Ruimteheffing in natura
Aute ur(s ):
Vereijken, P.H. (auteur)
De auteur is senior onderzoeker multifunctioneel landgebruik b ij Plant research international, onderdeel van Wageningen UR.
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4347, pagina 132, 15 februari 2002 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
platteland
Op korte termijn zal veel onrendabele landbouwgrond prijs worden gegeven aan de markt. Leidt dit tot de gevreesde ordeloze bebouwing en versnippering van het platteland of zijn er uitwegen?
De meeste boeren zijn ouder dan 55 jaar en hebben geen opvolger1. De komende jaren zullen ze massaal stoppen. Naarmate de eu het
steunbeleid afbouwt, zullen ook veel jongere boeren stoppen. Zo komt tweederde van het platteland in de aanbieding en wordt het
ruimtelijk beleid door de markt achterhaald.
Restricties falen
De Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening wil het platteland behoeden voor verstedelijking2. Daartoe wil de nota steden en dorpen binnen
rode contouren houden. De collectief waardevolle delen van het platteland wil ze beschermen binnen groene contouren
(natuurgebieden) en enkele nationale en provinciale landschappen met historische en recreatieve waarde, zoals het Groene Hart. Het
grootste deel van het platteland noemt de nota ‘balansgebieden’, in de hoop dat de hier aanwezige melkveehouderij en akkerbouw
tegenwicht bieden aan verstedelijking.
Deze hoop zal ijdel blijken. Binnen de enge rode contouren zal de vraag naar ruimte voor wonen en werken oplopen, en daarmee de prijs
voor onroerend goed en bouwgrond. Dit drijft de ruimtezoekende marktpartijen naar het platteland, waar ze vergrijzende of verlieslijdende
boeren prijzen bieden voor hun erven en landerijen, waartegen die geen nee kunnen zeggen. Zo zullen beleggingsmaatschappijen,
projectontwikkelaars, bedrijven en vermogende particulieren niet alleen de balansgebieden maar ook groene contourgebieden en
nationale landschappen geleidelijk overnemen en uiteindelijk bebouwen. Het contourenbeleid zal dus de verstedelijking eerder
bevorderen dan afremmen. Dit zal nadelig uitpakken voor de collectieve plattelandsfuncties: landschap, natuur, recreatie, waterberging
en -winning.
Dualistische ordening
In plaats van ze volledig te weren, kan de overheid bouwgegadigden beter beperkt toelaten tot het platteland, op voorwaarde dat ze
negatieve gevolgen voor de collectieve functies compenseren. Dit staat bekend als ‘rood voor groen’: bouwvergunningen in ruil voor
groenvoorzieningen. Maar de overheid vreest dat dit leidt tot versnippering en verrommeling van het platteland. Deze vrees is terecht,
tenzij ‘rood voor groen’ leidt tot beheersing van de spontane, dualistische ordening van het platteland. Deze wordt veroorzaakt door een
steeds dichter en drukker wegennet en de zich hierlangs vestigende bedrijven en particulieren, die het platteland in twee sferen verdelen:
open, rustige en stille ruimten (de zogeheten ors-ruimten) en overgangszones rond de hoofdwegen (zie het kader).
De overheid moet in haar eigenwijsheid deze spontane, dualistische ordening niet negeren maar juist benutten en versterken. De orsruimten worden dan bestemd voor de functies die hieraan bijdragen en ook gebonden zijn. Dit zijn de groene plattelandsfuncties,
namelijk de genoemde collectieve functies al of niet in combinatie met melkveehouderij of akkerbouw. De hoofdwegzones worden dan
bestemd voor de rode plattelandsfuncties, die in een ors-omgeving met optimale verbindingen willen verkeren (zie figuur 1). Deze rode
functies omvatten diverse vormen van wonen en al of niet agrarisch werken in het groen. Als ze de hoofdwegzones dicht zouden
bebouwen en intensief zouden gebruiken, zouden ze de openheid, rust en stilte in de zones zelf en in de belendende ors-ruimten
aantasten. Om dat te voorkomen, zouden de rode functies niet meer dan tien procent van de hoofdweg-zones moeten innemen. Dit houdt
visueel het midden tussen ors-ruimten (met gemiddeld één procent bebouwing dan wel verharding) en de bebouwde kom (waar praktisch
alle grond bebouwd is). Bovendien zouden de rode functies in de hoofdwegzones zich met veel opgaand groen moeten omgeven, om de
aantasting van ors-ruimten verder te beperken (zie figuur 2 op bladzijde 134).
Figuur 1. Dualistische ordening van het platteland in open, rustige en stille (ors) ruimten (wit) en hoofdwegzones (zwart)
Figuur 2. Detailschets van een hoofdweg-zone: aan de ene zijde werken in het groen en aan de andere zijde wonen in het groen
Goud uit groene grond?
Agrarische grond wordt minstens dertig maal zoveel waard als de overheid de bestemming wijzigt in bouwgrond. Dit wijst op een enorme
schaarste aan bouwgrond. Deze is door de overheid onbedoeld gecreëerd toen ze in de vorige eeuw het meeste platteland exclusief heeft
bestemd voor de voedselproductie, toen nog de collectief meest belangrijke functie. Inmiddels is bescherming van de nationale
voedselproductie achterhaald door het Europese gemeenschappelijk landbouw- en voedselbeleid. Maar de overheid is restrictief
gebleven ten aanzien van bebouwing van het platteland, om van de schaarse voorraden openheid, rust en stilte zoveel mogelijk te
handhaven. De gigantische meerwaarde die agrarische grond inmiddels krijgt bij wijziging van bestemming, mag de overheid niet zomaar
weggeven aan de toevallige eigenaar. De bestemmingswijziging gaat voor de omgeving immers gepaard met verlies aan openheid, rust en
stilte. Een mogelijkheid is dat de lokale overheid deze meerwaarde na verrekening van kosten afroomt en via belastingverlaging doorgeeft
aan de lokale gemeenschap, ter compensatie van haar verlies aan open ruimte door de bestemmingsverandering3. Maar de
bevoordeelden mogen niet volstaan met afstaan van de meerwaarde aan de gemeenschap. Geld is geen passende compensatie voor het
verlies aan openheid, rust en stilte. Het kent immers alternatieve aanwendingen. Bovendien is wegens het vervallen van optiewaarde een
monetaire uitkering waarschijnlijk in de meeste gevallen te laag.
Beter lijkt het dat de bevoordeelden de meerwaarde van de bestemmingswijziging teruggeven aan de gemeenschap in de vorm van
compenserende open ruimte in de nabije omgeving. Gemeenten zouden dus slechts bouwvergunningen moeten verlenen in ruil voor
voldoende tegenwaarde in open ruimte dan wel agrarische grond. Dit vereist evenwel ontkoppeling van bouwrechten en grondeigendom
om ongewenste voordelen van bestemmingsveranderingen tegen te gaan4. Hoeveel de tegenwaarde van bouwvergunningen in termen
van hoeveelheden ors-grond moet zijn, kan de gemeente marktconform vaststellen via een openbare inschrijving op bouwvergunningen
binnen een bepaald plan.
Voorstel
Met de ‘rood voor groen’-ruimteheffing die aldus ontstaat, kan de overheid de dualistische ordening van het platteland als volgt
versterken:
1. bestem van provincie- en gemeentewege bepaalde hoofdwegzones voor ontwikkeling van passende rode functies en plan daarvoor
bouwkavels van minstens een hectare (minimale versnippering);
2. sta per bouwkavel hoogstens tien procent bebouwing of verharding toe;
3. bestem de rest van de bouwkavel voor een duurzame inrichting ten behoeve van de gemeentelijk en regionaal belangrijke collectieve
functies (bijvoorbeeld via erfdienstbaarheden voor landschapsbehoud en ecologische en recreatieve verbindingen);
4. geef de eigenaar van een kavel alleen een bouwvergunning (voor maximaal tien procent van de kaveloppervlakte) bij inlevering van
minstens drie hectare grond in een nabije ors-ruimte of elders in de gemeente of regio. Uitgaande van een factor dertig meerwaarde voor
bebouwing of verharding, wordt zo recht gedaan aan marktcondities;
5. laat de inleverende of een derde partij de ingeleverde grond gebruiken voor ecologische landbouw in ruil voor ‘groene’ diensten ten
bate van de collectieve functies, eventueel totdat een integraal plan voor de collectieve functies in betreffende ors-ruimte is gemaakt en
een beter passende bestemming dan wel beheerder is gevonden (natuurorganisatie, waterschap, recreatieschap, gemeente of provincie
zelf).
Kanttekeningen
Waarom deze compenserende ruimteheffing in natura en niet in geld? De gemeente of een hogere overheid kan voor de ingeleverde
meerwaarde toch zelf compenserende ruimte aankopen? Om twee redenen is dit niet verstandig. Ten eerste is de meerwaarde van grond
door bestemmingswijziging zeer aan plaats en tijd gebonden en daardoor moeilijk vast te stellen. Bovendien werken gemeenten bij aanen verkoop van gronden inefficiënt en verstorend op de grond- en bouwmarkt5.
Daarentegen beperkt de overheid zich tot haar kerntaak van toezicht op de ruimtelijke ordening en handhaving van de ruimtelijke
kwaliteit, als zij van de bouwgegadigden compensatie in natura eist. Per openbare inschrijving kan de overheid dan door de
bouwgegadigden zelf laten bepalen, in hoeverre zij de geschatte meerwaarde kunnen en willen inleveren. Wat zijn daarbij de kansen? In
de meeste gemeenten lijkt het inleveren van drie of meer hectare weinig renderende agrarische grond in ruil voor een bouwkavel op eigen
grond, met vergunning voor tien procent bebouwing of verharding, financieel voordelig voor melkveehouders en akkerbouwers. Zo’n
bouwkavel is doorgaans meer waard dan drie hectare agrarische grond. Ook voor projectontwikkelaars en vermogende burgers lijkt de
ruimteheffing voordelig, al moeten ze naast minstens drie hectare aan inruilgrond nog de hectare bouwgrond verwerven waarop de
bouwvergunning betrekking heeft.
Perspectieven
Deze ruimteheffing zal bouwgegadigden (de rode functies) ertoe aanzetten om economisch zwakke of vergrijzende boeren uit te kopen. In
ruil voor een bouwvergunning in de hoofdwegzones leveren ze vervolgens de meeste grond weer in bij de gemeente, die deze grond ten
behoeve van relevante collectieve functies beheert of laat beheren (zie punt 5 van voorstel). Zo kan nieuwbouw van de rode functies in
de hoofdwegzones de ors-ruimten veiligstellen voor de groene functies. Bij ongewijzigd restrictief beleid lijkt versnippering en
verrommeling van de ors-ruimten onontkoombaar. Want de bouwgegadigden zullen de stille uitverkoop van de grondgebonden
landbouw zeker benutten om grote grondposities op te bouwen en uiteindelijk niet aarzelen om politieke meerderheden te zoeken voor
het recht om hun stukken grond naar eigen inzicht, dus regionaal of nationaal gezien niet of weinig geordend, te bebouwen en gebruiken.
Nationaal komt de verhouding tussen ors-ruimten en hoofdwegzones in het bovenstaande voorstel overeen met 3:1. Met deze
compenserende ruimteheffing in natura kan de overheid van de twee miljoen hectare agrarische grond in Nederland minstens anderhalf
miljoen hectare aan ors-ruimten verwerven voor de groene, collectieve functies. In ruil daarvoor mogen de marktpartijen een half miljoen
hectare grond voor tien procent bebouwen. Dit dempt de stijging van de huizenprijzen en stimuleert de economie van stad en land.
Provincies en gemeenten kunnen samen bestemmen in welke hoofdwegzones welke soort en welke hoeveelheid rode functies mogen
worden ontwikkeld. Daarbij kan de markt gestimuleerd of afgeremd worden door bij de openbare inschrijving de heffing op de open
ruimte te verlagen of te verhogen. Door aanwijzing van hoofdwegzones wordt agrarische grond aan de intensieve landbouw onttrokken,
waarop het gebruik van kunstmest en bestrijdingsmiddelen stopt. Dit versnelt de ecologische sanering van de landbouw ten gunste van
de collectieve plattelandsfuncties.
Dualistisch Twente
Als voorbeeld is Twente dualistisch in kaart gebracht. De hoofdwegzones variëren in breedte naar gelang de inbreuk op de drie
basiskwaliteiten openheid, rust en stilte: 1 km links en rechts langs snelwegen en spoorwegen, 0,5 km langs N-wegen.
Twente is tamelijk verstedelijkt en dooraderd; open, rustie en stille gebieden en hoofdwegzones verhouden zich hier als 3:2.
De gemiddelde verhouding op het Nederlands platteland wordt geschat op 3:1.
Zie figuur 3 .
Figuur 3. Dualistisch Twente
Beleid
In vervolg op de Vijfde Nota is het ruimtelijk beleid voor het platteland nader uitgewerkt in het Structuurschema groene ruimte-26. Hierbij
zijn de ambities met betrekking tot de groene contouren en de nationale en provinciale landschappen verhoogd, wellicht om de zwaar
bekritiseerde term ‘balansgebieden’ achterwege te kunnen laten. Maar men blijft ervan uitgaan dat de landbouw het merendeel van het
platteland in stand kan houden. Deze onderbouwing lijkt niet duurzaam, omdat ze weinig kan afdoen aan de teruglopende inkomsten in
de melkveehouderij en de akkerbouw door de liberalisering van het Europese landbouwbeleid.
Hopelijk wordt dit structuurschema voorlopig nog niet door de Tweede Kamer aangenomen. Het Europese beleid is volop in beweging.
Per maand wordt het duidelijker, dat het Nederlandse platteland te goed en te duur is voor melkveehouderij en akkerbouw als
hoofdfunctie. Een transformatie tot multifunctionele groene ruimte is onontkoombaar. Kabinet en volksvertegenwoordigers hebben nu
nog de kans om deze transformatie geordend te laten verlopen. Dan dienen ze het grootschalige en averechts werkende contouren- en
landschappenbeleid te vervangen door een fijnmazige, verdere dualistische ordening van het platteland en ervoor te zorgen dat deze
marktconform wordt gerealiseerd via een ‘rood voor groen’-ruimteheffing.
1, 2, 3, 4, 5, 6
1 P.H. Vereijken en W.J. de Boer, Multiboeren versus verstedelijking, ESB, 15 december 2000, blz. 1032-1034.
2 Ministerie van VROM, Vijfde nota over de ruimtelijke ordening 2000/2020, http://www.minvrom.nl/.
3 R. Aalbers, L. Bettendorf en H.R.J. Vollebergh, Op grond van welvaart, ESB Dossier, 9 december 1999, blz. D12-D15.
4 M. Canoy en C. van Ewijk, De grondwolf bijt niet, ESB Dossier, 9 december 1999, blz. D24-D27.
5 G.A. Marlet, E.J. Bomhoff en L. van der Geest, Grip op grond, ESB Dossier, 9 december 1999, blz. D18-D21.
6 Ministerie van LNV, Structuurschema groene ruimte-2. Samen werken aan groen Nederland, 2002, http://www.minlnv.nl/.
Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)