Schijn bedriegt
De Miljoenennota 1990 vormt het financiele testament van het tweede kabinet-Lubbers. De boedel oogt
op het eerste gezicht niet slecht. De collectieve uitgaven
zijn als percentage van het nationaal inkomen teruggebracht van 67% in 1986 tot naar verwachting 60% in
1990; het financieringstekort is gedaald van 7,7% in
1987 tot naar verwachting 5% volgend jaar; de collectieve-lastendruk is gestabiliseerd. Dit alles geheel in
overeenstemming met hetgeen in het regeerakkoord
was vastgelegd. Daardoor lijkt het alsof de openbare
financien weer onder controle zijn en of een nieuw
kabinet zich aan andere doelstellingen kan wijden. Helaas is dat een illusie. Het saneringsproces in de collectieve sector is nog lang niet voltooid. De beheersing van
de overheidsuitgaven kan voorlopig nog niet van de
‘agenda voor de toekomst’ worden geschrapt.
Er zijn vele redenen waarom de toestand van’s Rijks
financien voorlopig nog zorgen zal blijven baren. Sommige daarvan worden in de Miljoenennota vermeld,
andere worden weggemoffeld of er wordt achteloos aan
voorbijgegaan. In de eerste plaats toont de Miljoenennota 1990dat in het afgelopen begrotingsjaar voor een
bedrag van / 5,7 mrd. aan tegenvallers bij de uitgaven
en voor/ 5,4 mrd. aan beleidsmatige uitgavenstijgingen
is opgetreden. Dat is niet zo erg zolang de onvoorziene
uitgaven binnen de afzonderlijke begrotingen worden
gecompenseerd conform de regels van het stringente
begrotingsbeleid. Per saldo namen de uitgaven echter
met / 3 mrd. toe. Dit illustreert dat het ondanks alle
pogingen om de ‘spending departments’ in toom te
houden, nog altijd buitengewoon slecht gesteld is met
de budgetdiscipline. Over de hele kabinetsperiode is er
per saldo voor / 7,5 mrd. aan tegenvallers opgetreden,
terwijl er daarnaast voor / 4,6 mrd. aan ‘nieuw beleid’ is
uitgegeven. Minder dan de helft daarvan is gecompenseerd. Ook bij de sociale zekerheid zijn miljardenoverschrijdingen opgetreden die niet zijn gecompenseerd.
Dat het kabinet zijn financiele doelstellingen toch heeft
gehaald is slechts te danken aan de gunstige Internationale conjunctuur, die voor grote meevallers zorgde. Men
kan rustig stellen dat de internationale conjunctuur het
kabinet heeft gered. Hoewel de conjunctuur zich nog
steeds voorspoedig blijft ontwikkelen, mag er niet op
worden gerekend dat de economische groei in de komende vier jaar even uitbundig zal zijn als in de afgelopen jaren het geval was. Als het financieel gedrag van
het Rijk niet verandert, lopen de collectieve uitgaven zo
weer uit de hand. Dan zijn we in het midden van de jaren
negentig – twintig jaar nadat het financieringstekort begon op te lopen – nog altijd niet terug in een situatie met
een evenwichtige begroting.
Een groot risico voor de begroting in de komende
jaren is ook het herstel van de koppelingen van de
ambtenarensalarissen en uitkeringen aan de cao-lonen
in de marktsector. Het herstel van de koppelingen is
gebaseerd op voortzetting van de zeer gematigde loonontwikkeling in de marktsector. Maar nu de loonmatiging
nog altijd niet resulteert in een substantiele daling van
de werkloosheid begint de matigingsbereidheid te verdwijnen. Bovendien zien werknemers dat het bedrijfsleven floreert en wensen zij hun aandeel daarin te verzilveren. De looneis van 5% van de industriebond FNV
wijst daar al op. Als deze trend zich doorzet, valt de
koppeling al snel niet meerte betalen. Inmiddels hebben
alle politieke partijen echter wel verwachtingen gewekt
omtrent het herstel van de koppelingen. Willen die be-
ESB 4-10-1989
loften worden waargemaakt, dan zal er elders moeten
worden omgebogen.
De door politieke partijen in het vooruitzicht gestelde
en door sociale partners unaniem onderschreven teruggang van het financieringstekort in de komende kabinetsperiode van 5% naar 3% is een zeer bescheiden
taakstelling. Het beslag van de rentelasten op de begroting blijft bij deze reductie voorlopig nog stijgen. Dat
betekent dat de financiele speelruimte van het Rijk blijft
slinken. Daar komt bij dat door de opeenhoping van
tekorten in het verleden en de verkorting van de looptijden van staatsleningen de financieringsbehoefte van de
staat zeer sterk is toegenomen. De staat is daardoor op
de kapitaalmarkt in een kwetsbare positie gekomen.
Wanneer de internationale rente onverhoopt gaat stijgen, wordt een peperdure rekening gepresenteerd.
In de komende kabinetsperiode zullen er ook aanzienlijke extra bedragen moeten worden uitgetrokken
voor ‘nieuw beleid’, met name op het gebied van het
milieu, de verbetering van de economische infrastructuur en het wegwerken van schrijnende achterstanden
in de gezondheidszorg en het onderwijs. Dit is door CDA
en PvdA in het vooruitzicht gesteld. De financiering van
dit beleid is echter niet zeker gesteld. De financiele
exercities in de verkiezingsprogramma’s bieden niet
voldoende dekking.
Daarnaast is het te verwachten dat er in de komende
jaren, met het realiseren van de Europese interne markt,
extra geld naar Brussel zal moeten gaan vloeien. Voor
zover beleid wordt overgeheveld kunnen binnenlandse
departementen worden afgeslankt. De ervaring leert echter dat dit een moeizame aangelegenheid is. Ondanks alle
goede voornemens zijn hiermee in de afgelopen kabinetsperiode nauwelijks vorderingen gemaakt. Volgens Geelhoed van de WRR kan een efficient overheidsapparaat
met 25% minder ambtenaren toe dan er nu rondlopen.
Dat is misschien een wat gratuite bewering, maar een feit
is dat er aan continue, systematische doorlichting van het
overheidsapparaat, met als uitgangspunt dat de overheid
zich net als het bedrijfsleven op haar ‘core business’ moet
terugtrekken, veel te weinig gebeurt.
De toenemende Europese integratie vereist ook een
zekere fiscale harmonisatie. In de Miljoenennota wordt er
op gewezen dat een verlaging van het Nederlandse btwtarief noodzakelijk is om te voorkomen dat handelsstromen zich naar het buitenland verleggen. Ook andere
belastingtarieven zouden meer in lijn moeten worden
gebracht met wat in omringende landen gebruikelijk is.
Het is duidelijk dat dergelijke verlagingen flinke gaten in
de begroting kunnen slaan. CDA en PvdA hebben hier in
hun verkiezingsprogramma’s geen rekening mee gehouden, maar zij zullen erals mogelijke coalitiepartners in een
nieuw kabinet zeker mee te maken krijgen.
Al met al valt er in de komende kabinetsperiode nog
heel wat te verhapstukken op het gebied van de openbare financien. Het is een vergissing te denken dat het
volgende kabinet het snoeimes niet hoeft te hanteren.
Is het niet om overschrijdingen te compenseren dan is
het wel om binnen de afgesproken financiele kaders
ruimte te scheppen voor nieuw beleid. Die conclusie
komt uit de verschillende bijdragen aan dit nummer ook
duidelijk naar voren. Wie zich al te gemakkelijk laat
wijsmaken dat het wel goed gaat met de openbare
financien, zij gewaarschuwd: schijn bedriegt.
L. van der Geest
961