het basisonderwijs gemiddeld 1,3 km reizen om
naar school te gaan. Daarnaast geeft informatie
van het CBS aan dat circa negentig procent van de
leerlingen op een afstand van minder dan een kilometer van een school woont (CBS, 2008). Binnen
de resulterende relevante markten zijn vervolgens
twee concurrentie-indices af te leiden: het aantal
concur­erende scholen; en de Herfindhal-Hirschmanr
index (HHI), dat wil zeggen 1 minus de som van
gekwadra­eerde marktaandelen van de scholen (met
t
HHI = 0/1 bij geen/volledige concurrentie). Voor
de kleinere gemeenten zijn deze indices niet altijd
goed af te leiden of voldoende informatief, vooral
wanneer zich hier geen of maar een school bevindt.
Vandaar dat scholen in gemeenten met minder
dan twintigduizend inwoners buiten beschouwing
blijven. Evenzo blijven sommige specifieke religieuze

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

scholen, met name het islamitisch
et al., 2009). Ook is het mogelijk de afstand van de school
In concurrerende
en orthodox-protestants onderwijs,
ten opzichte van het centrum van een stad of gemeente af te
buiten de analyse, deze opereleiden. Gemiddeld bedraagt deze 2,6 kilometer. Zoals later zal
markten is te
ren namelijk in een gescheiden
blijken, is aan deze variabele een speciale rol toegedicht bij
verwachten dat slecht het schatten van het effect van concurrentie op kwaliteit.
marktsegment. Dit levert een
bestand op dat is opgebouwd uit
presterende scholen
Endogeniteit
circa 360.000 Cito-leerlingen over
met een lage kwaliteit Zoals al eerder aangegeven, is er een kans dat het effect
1999–2003, verdeeld over circa
van concurrentie op kwaliteit (deels) endogeen bepaald is.
zesduizend scholen. Gemiddeld
verdwijnen, terwijl
Omgekeerde causaliteit is hier een voorbeeld van: in concurregenomen ervaart binnen deze
goed presterende
rende markten is te verwachten dat slecht presterende scholen
markten een school de concurrentie van zes à zeven andere scholen.
scholen met een hoge met een lage kwaliteit verdwijnen, terwijl goed presterende
scholen met een hoge kwaliteit juist hun marktaandeel zien
De gemiddelde HHI als maatstaf
kwaliteit juist hun
groeien. Het gevolg is dat scholen met een hoge kwaliteit een
voor concurrentie tussen basisdominante positie zullen innemen in sommige markten, terwijl
scholen die dit oplevert is 0,78.
marktaandeel zien
de concurrentie daar juist inmiddels lager is. Endogeniteit kan
Naast variabelen over kwaliteit
groeien
ook het gevolg zijn van selectiviteit: verschillende niet direct
en concurrentie is het zaak om
waarneembare factoren, bijvoorbeeld de opleiding van ouders,
de kwaliteit van leerlingen zo veel
kunnen bepalend zijn voor de onderwijsprestaties van leerlingen en de keuze om
mogelijk te corrigeren voor kernmerken van de leeral dan niet in een buurt met een specifiek aanbod van scholen te gaan wonen.
lingen en scholen. De kwaliteit van scholen ligt bijvoorbeeld lager in achterstandswijken waarin scholen Om met endogeniteit rekening te houden, is het mogelijk een instrument voor
de maatstaf van concurrentie te gebruiken. Dit is meestal geen overbodige luxe,
een relatief groot aandeel zwakke leerlingen hebben.
in veel studies blijkt namelijk dat het teken van gevonden effecten zelfs om kan
Gegevens over de samenstelling van de leerlingenslaan (Oosterbeek, 2001). Binnen de huidige context zou dit instrument alleen
populatie binnen scholen (in het bijzonder over het
de concurrentie tussen scholen moeten beïnvloeden, maar niet (direct) de presaandeel zwakke leerlingen), het type school (opentaties van de leerlingen. Gibbons et al. (2008), die het effect van concurrentie
baar, katholiek en protestants), de schaal (gemidop kwaliteit schatten voor het Britse onderwijs, gebruiken als instrument de
deld 324 leerlingen) en schoolbestuur zijn daarom
afstand tussen de school en de grens van de schoolmarkt. In de huidige analyse
ontleend uit de administratie van Cito-gegevens
geldt een soortgelijk instrument, namelijk de afstand tussen de school en het
van de Onderwijsinspectie en Centrale Financiën
centrum van de stad of gemeente. De intuïtie is daarbij als volgt: hoe verder
Instellingen (Cfi). Daarnaast zijn gegevens van het
de school van het centrum ligt, hoe minder concurrentie de school ervaart in
CBS benut over de buurt waar de school ligt, zoals
zijn directe omgeving. In het centrum van de stad hebben ouders immers meer
het aandeel hoge en lage inkomens, het aandeel
keuze, terwijl aan de rand van de stad een beperkt aantal scholen ligt dat voljongeren en de mate van verstedelijking (Noailly
Tabel 1

Instrumentschattingen van het effect van concurrentie op Cito-scores (1999–2003)1.

coëfficiënt
Niveau van concurrentie binnen relevante markt 2
Aantal concurrerende scholen
Herfindhal-index 3
Kenmerken leerlingen en school
Jongens
Aantal leerlingen
Aandeel aandachtsleerlingen
Omvang bestuur
Katholieke school4
Protestantse school 4
Andere scholen (vrije en interconfessionele scholen) 4
Kenmerken relevante markt
Omvang stad (x 1.000 inwoners)
Mate van verstedelijking stad (1 tot 4)
Aandeel hoog inkomen (per postcode)
Aandeel laag inkomen (per postcode)
Aandeel bevolking onder de 14 (per postcode)

0,039*
0,000*
–0,957*
–0,009*
0,055*
–0,010
0,130*
0,000
–0,058*
1,082*
–0,353*
–0,788*

Aantal waarnemingen

standaardfout

358.137

0,047*

coëfficiënt

standaardfout

(0,014)
0,075*

(0,022)

(0,003)
(0,000)
(0,022)
(0,001)
(0,008)
(0,008)
(0,012)

0,039*
0,000*
–0,934*
–0,009*
0,058*
–0,009
0,130*

(0,003)
(0,000)
(0,019)
(0,001)
(0,008)
(0,008)
(0,013)

(0,000)
(0,006)
(0,054)
(0,074)
(0,088)

0,000*
–0,062*
1,052*
–0,331*
–0,753*

(0,000)
(0,007)
(0,053)
(0,075)
(0,088)

358.137

1 * indiceert significantie tegen 1%.
2 Om de effecten te kunnen vergelijken tussen de twee concurrentie indicies, zijn de concurrentievariabelen genormaliseerd, met een gemiddelde waarde van 0 en een standaarddeviatie van
1. De coëfficiënten van het aantal concurrerende scholen en de HHI geven dus aan wat het effect is van een toename in een standaarddeviatie in de concurrentie. Gemiddeld zijn er 6,5
concurrerende scholen binnen de relevante markt, met een standaarddeviatie van 4,8 scholen.
3 Voor deze variabele geldt een omgekeerd teken. Hoe hoger de HHI dus, hoe hoger de concurrentie in de markt.
4 Vergeleken met openbare scholen.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

ESB

94(4554) 20 februari 2009

119

doende dicht bij huis is. Verwacht mag worden dat deze afstand daarom (mede)
bepalend is voor de concurrentie tussen scholen, maar niet van (directe) invloed
op de kwaliteit. Na instrumentering loopt de geschatte relatie dus uitsluitend van
concurrentie naar kwaliteit, en niet andersom.

Resultaten
Tabel 1 laat de resultaten zien die volgen uit het geïnstrumenteerde model voor
de effecten van concurrentie op de Cito-scores van leerlingen in het basisonderwijs. Het geschatte effect is klein, maar significant en positief. Deze bevinding
blijkt robuust ten aanzien van verschillende veronderstellingen, niet alleen over
de relevante concurrentiemaatstaf, maar ook over de definitie van de ­ elevante
r
markt (Noailly et al., 2009). Een verhoging van de concurrentie met een
standaard­ eviatie (circa vijf extra scholen op de markt) leidt gemiddeld tot een
d
verhoging van de Cito-scores met vijf tot tien procent van een standaarddeviatie.
Tegenover een landelijk gemiddelde Cito-score van 535 punten en standaarddeviatie van tien punten, betekent dit dat de gemiddelde Cito-score toeneemt met
0,5 tot 1 punt (vijf tot tien procent van tien punten) als zich vijf extra scholen
op de markt begeven. Een extra school zorgt dus gemiddeld voor 0,01 tot 0,02
extra Cito-punten. Het gaat hier dus om zeer bescheiden effecten.
De effecten van andere karakteristieken van scholen en markten op de prestaties
van leerlingen hebben meestal het verwachte teken. Zo is de Cito-score lager in
wijken met een lagere socio-economische status, lagere inkomens of met een
relatief jonge bevolking. Ook scholen met een groot aandeel achterstandsleerlingen of die onder een groot schoolbestuur vallen hebben lagere Cito-scores.
Tot slot zijn de prestaties van leerlingen hoger op katholieke scholen en andere
scholen (vrij en interconfessioneel onderwijs) dan in het openbaar onderwijs
en op de protestantse scholen. Voor al deze coëfficiënten geldt overigens het
voorbehoud dat deze niet altijd hoeven te duiden op oorzakelijke verbanden. Zo
kunnen bijvoorbeeld slechte Cito-scores leiden tot noodgedwongen samenvoeging van scholen, met als gevolg een groter schoolbestuur. In dat geval is dus
sprake van endogeniteit.
Zoals al aangegeven houden de schattingsresultaten voor het effect van concurrentie op kwaliteit rekening met de mogelijkheid van endogeniteit, met de
afstand tussen de school en het centrum van de stad als instrument voor het
niveau van concurrentie in de markt. Diverse toetsen bevestigen dat deze variabele sterk verklarend is voor de concurrentie en daarmee een valide instrument
is. Deze bevinding blijft staan na correctie voor diverse kenmerken van de
markten, zoals omvang, mate van stedelijkheid en socio-economische karakteris­
tieken. Zou er geen rekening zijn gehouden met endogeniteit, dan zijn de effecten van concurrentie op kwaliteit lager en vaak insignificant. Correctie voor
endogeniteit is dus zeker niet overbodig.

literatuur
Belfield, C. en H. Levin (2003) The effects of competition
on educational outcomes: a review for the United States.
Occasional Paper No. 35. New York: Columbia University.
CBS (2008) Hoe ver woon ik van …, Bevolkingstrends, 2e kwartaal.
Voorburg: CBS.
Dijkgraaf, E., S. van der Geest en M. de Jong (2008)
Concurrentie bevordert onderwijsrendement niet. ESB,
93(4548), 730–732.

Conclusie

Gibbons, S., S. Machin en O. Silva (2008) Choice, competition

Al met al is de conclusie dus gerechtvaardigd dat het effect van concurrentie op
de prestaties van leerlingen gering, maar positief is. De angst voor averechtse,
schadelijke effecten van concurrentie blijkt dus ongegrond. Interessanter is
daarom wellicht de vraag, waarom de effecten van concurrentie op kwaliteit in
alle internationale studies zo gering zijn. Een verklaring zou kunnen zijn dat de
informatievoorziening rond kwaliteit te wensen overlaat. Meer transparantie van
de prestaties van scholen zou concurrentie nog kunnen bevorderen. Een andere
verklaring is dat ouders zich weinig gelegen laten liggen aan Cito-scores en zich
richten op andere kwaliteitsdimensies, zoals het gebouw, de sfeer, en klassengrootte. Tot slot kan het zijn dat de mogelijkheden van de scholen om onderwijsprestaties te verhogen gering zijn. Bedacht moet worden dat het aanbod
van basisscholen in Nederland internationaal gezien hoog ligt. Als hierdoor het
algemene niveau van concurrentie ook aanzienlijk is, dan zou het effect van een
verdere verhoging beperkt kunnen zijn. Hoe dan ook, er is veel aan gelegen meer
zicht te krijgen op het belang van deze verklaringen, temeer daar kleine verbeteringen van de prestaties van leerlingen de kansen op succes in het latere leven
sterk vergroten of zelfs de economische groei bevorderen (Murnane et al., 2000;
Hanushek en Kimko, 2000).

120

ESB

94(4554) 20 februari 2009

and pupil achievement. Journal of the European economic association, 6(4), 912–947.
Hanushek, E. en D. Kimko (2000) Schooling, labor force
quality, and the growth of nations. American economic review,
90(5), 1184–1208.
Houwen, K. van der, J. Goossen en I. Veling (2004) Reisgedrag
kinderen basisscholen. Veenendaal: Traffic Test bv.
Hoxby, C. (2000) Does competition among public schools
benefit students and taxpayers? American economic review,
90(5), 1209–1238.
Murnane, R., J. Willett., Y. Duhaldeborde en J. Tyler (2000) How
important are the cognitive skills of teenagers in predicting
subsequent earnings? Journal of policy analysis and management,
19(4), 547–568.
Noailly, J., S. Vujic en A. Aouragh (2009) The impact of competition on the quality of primary schools in the Netherlands. CPB
Discussion Paper 120. Den Haag: CPB.
Onderwijsraad (2008) De bestuurlijke ontwikkeling van het
Nederlandse onderwijs – waarborgen voor keuzevrijheid en
l
­egitimatie, nr. 20080309/930. Onderwijsraad: Den Haag.
Oosterbeek, H. (2001) Voortschrijdend inzicht, Oratie
Universiteit van Amsterdam, 20 maart 2001.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.