Scheiden van eigendom en exploitatie
Aute ur(s ):
Dijkgraaf, E., (auteur)
Varkevisser, M. (auteur)
Beide auteurs zijn werkzaam bij ocfeb , Erasmus Universiteit Rotterdam.
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4383, pagina D16, 15 november 2002 (datum)
Rubrie k :
Dossier: Nieuw e w egen verkend
Tre fw oord(e n):
aanbesteding
Op dit moment is zowel eigendom als exploitatie van het wegennet in publieke handen. Mede als gevolg van het rapport van de
commssie Blankert komt herhaaldelijk de vraag naar voren in hoeverre het wenselijk is om door een scheiding van eigendom en
exploitatie te komen tot private exploitatie van wegen. Wat zijn de belangrijkste aandachtspunten bij een dergelijk systeem?
De exploitatie van weginfrastructuur heeft een monopoliekarakter. Gezien de schaarse ruimte in ons land is de aanleg van
concurrerende corridors maatschappelijk gezien niet wenselijk. Het aantal vervoerscorridors is dus beperkt, zodat weggebruikers
die van punt a naar punt b willen (vrijwel) geen keuzevrijheid hebben. Bovendien is de concurrentie van alternatieve modaliteiten
beperkt. De Nederlandse Spoorwegen vormen voor het merendeel van de Nederlandse automobilisten geen alternatief, terwijl ook het
vrachtvervoer sterk afhankelijk is van het wegennet (vooral voor ‘door-to-door delivery’). Een exploitant van een belangrijke
vervoerscorridor zal dus aanzienlijke marktmacht bezitten. Als het wenselijk is om de weginfrastructuur privaat te exploiteren,
bijvoorbeeld omdat daardoor de efficiëntie toeneemt en infrastructuur eerder aangelegd kan worden, moet die marktmacht
gecorrigeerd worden. Dit kan met behulp van aanbesteding.
Aanbesteding
Bij concurrentie om de markt concurreren bedrijven met elkaar om het recht om op een specifieke markt gedurende een bepaalde tijd en
tegen bepaalde voorwaarden goederen en diensten aan te bieden 1. Concurrentie om de markt vindt plaats door middel van
aanbesteding, waarbij de concessie verleend wordt aan het bedrijf dat het hoogste (inschrijving, veiling) of meest aantrekkelijke aanbod
(schoonheidswedstrijd) doet. Hierbij kan gedacht worden aan een concessie voor een belangrijke vervoerscorridor. Daarbij wordt de
concessie gewonnen door een partij die de beste prijs-kwaliteitsverhouding levert 2. Efficiënte aanbesteding resulteert echter alleen als
aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. Evident is dat de aanbestedingscondities duidelijk moeten zijn en dat voldoende
concurrentie bij de aanbesteding plaatsvindt. Daarnaast moet aandacht worden besteed aan:
» de looptijd van het aanbestedingscontract;
» de verantwoordelijkheid voor investeringen in het betreffende wegennet;
» de prijsstelling van een private exploitant.
Deze voorwaarden worden hieronder uitgewerkt.
Looptijd contracten
Wanneer de weginfrastructuur in publieke handen is en de verantwoordelijkheid voor alle investeringen in de betreffende
vervoerscorridor bij de eigenaar berust, houdt de overheid houdt direct greep op de investeringen die plaatsvinden. Private exploitatie
komt dan op neer dat het management wordt uitbesteed. Een voordeel hiervan is dat contracten kunnen worden afgesloten met een korte
looptijd. Hierdoor wordt niet alleen zoveel mogelijk gebruik gemaakt van marktwerkingsprikkels die aanbesteding genereert, maar wordt
regulering tevens eenvoudiger.
Bij contracten met een korte looptijd vindt regelmatig aanbesteding plaats waardoor de concessiehouder gedwongen wordt tegen de
laagste kosten te opereren. Met andere woorden, het aanbestedingsinstrument kan regelmatig gebruikt worden zodat zoveel mogelijk
marktwerking plaatsvindt. Dit wordt versterkt omdat de korte looptijd ervoor zorgt dat de partij die het contract uitvoert relatief weinig
informatie- en strategische voordelen kan opbouwen. Bij een contract met een lange looptijd is het immers de vraag of hernieuwde
aanbesteding na afloop van de contractduur nog wel zin heeft. De zittende partij kan dusdanige voordelen opgebouwd hebben als
gevolg van zijn ervaring, dat nieuwkomers geen reële kans maken.
Naast dit voordeel van behoud van concurrentiemogelijkheden zorgen contracten met een korte looptijd ook voor een
reguleringsvoordeel. Als in de loop van de tijd de kosten- en vraagcondities wijzigen, raakt het welvaartsoptimum verwijderd van
datgene wat is afgesproken in het contract 3. Hoe langer de looptijd van het contract, des te groter het verschil tussen welvaartsoptimum
en contractinhoud. In principe kunnen in het contract weliswaar verschillende scenario’s worden gespecificeerd. Dit leidt echter niet
alleen tot hoge transactiekosten, maar zorgt er tevens niet automatisch voor dat de optimale situatie bereikt wordt. A priori is immers
geen compleet overzicht van alle mogelijke relevante gebeurtenissen voorhanden. Vanuit het reguleringsperspectief kan daarom beter
gekozen worden voor een relatief korte looptijd van contracten zodat kosten- en vraagcondities min of meer constant zijn 4.
Kortom, wanneer alleen het management wordt aanbesteed, kan gebruik worden gemaakt van contracten met een korte looptijd zodat
marktwerking een significante rol speelt. Wanneer echter ook de verantwoordelijkheid voor investeringen deel uitmaakt van het
aanbestedingscontract, ontstaat een andere situatie.
Investeringen
Investeringen in vervoerscorridors vervullen een belangrijke rol bij het waarborgen van publieke belangen. In eerste instantie gaat het
om de initiële investeringen waarbij het juiste niveau van vervoerscapaciteit aangelegd wordt. In tweede instantie gaat het om
vervangings-, onderhouds- en uitbreidingsinvesteringen. In de praktijk zijn deze investeringen net zo belangrijk, omdat de initiële
vervoerscapaciteit op onderdelen vaak tekortschiet. Aangezien congestie veelal het gevolg is van zogenaamde ‘bottle-necks’ moeten
juist op die specifieke plaatsen maatregelen genomen worden. Hierbij kan gedacht worden aan toeritdosering, spitsgebruik van
vluchtstroken, informatiesystemen, verkeersgeleidingssystemen en het beprijzen van weggebruik.
Voor de beslissing over initiële en latere investeringen is van belang dat de juiste informatie over het weggebruik gehanteerd wordt. De
exploitant van de corridor heeft dagelijks de beschikking over deze informatie en heeft veel kennis over specifieke wegproblemen
opgebouwd. Als de exploitatie in handen is van een private partij, lijkt het daarom voor de hand te liggen deze tevens verantwoordelijk te
maken voor de vervangings- en uitbreidingsinvesteringen. Dit biedt de meeste garantie dat de best beschikbare informatie gebruikt
wordt voor de investeringsbeslissingen. Voorwaarde hiervoor is wel dat de private exploitant een prikkel heeft om deze informatie te
gebruiken. Bijvoorbeeld omdat zijn inkomsten afhangen van de geleverde prestaties. Zo zou in de aanbestedingsvoorwaarden
opgenomen kunnen worden dat de private partij een beloning krijgt die afhankelijk is van het congestieniveau van de corridor 5. Hoe
lager de congestie is, hoe groter de beloning.
Als investeringen tot de verantwoordelijkheid van de exploitant behoren, kan dus optimaal gebruik worden gemaakt van de beschikbare
informatie. Of dit daadwerkelijk gebeurt hangt met name af van de contractduur en de aard van de investeringen. Bij contracten met een
korte looptijd kunnen onderinvesteringen ontstaan als investeringen moeilijk overdraagbaar of observeerbaar zijn. Als bijvoorbeeld
menselijk kapitaal verloren gaat als na afloop van het contract een andere partij de exploitatie overneemt, vermindert dit de prikkel voor
de huidige exploitant om hierin te investeren 6. Een ander voorbeeld is dat onduidelijkheid ontstaat over de economische waarde van de
weginfrastructuur. Als de huidige exploitant bang is dat de concessieverlener of een toekomstige exploitant de gedane investeringen te
laag waardeert, zal hij minder bereid zijn te investeren.
Belang investeringen en contractduur
De problemen rond observeerbaarheid en overdraagbaarheid van investeringen hebben tevens gevolgen voor de
aanbestedingsprocedure. Als investeringen moeilijk overdraagbaar zijn, zouden nieuwkomers bij een aanbestedingsronde een voordeel
(bijvoorbeeld door een subsidie) moeten krijgen wil sprake zijn van aanbesteding onder gelijke voorwaarden. Het omgekeerde geldt als
investeringen moeilijk observeerbaar zijn. Dan heeft de bestaande partij een voordeel nodig, om te zorgen voor voldoende rentabiliteit
om het optimale investeringsniveau te bereiken. In de praktijk betekent dit dat als investeringen moeilijk observeerbaar of overdraagbaar
zijn, niet snel sprake zal zijn van effectieve concurrentie. De voor- en nadelen van zittende partijen of nieuwkomers zijn a priori moeilijk te
kwantificeren, terwijl een effectief correctiemechanisme niet altijd eenvoudig is toe te passen. Kortlopende contracten zijn daarom niet
aantrekkelijk als investeringen een belangrijke rol spelen en de verantwoordelijkheid daarvoor bij de exploitant berust. Gezien het
publieke belang van veiligheid (in relatie tot onderhoud) en het voorkomen van (teveel) congestie, moet hier bij een eventuele
aanbesteding van de exploitatie van weginfrastructuur nadrukkelijk rekening worden gehouden.
Prijsstelling
Economen zijn het volgens Verhoef eens over de vraag of de ongeprijsde schaarste aan wegcapaciteit van een prijskaartje voorzien moet
worden 7. Als een private partij door aanbesteding een concessie krijgt voor een vervoerscorridor, neemt het belang van een dergelijk
prijssysteem toe. De private exploitant kan door dit systeem direct beloond worden voor zijn prestaties. Hij heeft dan prikkels om de
corridor dusdanig op te zetten dat sprake is van een ‘optimaal’ congestieniveau. De verschillende instrumenten die hij hiervoor heeft,
zullen tegen elkaar worden afgewogen. Daarbij gaat het niet alleen om investeringen in het wegnemen van knelpunten, maar ook om de
inzet van het prijssysteem. Dit laatste is natuurlijk alleen mogelijk als hij op dit punt beleidsvrijheid krijgt. Of dat wenselijk is hangt af van
de vraag of een private exploitant de prijs gelijk zal stellen aan het maatschappelijk gewenste niveau.
Een private monopolist zal, om zijn winst te maximaliseren, een hogere prijs (toltarief of kilometerheffing) vaststellen dan vanuit
maatschappelijk perspectief optimaal is. Hierdoor kan de welvaart zelfs dalen ten opzichte van de situatie dat helemaal geen heffing
ingevoerd wordt 8. Cruciaal is dan ook of een private exploitant van weginfrastructuur zijn monopoliepositie kan misbruiken. Bij
aanbesteding is dit sterk afhankelijk van de contractduur. Bij een lange contractduur zal het gedrag van de private partij veel meer op dat
van een monopolist lijken, dan bij een korte contractduur. Kortom, ook voor het welvaartseffect van een prijssysteem voor weggebruik is
bij aanbesteding de duur van de concessie een belangrijk aandachtspunt.
Conclusie
Al met al is niet eenvoudig vast te stellen wat in geval van private exploitatie van weginfrastructuur de beste aanbestedingsvorm is. Als
gekozen wordt voor contracten met een korte looptijd wordt optimaal gebruik gemaakt van de marktwerkingsprikkels, maar problemen
rond investeringen zorgen ervoor dat de concessie slechts betrekking kan hebben op een zeer beperkt deel van de totale kosten (het
management) van een wegcorridor. Als anderzijds gekozen wordt voor contracten met een lange looptijd kunnen investeringen deel
uitmaken van de concessie, maar bezit de private exploitant meer marktmacht. Dit laatste leidt er niet alleen toe dat de voordelen van
aanbesteding wel eens tegen kunnen vallen, maar tevens dat mogelijke welvaartsverliezen ontstaan als een wegbeprijzingssysteem wordt
ingevoerd.
De belangrijkste variabelen voor de duur van de aanbesteding zijn wel duidelijk. Het gaat vooral om de afweging tussen het belang van
zoveel mogelijk marktwerking (veel aanbestedingen bij een korte looptijd) en het belang van voldoende en juiste investeringen (weinig
aanbestedingen bij een lange looptijd).
Dit artikel is mede gebaseerd op R.F.T. Aalbers, E. Dijkgraaf, M. Varkevisser en H.R.J. Vollebergh, Welvaart en de regulering van
netwerksectoren, ocfeb Studies in economic policy nr. 6, 2002.
Dossier Nieuwe wegen verkend
P. Heij: Nieuwe wegen verkend
R. Filarski, B. Toussaint: Leren van het verleden
J. van der Waard: Ontwikelingen en beperkingen
J.M.W. Dings: Bedrijfseconomische beprijzing kent risico’s
W.A. Hafkamp, P. van Driel: De relatie tussen publieke doelen en beheersvorm
W.J. van Grondelle: Mobiliteitsmarkt goed voor bereikbaarheid en milieu
J.G. Lambooy: Interactie tussen ruimte en beheer
W.J. Spit: Dichter bij de regio
E. Dijkgraaf, M. Varkevisser: Scheiden van eigendom en exploitatie
M. van Twist, F. de Zeeuw: Betaalstroken als antwoord op congestie
R. Saitua, A.S. Verrips: Afscheiden van betaalstroken zelden gunstig voor de welvaart
P. de Vries: Een NV Infra voor het hoofdwegennet
C. Oudshoorn: Naar een echte mobiliteitsmarkt
H.Meurs: Naar een nieuw publiek beheer
E.T. Verhoef, H. van Gent: Scope-verbreding in privaat wegbeheer
S.J.H. Roestenberg: Integrale benadering grond en mobiliteit
C.J.W. Hiddink: Bijklussende spoorbedrijven, inspiratie voor wegbeheer?
1 D.I. Bos, Marktwerking en regulering, Onderzoeksreeks directie Marktwerking, ministerie van Economische Zaken, Den Haag, 1995.
2 Uit empirische studies blijkt dat aanbesteding een effectief instrument is. Zie voor een overzicht E. Dijkgraaf, R.F.T. Aalbers en M.
Varkevisser, Afvalmarkt in de branding, OCFEB Studies in Economic Policy, nr. 2, OCFEB, Rotterdam, 1999.
3 O.E. Williamson, Franchising for bidding for natural monopolies, Bell Journal of Economics, nr. 7, 1976, blz. 73-104.
4 R. Posner, Theories of economic regulation, Bell Journal of Economics,
5 Daarbij zou rekening gehouden moeten worden met eventuele afwentelingseffecten naar het onderliggend wegennet, zodat prikkels om
de congestie te verplaatsen naar dit wegennet geminimaliseerd worden.
6 Gezien de complexiteit van congestievorming en de relatie daarvan met mogelijke maatregelen is de inzet van menselijk kapitaal cruciaal.
Een hoog kennis- en ervaringsniveau is nodig om de juiste maatregelen te kunnen nemen.
7 E. Verhoef, Schaarste op de weg, in H. van Dalen en F. Kalshoven (red.), Meesters van de welvaart, Balans, Amsterdam, 2002, blz. 2739.
39.
8 C.R. Lindsey en E.T. Verhoef, Traffic congestion and congestion pricing. in D.A. Hensher and K.J. Button (red.), Handbook of
Transport Systems and Traffic Control, Handbooks in Transport 3, Elsevier/Pergamon, Amsterdam, 2001, blz. 77 -105
Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl)