Rotterdam in viervoud

Rotterdam in viervoud
Aute ur(s ):
Machielse, C. (auteur)
Verkennis, A. (auteur)
C. Machielse is b eleidscoördinator b ij het OntwikkelingsBedrijf Rotterdam. A. Verkennis is projectcoördinator b ij het Nederlands Economisch
Instituut. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven. Een uitgeb reide toelichting is te vinden in Vier scenario’s; naar een economische visie
voor de Rotterdamse regio, OntwikkelingsBedrijf Rotterdam, 1996.
Ve rs che ne n in:
ESB, 81e jaargang, nr. 4084, pagina 988, 4 december 1996 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
rotterdam, ruimtelijke, regionale, economie

Om nieuwe economische impulsen te vinden, heeft de gemeente Rotterdam gebruik gemaakt van een scenario-analyse. Er zijn vier
sterk uiteenlopende toekomstbeelden ontworpen afhankelijk van de economische ontwikkeling in de wereld en de slagvaardheid van
het Rotterdamse gemeentebestuur: Rotterdam ‘Wereldwijd’, Rotterdam ‘Geketend’, Rotterdam ‘Ontkoppeld’ en Rotterdam
‘Getalenteerd’. Dit artikel beschrijft de aanpak en uitkomsten van de scenario-methode voor het regionaal-economische beleid.
De scenario-methode
Vaak wordt voor regionale en economische vraagstukken een benadering gekozen die verloopt van probleemanalyse, via een
sterkte/zwakte-onderzoek en een probleemdefinitie naar het aangeven van taakstellingen en daaruit af te leiden beleid. Bij het
benoemen van kansen en bedreigingen wordt op basis van trends gekozen voor een ontwikkelingsrichting die het meest
waarschijnlijk (of wenselijk) wordt geacht. Beleid dat alleen gebaseerd is op dergelijke voorspellingen dreigt echter achter de feiten
aan te lopen: het sluit beter aan bij het verleden dan bij de toekomst. Door voorspellingen ontstaat dus meestal een vorm van
schijnzekerheid. De gemeente Rotterdam is daarom bewust van deze aanpak afgeweken. Bij het formuleren van economisch beleid is
er vanuit gegaan dat de toekomst onzeker is en moeilijk te voorspellen. Daarom zijn er uiteenlopende scenario’s ontwikkeld die
aangeven wat er in de toekomst kan gebeuren. In dit artikel wordt deze methode beschreven en geïllustreerd voor de regio Rotterdam.
Scenario’s zijn denkbare en consistente toekomstbeelden, die het gevolg kunnen zijn van zo realistisch mogelijk ingeschatte
ontwikkelingen van externe factoren 1. De scenario’s verkleinen niet de onzekerheid maar maken onzekerheden zichtbaar. Onzekerheden
zijn dus niet achter kwantitatieve prognoses verstopt, maar zijn het uitgangspunt voor de beschrijvingen van ontwikkelingen die zich in
de toekomst kunnen voordoen. Scenario’s zorgen ervoor dat men op de toekomst is voorbereid. Hier volgt een uitwerking voor de regio
Rotterdam. 1
Drijvende krachten en toekomstbeelden
Voor het maken van de scenario’s zijn meerdere workshops gehouden, waarin ‘drijvende krachten’ achter de economische ontwikkeling
van Rotterdam zijn geselecteerd. Om het denken over de toekomst in een sterk veranderende wereld hanteerbaar te maken is het zaak om
uit de vele denkbare veranderingen de belangrijkste te selecteren. Dit zijn de veranderingen die sterk bepalend zijn voor de toekomstige
ontwikkeling van een bedrijf of regio en tegelijkertijd omgeven zijn met grote onzekerheid. Voor Rotterdam zijn de volgende drijvende
krachten geselecteerd:
» de geopolitieke ontwikkeling die kan leiden tot een vergaande globalisering van de economie of juist tot een versterkt terugtrekken in
handelsblokken of kleinere eenheden;
» de bestuurlijke omgeving die zich enerzijds kan ontwikkelen naar een trage, stroperige situatie maar die anderzijds evenzeer kan
resulteren in snelheid en slagvaardigheid.
De drijvende krachten zijn vooral van belang om de toekomstige ontwikkelingen ‘uit elkaar te trekken’, om grote, mogelijke verschillen te
kunnen schetsen. Dit heeft geleid tot vier scenario’s voor het jaar 2015 (zie figuur 1). In elk van de scenario’s zijn daarnaast nog
verschillende andere belangrijke, maar tevens onzekere ontwikkelingen verwerkt. Deze hebben betrekking op de wijze waarop
ondernemingen hun strategie bepalen, de organisatie van het werk en de rol van de overheid (zie kader). De volgende scenario’s zijn voor
Rotterdam ontwikkeld.

Figuur 1. De drijvende krachten achter de vier scenario’s voor Rorrterdam
Rotterdam Wereldwijd
In het jaar 2015 zijn de handelsbarrières tussen landen en economische regio’s verder afgebouwd. De internationale arbeidsdeling heeft
zich hierdoor kunnen doorzetten. Rotterdam maakt meer dan ooit deel uit van de mondiaal functionerende economie. In deze
wereldeconomie heeft Rotterdam een eigen plaats gevonden en zijn positie als ‘global player’ versterkt. Anno 2015 is de Rijnmondregio
mainport gebleven. Deels ligt het onderscheidend vermogen van de regio nog steeds in de traditionele kwaliteiten; de goede fysieke en
digitale infrastructuur.
De concurrentiepositie van Rotterdam wordt echter bepaald door de concentratie van kennis en kunde in de regio. Naast
grootschaligheid (‘economies of scale’) zijn de nadruk op de specifieke klant (‘economies of scope’; ‘personal casting’) en snelheid van
handelen (‘economies of speed’) minstens zulke, in de regio aanwezige, essentiele vaardigheden. Ook is de centrale positie die de regio
inneemt in internationale netwerken en allianties van belang. Samenwerking vergroot de concurrentiekracht, leeft als motto.
Haven èn stad zijn evenredig onderdeel van de wereldeconomie. Die positie vereist een economie gericht op vernieuwing die de
permanente concurrentie met andere wereldcentra aan kan, gebaseerd op actuele kennis en goede informatie. Daarom bestaat binnen de
Rotterdamse economie een sterke consensus dat concurrentie goed is voor samenleving en economie. Om banen en opleiding wordt
geconcurreerd, milieuzorg is een kwestie van technologie en rendement en kennis wordt handelswaar: het zijn voorbeelden van de
centrale plaats die de werking van de markt inneemt. In deze economie wordt niet meer op afzonderlijke producten en diensten
geconcurreerd, maar op totaalpakketten, ook wel ‘offerings’ genoemd. Een goede ondernemer bestuurt ook zaken die zich afspelen buiten
de muren van zijn bedrijf en maakt in toenemende mate de consument onderdeel van het totale waardecreatieproces. Er wordt in een
jaagmaatschappij, een ‘tempocratie’, geleefd.
Rotterdam Geketend
Het proces van vrijhandel op wereldschaal heeft zich, net als in Rotterdam Wereldwijd, in de 21ste eeuw doorgezet. De mondiale
handelsstromen zijn blijven groeien en protectionistische regels zijn grotendeels verdwenen. Er is een aantal dominante economische
regio’s in de wereldeconomie. Deze kenmerken zich door een sterke internationale oriëntatie en een concentratie van kennisintensieve
activiteiten. Niet alleen voor communicatie en informatie zijn deze regio’s knooppunten, ook voor internationale kapitaalstromen. Zij
hebben zich zo ontwikkeld door bewust vergaande vernieuwingen door te voeren.
Daarnaast is er een aantal regio’s dat zich sterk heeft gespecialiseerd op basis van hun historische sleutelsectoren. Onder die laatste
regio’s is Rotterdam te scharen. De eind vorige eeuw gedefinieerde, traditioneel sterke sleutelsectoren chemie en andere grootschalige,
kapitaalintensieve industrieën, transport en distributie zijn versterkt, met de haven als belangrijkste sterke punt. De regio is vooral goed
in het reageren op ontwikkelingen die elders in werking zijn gezet. Het transport- en distributiesysteem dat Rotterdam als doorvoerhaven
verder heeft versterkt, is een gewaardeerd schakel- en draaipunt in de internationale transportnetwerken geworden, grotendeels
gebaseerd op lage kosten, hoge doorvoersnelheid en goede afhandelingsservice. Helaas is het ook een systeem geworden dat los staat
van de omliggende regio en de stad. De regio profiteert slechts mondjesmaat van de haven. In tegenstelling tot de haven is de stedelijke
economie vooral lokaal georiënteerd. Kansen voor vernieuwing blijven te vaak steken in de vele overlegplatforms. Het streven naar een
breed draagvlak remt de broodnodige vernieuwing af. Maatregelen die wel algemeen worden geaccepteerd zijn gebaseerd op
succesformules uit het verleden, en ook nog voornamelijk gericht op het realiseren van hardware zoals infrastructuur, bedrijfsterreinen,
e.d.
Solidariteit en rechtvaardigheid zijn belangrijke waarden van de samenleving en bepalen het denken over de verdeling van werk,
opleiding en inkomen. Langs de randen van deze gereguleerde economie rukt echter een informele economie op. Een ander kenmerk is
dat men in Rotterdam Geketend – bij gebrek aan ruimtelijke mogelijkheden in de regio – geleerd heeft buitengewoon inventief met ruimte
en capaciteitsbenutting om te springen.
Rotterdam Ontkoppeld
Het einde van de twintigste eeuw kent, mondiaal gezien, een groeiende onrust. De verdeling van de wereld in twee invloedsferen, een
communistisch en een kapitalistisch machtsblok, is met de omwentelingen in de Sovjetunie en China verdwenen. Een machtsvacuum is
het gevolg, waardoor (coalities van) staten in de gelegenheid komen hun invloed, in zowel economische als militaire zin, uit te breiden.
Op wereldschaal ontbrandt een gecompliceerde machtsstrijd. Die strijd leidt tot een sterke polarisatie tussen staten en regio’s. Ter

bescherming van hun eigen positie kiezen veel landen voor een protectionistische politiek. Overal worden handelsbarrières opgeworpen
die aanleiding geven tot hevige conflicten. Ook Rotterdam wordt voor een niet onbelangrijk deel op zichzelf teruggeworpen.
In Rotterdam Ontkoppeld wordt het geld met name verdiend in de informele economie. Het is de economie zoals die voorstelbaar is in een
wereld waar regio’s weer op zichzelf worden teruggeworpen, het bestuur gemeenschappelijke maatschappelijke belangen nauwelijks meer
nastreeft en de fragmentatie van de samenleving doorzet. Eigen belang en regelloosheid staan tegenover betrokkenheid bij de eigen
‘clan’, zelfredzaamheid en sociale verbondenheid. In dit Rotterdam heeft de lokale samenleving met al zijn groepen en groeperingen weer
bezit genomen van de economie. Eigen initiatief vertaalt zich snel in succes. Daardoor ontstaat ook een groot kleurrijk palet aan kleine,
lokaal georiënteerde bedrijvigheid. Met het vervagen van de grens tussen formele en informele economie kijken mensen op een heel
andere manier aan tegen werkloosheid: de handel domineert en iedereen is bezig de eigen zaakjes te regelen. Er ontstaan nieuwe sociale
verbanden, maar algemene voorzieningen verloederen.
Rotterdam Getalenteerd
Anno 2015 begint Rotterdam de voor de stad negatieve omwenteling in de wereldeconomie, zoals die zich ook voor heeft gedaan in
Rotterdam Ontkoppeld, te boven te komen. De regio is haar ‘natuurlijke’ positie als wereldhaven nr. 1 voor een aanzienlijk deel kwijt,
inclusief bijbehorende activiteiten. Zelfs als marketingsymbool levert de haven te weinig meer op. Debet hieraan waren het afschermen
van landsgrenzen en de daardoor gelijktijdige terugval in economische groei. Vroegere sterkten boden onvoldoende basis om er op door
te bouwen. Ruimte is gecreëerd om met een nieuw perspectief tot nieuwe sterkten te komen. Als min of meer logisch gegeven kwam
hierdoor de belangrijkste ‘grondstof’ van de regio naar boven: de mens, zijn kracht, leervermogen en creativiteit. Zelfontplooiing en het
vernieuwen en toepassen van kennis zijn voorzichtig aan de basis geworden voor een nieuw economisch stelsel.
In Rotterdam Getalenteerd zien we de opkomst van een sterke lokale economie, waarin veel op de persoon gerichte werkgelegenheid
wordt ontwikkeld: persoonlijke dienstverlening en zorg. De vernieuwing komt sterk van binnenuit: er is plaats voor experimenten, veel
aandacht voor kunst en cultuur. Talent wordt gewaardeerd en gehonoreerd. De overheid is flexibel, stimuleert en waardeert creativiteit.
Individualisering leidt metterdaad tot een zo breed mogelijke zelfontplooiing voor de bevolking. Persoonlijke netwerken zijn essentieel.
Processen, en niet het eindbeeld, staan centraal. Kennis en kleinschalige technologie zijn de sleutels tot individuele vrijheid èn de
kwaliteit van economie en samenleving. Kennis wordt gekapitaliseerd. Dit uit zich onder meer in jaarverslagen van bedrijven waar het
belang van kennis in geldtermen zichtbaar wordt gemaakt.
Van scenario’s naar beleid
Openbreken van denkpatronen is essentieel, maar uiteindelijk gaat het om de vertaling naar beleid. Voor elk scenario is er van uit gegaan
dat het daarin beschreven toekomstbeeld realiteit is geworden in 2015. Vervolgens is de vraag gesteld welk beleid in zo’n samenleving
gevoerd zou worden op het gebied van de haven, arbeidsmarkt, woningbouw, economische stimulering e.d. Kortom, er is invulling
gegeven aan de vraag welk overheidsbeleid effectief is in zo’n maatschappij. Deze exercitie leverde een groot aantal beleidsmaatregelen
op per scenario. Een beperkt deel van deze maatregelen waren echter van toepassing op alle vier de toekomstbeelden. De overlappende
stimulerende maatregelen betroffen met name de groei van IT-toepassingen, de aandacht voor netwerken tussen bedrijven en
instellingen (org-ware), en de noodzaak van permanente vernieuwing (innovatie, nieuwe combinaties). De exercitie heeft geleid tot vijf
gedachtenomslagen die nodig lijken om Rotterdam een adequaat beleid te laten voeren.
Rotterdam als businesspartner
De verandering in beleid die hier wordt voorgestaan is dat minder naar het bedrijf als vestiging (het gebouw, de locatie, e.d) wordt
gekeken, maar meer naar de ontwikkelingsstrategieën die een bedrijf volgt of waarop het in moet spelen. Hierdoor krijgt de overheid
eerder cruciale informatie en inzichten over mogelijke veranderingen en kan ze daarop beter inspelen in faciliterende zin, in het stimuleren
van nieuwe projecten of zelfs samen met ondernemers nieuwe trajecten ontwikkelen die zowel goed zijn voor het bedrijf als voor de regio.
Hierbij kan worden gedacht aan het Havenbedrijf dat meedenkt met individuele verladers hoe ze het beste hun goederenstromen kunnen
sturen of de dienst Stedelijk Onderwijs die het ontwikkelen van trainingssimulatoren samen met bedrijven oppakt.
Werk uit lokale economie
Het motto luidt hier ‘van jagen naar tuinieren’. Het gaat niet alleen om het het binnenhalen van nieuwe bedrijven, maar ook om het
vergroten van de de ontwikkeling en innovativiteit van de bestaande bedrijven. De kansen voor werkgelegenheidsgroei liggen voor een
niet onaanzienlijk deel in de sfeer van dienstverlening aan burgers, bezoekers en bedrijven. Daarnaast is goede dienstverlening bepalend
voor de verblijfskwaliteit van de stad. Het behoud van koopkracht, of anders gesteld, het voorkomen van weglekeffecten is hiervoor van
belang. Daarvoor is het aanbieden van aantrekkelijke voorzieningen voor koopkrachtige bevolkingsgroepen (woonmilieus voor de
midden- en hogere inkomensgroepen, recreanten en toeristen) een goed beleidsstreven. Met deze omslag wordt met name gepoogd meer
verband te brengen tussen (de groei van de) bestedingen en het ontwikkelen van lokale economie.
De haven als nieuwe bron voor de stad
Rotterdam is groot geworden door de haven. Veel activiteiten zijn direct of indirect gelieerd aan de haven. De haven raakt echter steeds
verder verwijderd van de stad. Enerzijds ontstaat hierdoor meer ruimte in de stad, maar anderzijds slaat de werkgelegenheidsontwikkeling
van de haven slecht neer in de stad. Er moet gestreefd worden naar een nieuwe basis van vervlechting. Deze moet niet gezocht worden
in de oude, met name fysieke transportfunctie van de haven, maar in nieuwe, meer op informatie, kennis en dienstverlening gebaseerde
activiteiten.
Synergie van economie en ruimte
Met deze omslag wordt getracht invulling te geven aan en het faciliteren van veranderingen in en de relatie tussen wonen, werken,
educatie en recreatie. Al langere tijd wordt gestreefd naar menging van in het bijzonder woon- en werkfuncties, maar van toenemend

belang wordt dat er een vervlechting van wonen, werken, aangevuld met leren en recreeren op individueel niveau wordt gerealiseerd.
Zeker op het ruimtelijk vlak is er nog een grote mate van inertie van gebouwen en infrastructuur die haaks staat op een zich steeds sneller
veranderende omgeving die juist vraagt om een snelle aanpassing. In deze omslag wordt daarom gestreefd naar het zo flexibel mogelijk
invullen van ruimte (de gebouwde omgeving, infrastructuur, haven), waarbij kwaliteit wel een essentieel onderdeel van het ontwerp- en
inrichtingsvraagstuk moeten blijven spelen.
Een stad met toekomstwaarde
Het streven naar kwaliteit en toekomstwaarde zou een verinnerlijkt motief moeten zijn bij beslissingen over gebouwen, producten,
verkeer, en in algemenere zin de stad. Ze zou dus bij elk van de uitwerkingen van de vorige omslagen als afwegingscriterium
meegenomen moeten worden. In principe gaat het om het vergroten van de keuzevrijheid van toekomstige generaties, waar gestreefd
wordt naar ruimtelijke kwaliteit en beheer van stedelijke gebieden.
Picking the signals
Het traject van scenario’s naar concreet beleid is in Rotterdam lastig gebleken. Uit de ervaringen die ermee zijn opgedaan kan worden
geconcludeerd dat het moeite kost niet terug te grijpen naar vertrouwde aanpakken. Met name de procesmatige aanpak van de
scenariomethodiek wordt met moeite doorgetrokken naar een nieuwe beleidsaanpak. Dit ligt overigens niet zozeer aan de methode, maar
meer aan de andere benaderingswijze: in plaats van het omgaan met schijnzekerheid, zoals in overheidsland gebruikelijk, moet worden
omgegaan met onzekerheid. Daarom wordt gestreefd naar meer flexibiliteit van het beleid, naar meer aandacht voor de procesmatige
aspecten van permenante vernieuwing en wordt er meer nadruk gelegd bij innovatie en daarmee samenhangende nieuwe combinaties die
tot nieuwe beleidsmaatregelen kunnen leiden.
Kenmerkend aan de scenariobenadering is ook dat het er niet om gaat de winnaars van het moment te benoemen (‘picking the winners’)
maar om alert te zijn op signalen die veranderingen inluiden (‘picking the signals’). De uitspraak van de Deense filosoof Sören
Kierkegaard is hier dan ook bij uitstek van toepassing: “Het leven wordt achterwaarts begrepen, maar moet voorwaarts worden geleefd”.

Bij de invulling van de scenario’s is uitgegaan van de vraagstelling hoe ieder afzonderlijk bedrijf zal reageren op bepaalde
ontwikkelingen. Begrip van economische ontwikkelingen vereist dus kennis van bedrijfsstrategieën.

Waardecreatie en bedrijfsorganisatie
In de scenario’s Wereldwijd en Getalenteerd is aangesloten bij de stelling van Normann en Ramirez dat het systeem van
waardecreatie aan het veranderen is 2. ‘Winnende’ bedrijven richten zich op ‘offerings’ (pakketten): een samenstel van
producten én diensten, door een netwerk van actoren geproduceerd, waarvan ook de consument steeds meer onderdeel
uitmaakt (zie de klant van Albert Heijn die ook zelf als caissière optreedt). Er is dus sprake van co-productie, waarbij iedere
deelnemer in het netwerk datgene doet wat het best bij zijn eigen vaardigheden aansluit. De overheid wordt in dit systeem, of
ze wil of niet, steeds vaker onderdeel van het waardecreatieproces. In de beide scenario’s komt dit tot uiting door de overheid
meer samen met het bedrijfsleven strategieën te laten ontwikkelen en bewuster om te gaan van de belangen van afzonderlijke
bedrijven.
In het scenario Geketend is deze ontwikkeling veel minder ver doorgetrokken. De rol van de overheid is veel meer de rol zoals
we die nu kennen. In Ontkoppeld is ook sprake van meer samenwerking tussen bedrijven, maar vooral op ad hoc basis: kortetermijnwinstdoelstellingen leiden tot ‘vluchtige’ samenwerkingsverbanden. De overheid speelt vrijwel geen rol. (tabel 1)

Tabel 1.
Wereldwijd

Geketend

Ontkoppeld

Getalenteerd

Rotterdamse
bedrijven deel
van mondiale
netwerken

Rotterdamse
bedrijven met
buitenlandse
moeders

Rotterdamse
vestigingen
vanwege
afzetmarkt

Aansluiting
internationale
bedrijven
op regionale netwerken

Internationale
Ad hoc
waarde-ketens
samenwerking,
naar Rotterdamse
maar vluchtig
bedrijven
nog gericht
op kernactiviteiten

Regionale
waardeconstellaties

Beleidsfocus
In het verlengde van het begrip van bedrijfsstrategieën ligt de beleidsfocus van de overheid. Hierbij is een parallel te trekken
met de discussie die loopt tussen aanhangers van Porter en aanhangers van Hamel en Prahalad 3. Porter gaat uit van de
huidige structuur van een branche, waarbinnen de concurrentiepositie van een onderneming geoptimaliseerd moet worden (‘fit’).
Hamel en Prahalad gaan vooral uit van de mogelijkheid om vanuit het bestaande naar nieuwe markten te zoeken (‘stretch’) en
het veranderen van de regels, zie de huidige kreet bij Philips).

In het scenario Geketend volgt de overheid de lijn van Porter. Dit betekent vooral aandacht voor hardware: fysieke
infrastructuur, ruimte enz. In de andere scenario’s zijn Hamel en Prahalad de inspiratiebron. In Wereldwijd zet de overheid
meer in op ‘org-ware’: kennis, kunde en netwerken. In Ontkoppeld is de scheiding tussen formele en informele economie
losgelaten, waardoor in figuurlijke zin nieuwe ruimte ontstaat. In Getalenteerd tenslotte wordt de mens als ‘grondstof’ gezien:
beleid gericht op ‘software’. (tabel 2)

Tabel 2.
Wereldwijd

Geketend

‘Orgware’ dominant ‘hardware’
kennis, kunde en
dominant:
netwerken
ruimte en
infrastructuur

Ontkoppeld

Getalenteerd

‘No-ware’:
loslaten scheiding
formeel-informeel

‘software’
dominant:
mens als
grondstof

1 P. Schwartz, The art of the long view, Doubleday Currency, New York, 1991; K van der Heyden, Scenario’s, the art of strategic
conversation, John Wiley, New York, 1996.
2 R. Normann en R. Ramirez, Designing interactive strategy, form value chain to value constellation, New York, John Wiley en Sons,
1994.
3 M.E. Porter, The competitive advantage of nations, Worcester, Billing en Sons Ltd., 1990; G. Hamel en C.K. Prahalad, Competing for
the future, Harvard Business Press, 1994.

Copyright © 1996 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)