Publiekrecht en economische orde

Publiekrecht en economische orde
PROF. MR. S.W. COUWENBERG*

Hoewel de economische orde een onderwerp is waarmee voornamelijk economen zich bezighouden,
heeft het ordevraagstuk ook belangrijkejuridische aspecten. In dit artikel wordt
de normatief -juridische fundering van de economische orde in historischperspectief
geplaatst. Daarbij wordt de nadruk gelegd op de legitimatie van de liberale democratie en
de wijze waarop is (en wordt) gepoogd deze te versterken. De auteur concludeert
onder meer dat het algemeen belang in principe het belang is geworden van de
gedemocratiseerde staat, waarvan uiteindelijk het hele volk deel uitmaakt, maar dat sommige
goed verdedigde deelbelangen het algemeen belang voortdurend dreigen te doorkruisen.
Economische orde als constitutioneel vraagstuk
Bij het vijfentwintigjarig bestaan van het tijdschrift S E W
heeft de hoofdredacteur Verloren van Themaat in het jubileumnummer opgemerkt dat de discussie over de
economische orde hoofdzakelijk tussen economen is gevoerd
en dat de juristen hierbij verstek hebben laten gaan. In een redactionele gelukwens in RM Themis (1977, nr. 5) tekende
Donner hierbij aan dat dit een duidelijke omissie is. Als het
woord ,,ordem valt, aldus Donner, zou de jurist de oren
moeten spitsen en in zijn wapentuig naar de middelen moeten
uitzien om te bevorderen dat die orde ook een rechtsorde is.
Hieraan zou ik nog willen toevoegen dat het vraagstuk van de
economische orde in wezen een vraagstuk is van gecentraliseerde of gedecentraliseerde economische besluitvorming en
daarmee onmiskenbaar een constitutioneel karakter heeft. Ik
ga hierbij uit van een ruimer constitutiebegrip dan in Nederland gebruikelijk is.
Onder constitutie versta ik de constitutionele principes en
instituties die de inrichting en de rechtsontwikkeling van een
staatkundige samenleving-bepalen. Binnen dit matehëie constitutiebegriv onderscheid ik de volitieke of staatsconstitutie.
d.w.z. het complex van juridische principes en instituties met
betrekking tot de structuur en de functionering van de
staatsorganisatie, en d e sociale constitutie, d.w.z. het complex
van principes en instituties met betrekking tot de inrichting
van het maatschappelijk leven. Men vindt dit ruime constitutiebegrip al bij de constitutiemakers van de Franse Revolutie,
die hierbij voortbouwden op de klassieke verdragsleer en het
daarin ontwikkelde onderscheid tussen het maatschappelijk
verdrag en het staatsverdrag. Het ligt ook duidelijk ten
grondslag aan de Staatsregeling van het Bataafse Volk van
1798. Nadien is er in de westerse staatsrechtelijke literatuur
een neiging gegroeid het constitutiebegrip te beperken tot de
politieke (staats)constitutie en de grondwet als d e formele
neerslag hiervan. In de Franse literatuur is het M. Hauriou
geweest die het oude onderscheid tussen politieke en sociale constitutie nieuw leven heeft ingeblazen. Ook in de
Westduitse literatuur heeft dit onderscheid de laatste decennia opnieuw ingang gevonden. Men onderscheidt hier duidelijk tussen ,,Staats-” of ,,politische Verfassung” en ,,Gesel]schaftsverfassung”, die men nader verdeelt in een
Wirtschaftsverfassung” en ,,Arbeitsverfassung”. In de
grondwetten van de socialistische staten is het gebruikelijk te
onderscheiden tussen de politieke en sociale constitutie,
A

waarbij de sociale constitutie in de regel vooropgesteld
wordt 1).
Als van dit ruimere constitutiebegrip wordt uitgegaan, is
het voor de staatsrechtbeoefenaar mogelijk een eigen bijdrage
te leveren aan de discussie over de economische orde. Wat valt
te verstaan onder de economische constitutie? Ik zou die kort
en bondig willen aanduiden als de normatief-juridische fundering van d e economische orde. Zij heeft met andere woorden
betrekking o p de juridische legitimatie van die orde. Deze
omlijning is veel ruimer dan die van Geelhoed, die de
economische rechtsorde omschrijft als het samenhangend
geheel van normatieve beginselen waaraan de economische
subjecten in hun marktgedrag zijn onderworpen en waaraan
de overheid is onderworpen bij haar globale en selectieve
beïnvloeding van de uitkomsten van het marktgebeuren 2).
Hij gaat in deze definitie uit van de economische rechtsorde
van een bepaald staatstype, te weten de verzorgingsstaat.
Daardoor is zijn definitie te specifiek geworden.
Kapitalistische versie van liberale democratie
In de ontwikkeling van de moderne staat kan men een reeks
van ontwikkelingsmodellen onderscheiden waarin de spanning tussen het gezags- en het vrijheidsmotief als constitutioneel kernprobleem op verschillende wijze gestalte krijgt 3).
Kenmerkend voor die modellen is ook dat zij ieder een
specifieke relatie tussen de publieke rechtssfeer van de staat en
het economisch gebeuren creëren. Ik zal dit toelichten aan de
hand van enkele ontwikkelingsmodellen, waarbij het accent
zal worden gelegd o p de ontwikkeling van die relatie in het
liberaal-democratische model van de westerse wereld.
In het eerste ontwikkelingsmodel van de moderne staat
– de monarchale-machtsstaat – is het economisch gebeuren

* De schrijver is hoogleraar Publiekrecht aan de Erasmus Universiteit te Rotterdam. Dit artikel is een bewerking van een inleiding, gehouden op de diasporadag 1980 van juristen; die werkzaam zijn in
niet-juridische faculteiten.
1) Zie S. W. Couwenberg, Westers sraarsrechr als emancipatieproces,
1978, blz. 13- 14.
2) L. A. Geelhoed, Democratie en economische rechtsorde: de kunst
van het evenwicht, in: Parlemenraire controle en democrarie in de
verzorgingssraat, Staatsrechtscongres 1980.
3) Zie S.W. Couwenberg, Modern comtirutioneelrechr en emancipa-

rie van de mens, I. Van monarchale machrssraat naar liberale
democrarie, 1979.

duidelijk ondergeschikt aan het politieke machtsstreven van
de vorsten. Ook wanneer de vorsten zich actief gaan bezighouden met de bevordering van de algemene volkswelvaart – de periode van het verlichte despotisme – wordt
deze zorg zoveel mogelijk in dienst gesteld van het monarchale machtsstreven. Met het emancipatiestreven van de bourgeoisie ontwikkelt zich tevens een streven naar emancipatie
van het economisch gebeuren uit de knellende banden van de
monarchale staatsmacht en allerlei feodale belemmeringen.
In de eerste, kapitalistische versie van de liberale democratie die uit de burgerlijke revoluties is voortgekomen als tweede
ontwikkelingsmodel van de moderne staat, krijgt dit
economische emancipatiestreven een duidelijke constitutionele grondslag. De burgerlijke economie wordt een autonome
levenssfeer en als zodanig vindt zij haar constitutionele
verankering in de burgerlijke grondbeginselen van vrijheid en
gelijkheid, die gestalte krijgen enerzijds in de burgerlijke
economische vrijheidsrechten – met name particulier-eigendomsrecht, contractsvrijheid, vrijheid van beroep en bedrijf
en vrijheid van economisch initiatief – en anderzijds in het
juridische gelijkheidsbeginsel en een nadere positiefrechtelijke uitwerking in het burgerlijk recht. Grondgedachte van de
burgerlijke conceptie van de economische constitutie en van
de economische orde die zich binnen die constitutie ontwikkelt, is de onderstelde zelfstandigheid van de economische
subjecten, met andere woorden de afwezigheid van afhankelijkheidsverhoudingen.
Tussen de politieke en de economische constitutie van de
eerste, kapitalistische versie van de liberale democratie -de
z.g. liberale rechtsstaat of nachtwakerstaat – bestaat een
duidelijke samenhang. Beide worden beheerst door de liberale
idee van machtsspreiding en machtsevenwicht. In deze conceptie lijkt de problematiek van politieke en economische
macht in principe opgelost. Men gaat er hierbij vanuit dat de
politieke staatsmacht geheel onderworpen is aan de onpersoonlijke heerschappij van de wet en het economische machtsstreven aan de anonieme heerschappij van de wetten van het
marktmechanisme. Zoals bekend, gaapt er een diepe kloof
tussen deze theoretische veronderstellingen en de politieke en
economische praktijk. De liberale ideologie inzake de machtsproblematiek is ofwel erg naief ofwel hypocriet. Hetzelfde
kan overigens worden gezegd van de marxistische, anarchistische en democratisch-socialistische tegenstromingen die de
machtsproblematiek van de liberale economische en politieke
orde wel duidelijk hebben onderkend, maar in de oplossing
ervan even naief of hypocriet blijken te zijn als de liberale
theoretici.
Versterking van de legitimatie van de liberale democratie
Vier richtingen

Uit de liberale economische en politieke orde komen
nieuwe economische en politieke heerschappijvormen voort
die worden ervaren als een nieuwe bedreiging van het moderne emancipatiestreven. Na de legitimiteitscrisis van de burgerlijke revoluties ontstaat zodoende een nieuwe legitimiteitscrisis in de ontwikkeling van de moderne staat, die zich nu
toespitst op de legitimatie van de economische macht en de
relatie hiervan tot de politieke staatsmacht. De wijze waarop
de burgerlijke grondbeginselen van vrijheid en gelijkheid in
het economische en politieke vlak gestalte hebben gekregen,
blijkt te kort te schieten als legitimatie van de liberale democratie in haar eerste versie. Vandaar dat onder invloed van de
socialistische maatschappijkritiek wordt gezocht naar een
versterking van die legitimatie en wel in vier richtingen, te
weten:
0 de invoering van het algemene kiesrecht ter bevordering
van de politieke integratie van de arbeidersklasse in het
liberaaldemocratische staatstype;
de vermaatschappelijking van de burgerlijke grondrechtsconceptie;

ESB 6-8- 1980

de bevordering van een zeker evenwicht in ongelijke economisch-sociale machtsverhoudingen, voor zover mogelijk;
de bevordering van een democratisering van economische
machtsstructuren.
Ik beperk mij hier tot een korte toelichting van de laatste
drie punten.
Vermaatschappelijking van d e burgerlijke grondrechtsconceptie

Dank zij de vermaatschappelijking van de burgerlijke
grondrechtsconceptie wordt de sociale dimensie van de burgerlijke vrijheidsrechten meer dan voorheen erkend. Deze
grondrechten krijgen daardoor een andere betekenis en interpretatie en wel in tweeërlei zin:
– de realisering ervan wordt tevens een taak van de staat, die
niet meer zo eenzijdig als in de vorige eeuw als potentiële
bedreiger van de individuele vrijheid wordt gezien en
daarom een eigen verantwoordelijkheid krijgt ter bevordering van reële burgerlijke vrijheid en gelijkheid;
– zij verliezen bovendien hun oorspronkelijk karakter van
louter afweerrechten tegen de overheid en krijgen daardoor meer en meer een zekere horizontale of derdenwerking.
Het groeiende besef dat de overheid een eigen verantwoordelijkheid heeft ter bevordering van burgerlijke vrijheid en
gelijkheid leidt niet alleen tot eencorrectie van de oorspronkelijke individualistische conceptie van de klassieke burgerlijke
grondrechten, maar tevens tot de ontwikkeling van een nieuW categorie grondrechten, te weten de socialegrondrechten,
e
die ten onzent door de staatsrechtbeoefenaars tot voor kort ten
onrechte niet erg serieus zijn genomen als grondrechten.
Tussen de klassieke burgerlijke vrijheidsrechten en de sociale
grondrechten bestaat een voortdurende spanning die noopt
tot moeilijke afwegingsprocessen die steeds meer ten gunste
van de sociale grondrechten lij ken uit te vallen. Dit geldt in het
bijzonder voor de burgerlijke economische vrijheidsrechten.
Bevordering van maatschappelijke machtsspreiding en maatschappelijk evenwicht

De actieve bevordering van machtsspreiding en machtsevenwicht in het maatschappelijke krachtenveld die in de
liberale economische en politieke theorie worden verondersteld, geschiedt langs drieërlei weg:
– bewuste handhaving van gezonde mededinging door middel van een daarop gericht overheidsbeleid (ten onzent op
basis van de Wet economische mededinging);
– het
bevorderen van contrasterende machtsposities
(,,counte~ailingpowers”);
– het optreden van de overheid als tegenmacht, voor zover
juistgenoemde beleidsinstrumenten onvoldoende blijken
te zijn ter bestrijding van de negatieve effecten van
economische machtsvorming.
Het mededingingsbeleid kent een radicale (verbodsstelsel)
en een meer gematigde versie (misbruikstelsel). Het heeft
hoofdzakelijk effect gehad bij de bestrijding van de gevaren
van kartelvorming. En ook te dien aanzien is het effect in het
algemeen niet erg groot 4). In feite heeft het kapitalisme een
sterk corporatieve inslag gekregen en wordt de werking van
het marktmechanisme doorkruist door allerlei economische
machtsfactoren en overheidssubsidies.
Een succesvol voorbeeld van het tweede beleidsinstrument
is de bevordering van de vakbeweging als ,,countervailing
4) Zie o.a. W.A.A.M. de Roos, Deeconomischemachrsposirie, 1969,
blz. 39- 108; en C.H. Schouten, Groncislaaen van her mededinainasrecht. Opsrellen over economisch ordeniigsrechr, 2, 1973.

power” van de kapitalistische ondernemersmacht. Die ontwikkeling is ondersteund door de erkenning van drie nieuwe
economische vrijheidsrechten, te weten:
– de vrijheid van vakvereniging;
– het recht o p vrije collectieve onderhandelingen, uitmondend in een collectieve arbeidsovereenkomst;
– het stakingsrecht.

ge partijen (management en vakbeweging). Dit stelsel geldt in
de VS nog steeds als het belangrijkste instrument om de werknemers aan hun trekken te laten komen. Daar die onderhandelingen o p een sterk gedecentraliseerd niveau plaatsvinden,
krijgen de werknemers/vakbondsleden ook alle gelegenheid
hierop rechtstreeks invloed uit te oefenen.

De ontwikkeling van de vakbeweging is niet alleen het
eerste en belangrijkste resultaat van een beleid, dat is gericht
o p machtsspreiding door middel van bevordering van ,,countervailing powers”, zij heeft ook geleid tot de eerste grote
pressiegroep die alle mogelijkheden benut om de positie van
de eigen achterban te versterken via ~verheidsmaatre~elen.
Als zodanig heeft de vakbeweging een belangrijke modelfunctie vervuld en de eerste stoot gegeven tot de ontwikkeling van
de individualistische maatschappij van de negentiende eeuw
naar het hedendaagse corporatieve maatschappijtype en de
daarin verankerde pressiegroependemocratie.
Andere voorbeelden van het tweede juridische beleidsinstrument zijn:
– de bevordering van georganiseerde agrarische machtsvorming en het financieel steunen van de marktpositie van
deze beroepsgroep door prijssubsidies en andere faciliteiten;
– het financieel steunen van andere economisch zwakkere
bedrijven door subsidies, kredietgaranties e.d.;
– de bevordering van georganiseerde consumentenmacht
door juridische en andere maatregelen.

Het karakter van de economische constitutie in de verzorgingsstaat

Het derde juridische beleidsinstrument -de overheid die
zelf als tegenmacht gaat optreden – grijpt uiteraard veel
dieper in in het economische proces. Men spreekt in dit
verband wel van een socialisatie van economische beslissingsmacht. Toepassing van dit beleidsinstrument heeft vooral
geleid tot een toenemende vermaatschappelijking of uitholling van het eigendomsrecht en een vaak ingrijpende beperking van de contractsvrijheid (collectivering van het contractenrecht). In zijn uiterste consequentie leidt toepassing van dit
beleidsinstrument tot een nationalisatie van produktiemiddelen. Als dat over een breed front gebeurt, is er uiteraard geen
sprake meer van het optreden van de overheid als tegenmacht.
Dan wordt de overheid zelf exponent van oorspronkelijke
economische macht, zoals in de socialistische staten het geval
is.
Bevordering van economische democratie

Naast het liberale principe van machtsverdelingen machtsevenwicht wordt het democratische principe van collectieve
zelfbeschikking meer en meer o p de economische machtsstructuren van het bedrijfsleven toegepast o m de legitimiteit
van die structuren te versterken. Wat ons land betreft, wijs ik
op de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie en voorts o p de
Wet o p het enquêterecht, de Wet o p de jaarrekening van
ondernemingen, de Wet o p de ondernemingsraden en d e Wet
op de structuur van grote NV’s en BV’s. Een radicale
democratisering van het bedrijfsleven -arbeiderszelfbestuur
-zoals beoogd door NVV en NKV leidtertoedatdevakbeweging haar karakter van ,,countervailing power” verliest en dat
de daarmee verbonden economische grondrechten – met
name onderhandelingsvrijheid en stakingsrecht – geen reële
functie meer hebben.
O p dit punt is er overigens een belangrijk verschil tussen de
ontwikkeling in Europa en in de VS dat ik hier slechts even
aanstip. In de VS is er nog steeds weinig interesse voor een
bedrijfsdemocratisering zoals die zich in Europa ontwikkelt.
De legitimiteit van de economische orde steunt daar nog in
hoofdzaak o p het liberale principe van machtsverdeling
en machtsevenwicht, waaraan J. K. Galbraith in zijn American capitalism een specifiek economische uitwerking heeft
gegeven in zijn bekende theorie van ,,counte~ailing
powers”.
Een belangrijke expressie van die theorie is o.a. een uitgebreid
stelsel van collectieve onderhandelingen tussen gelijkwaardi-

De versterking van de legitimiteit van het liberaaldemocratische model, zoals in het voorgaande kort aangeduid, heeft
geleid tot de creatie van een nieuwe versie van dit model die in
de politicologische literatuur gemeenlijk wordt aangeduid als
verzorgings- of welvaartsstaat en in de staatsrechtelijke literatuur als sociale-rechtsstaat. Over het karakter van de
economische constitutie en orde van de verzorgingsstaat
lopen de meningen uiteen. Men kan te dien aanzien met name
de volgende twee standpunten onderscheiden.
Enerzijds is er d e opvatting dat die constitutie of orde in
wezen niet is veranderd en dus nog steeds een duidelijk
kapitalistisch karakter heeft. Die opvatting wordt gemeenlijk
verdedigd in marxistische kringen, maar ook in kringen van
het democratisch socialisme, de vakbeweging en in de liberale
kring komt men haar tegen.
Anderzijds wordt gesteld dat de correcties die zijn aangebracht o p d e oorspronkelijke kapitalistische versie van de
liberale democratie, geleid hebben tot de ontwikkeling van
een gemengde economische constitutie of economische mengvorm, berustend op een combinatie van de principes van persoonlijke verantwoordelijkheid en gemeenschapsverantwoordelijkheid en de daarbij behorende economische en
juridische instituties. Deze interpretatie wordt o.a. verdedigd
door J. Tinbergen. Zij vormt een van de uitgangspunten van
zijn bekende convergentietheorie, het naar elkaar toegroeien
van de economische stelsels van Oost en West.
De constitutionele orde van de liberale democratie onderstelt een open economische orde, waarin men zich niet
definitief vastlegt op een dogmatisch bepaald economisch
waardensysteem. Binnen die orde is er in principe ruimte voor
het tot gelding brengen van tegengestelde economische-ordeningsprincir>es. In feite heeft zich miins inziens uit de confrontatie van liberale en socialistische principes een gemengde
constitutie ontwikkeld. die een eieen constitutioneel karakter
bezit en als zodanig do& tal van L t e u r s wordt aanbevolen als
een derde weg tussen een vrije-markteconomie en een centraal geleide economie 5). Ten onzent wordt zij ook wel als
georiënteerde markteconomie aangeduid. Die interpretatie
sluit aan bij een eeuwenoude traditie in het Europese constitutionele denken. Sinds Aristoteles wordt de gemengde constitutie door velen namelijk gezien als een constitutioneel
ideaal dat het best in staat is de fundamentele problemen
inzake de inrichting en functionering van de samenleving tot
een bevredigende oplossing te brengen. De politieke constitutie van de liberale democratie is eveneens een markant
voorbeeld van een gemengde constitutie, doordat zij liberale
en democratische principes in zich verenigt. Wat betreft de
economische mengvorm, die kenmerkend is voor de verzorgingsstaat als gecorrigeerde versie van het liberaal-democratische model, vindt men zeer positieve en negatieve oordelen.
Zeer positief oordeelt b.v. een westers econoom als Tinbergen, die haar als het theoretische optimum van economische
organisatie aanmerkt 6). Negatief oordelen daarentegen neo-

5) In de staatsrechtelijke literatuur o.a. door H. Kruger, Von der
reinen Marktwirtschaft zum gemischten Wirtschaftsverfassung,

1966; idem, Vonder Notwendigkeit einer freien und auf lange Sicht
angelegten Zusammenarbeit zwischen Staat und Wirtschaft, in: Staat
– Wirtschaft – Volkergemeinschaft, 1970, blz. 235-255.
6) Zie J. Tinbergen, Ontwikkeling in economische stelsels,in: Aspecten van de koude oorlog, Polemologische Studiën, IV, 1964, blz.
65-66; idem, De ontwikkeling der economische stelsels in Oost en
West, Oost- West, jg. 1965, blz. 173- 177.

F

liberalen als F. Hayek, maar ook een sociaal-democratische
auteur als C.J.M. Schuyt acht de economische mengvorm
zeer problematisch. Veel problemen van de verzorgingsstaat,
aldus Schuyt, kunnen hiertoe herleid worden. Deverzorgingsstaat berust niet op een gezamenlijke ideologie, maar op een
compromis tussen liberale en socialistische principes. Veel
maairegelen zijn qua strekking socialistisch, maar qua uitvoering liberaal (handhaving eigen initiatief en eigen verantwoordelijkheid). Daarom kunnen noch liberalen, noch socialisten
zich er volledig mee identificeren. Vooral als er offers moeten
worden gebracht, zoals nu het geval is, wreekt zich de
afwezigheid van een ideologische verankering van de verzorgingsstaat en een daarop te baseren appel tot offerbereidheid.
De solidariteit die de verzorgingsstaat onderstelt, heeft geen
emotionele basis 7).
Opmerkelijk is de wisselende opstelling van de PvdA ten
aanzien van de economische mengvorm. Aanvankelijk heeft
die partij de gemengde economische constitutie geconcipieerd
als een overgangsfiguur naar een nieuwe socialistische
economische orde. In het beginselprogram van 1959wordt die
mengvorm echter in beginsel aanvaard, maar in het beginselprogram van 1976 is deze partij op dit standpunt weer teruggekomen en wordt de economische mengvorm opnieuw
opgevat als een overgangsfiguur naar een nieuwe
economische orde die volledig gebaseerd is op socialistische
principes (o.a. socialisatie van devoornaamsteproduktiemiddelen, centraal geleide economie en zelfbestuur in bedrijven
binnen de grenzen van een centraal vastgestelde planning).
Een fundamentele bestrijding van deze gereactiveerde socialistische visie op de economische orde vindt men in een
recent artikel van Wolfson in Beleid en Maatschappij8).
Wolfson neemt hierin krachtig stelling tegen de in socialistische kring levende illusies met betrekking tot de zegeningen
van overheidsinterventie. De mengverhouding in onze
economische orde, zo stelt hij, is dringend aan een herwaardering toe. Die herwaardering moet ertoe leiden dat het markten het budgetmechanisme worden bevrijd van hun ideologische lading en weer worden gereduceerd tot wat ze in wezen
zijn, te weten ideologisch neutrale ordeningsinstrumenten,
die los staan van ideologische voorkeuren voor bepaalde
doeleinden. Die herwaardering moet tevens leiden tot een
terugtreden van de overheid als paternalistische Grote Voorziener van alles en nog wat. De ideale rol van de overheid in de
jaren tachtig ziet Wolfson gelegen in het stellen van randvoorwaarden aan het economisch proces.
Het algemeen belang als publiekrechtelijk beginsel.
In het voorgaande heb ik in het kort aangeduid hoe men
binnen het constitutionele kader van de liberale democratie
heeft getracht de negatieve effecten van de kapitalistische
economische machtsvorming zoveel mogelijk terug te dringen. Door een steeds actiever overheidsbeleid tracht men de
uitoefening van privaatrechtelijk gefundeerde economische
macht te onderwerpen aan de eisen van het algemeen belang
zonder de privaatrechtelijke grondslagen ervan in wezen aan
te tasten. Met het oog hierop wordt de privaatrechtelijke
ordening van het economische leven aangevuld met een
ordening die gestalte krijginde ontwikkeling van het sociale en economische bestuursrecht. Ovmerkelijchierbij is dat, terwijl het algemeen belang als pubfiekrechtelijk beginsel steeds meer gehanteerd wordt ter legitimering
van die groeiende overheidsinterventie, dit beginsel in de
politicologische, economische en staatsrechtelijke literatuur
met toenemende scepsis wordt bejegend. Het wordt bestempeld als een fictie. een middel tot versluiering van allerlei
iegenstellingen of tot een inhoudsloos begrip, d i t door iedere
machthebber naar eigen willekeur kan worden ingevuld 9).
“
Men staat daardoor weerloos tegenover de oprukkende
corporatistische tendenties in onze verzorgingsstaat.
Ik zou hierbij willen aantekenen dat het algemeen belang
als publiekrechtelijk beginsel in en door de ontwikkeling van
de verzorgingsstaat juist meer inhoud en betekenis krijgt dan
ESB 6-8-1980

voorheen ooit het geval is geweest, doordat de staat inen door
het democratiseringsproces zijn historisch bepaalde klassekarakter steeds meer verliest. Het publieke belang is niet langer
het belang van de staat als ordescheppend machtsinstituut of
van de bourgeoisie als maatschappelijke basis van de liberale
rechtsstaat, maar het is in principe het belang geworden van
de gedemocratiseerde staat, waarvan het volk in al zijn
geledingen in principe deel uitmaakt. Als normatief-juridisch
kompas van het overheidsbeleid wordt het echter opnieuw
bedreigd door een al te gemakkelijke gelijkstelling ervan met
bepaalde krachtig verdedigde groepsbelangen. Het is een
gevaar dat al veelvuldig is gesignaleerd, o.a. door de Amerikaanse econoom Galbraith in zijn Economics and thepublic
purpose (1974). Galbraith wijst hierin op de groeiende symbiose van het staatsapparaat met de grote maatschappelijke
corporaties en de neiging de belangen van deze corporaties
zonder meer gelijk te stellen met het algemeen belang.
De hier gesignaleerde tendens leidt tot de ontwikkeling van
een belangengroependemocratie waarin de staat steeds meer
de speelbal wordt van de met elkaar concurrerende belangengroepen. Die ontwikkeling is al vele jaren aan de gang en is
al zo vaak op meer of minder kritische wijze onder de
publieke aandacht gebracht, maar wordt pas de laatste jaren
dank zij de economische-crisisproblematiek eindelijk meer
serieus genomen. Ik wijs in dit verband op twee recente
Nederlandse publikaties waarin het vraagstuk van het
politieke of neo-corporatisme alle aandacht krijgt, t.w. de
bijdragen van H. Daudt en L. de Wolff in: Het eerste jaarboek voor het democratisch socialisme (1979) en H . J. G.
Verhallen, R. Fernhout en P. E. Visser (red.), Corporatisme
in Nederland (1980).
Politiek of neo-corporatisme
Het politieke of neo-corporatisme dat bedoeld is als een
corrigerend antwoord op de gebreken van het kapitalisme,
maar in feite een nieuwe georganiseerde expressie is van de
bourgeoismentaliteit die aan het kapitalisme ten grondslag
ligt, is m.i. de harde kern van de problematiek van.de verzorgingsstaat. Bijna alle grote problemen van de verzorgingsstaat
hebben hiermee te maken. Ik denk hierbij met name aan de
overbelasting van het staatsapparaat, de snelleexpansie vande
collectieve sector, het vastlopen van de staatsfinanciën, de inflatie, de ondoorzichtigheid én desintegratie van het staatsbestel. de uitholling van de varlementaire democratie. het verval
van de fiscale moraal, de neiging wetgeving alleen nog legitiem
te achtenalszij door de belanghebbenden(het maatschappelijk
draagvlak) wordt geaccepteerd, en de verstarring die men
allerwegen ziet ontstaan en die onlangs opnieuw aan de kaak
is gesteld in het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor
het Regeringsbeleid, Plaats en toekomst van d e Nederlandse
industrie.
Zelfs het soevereine karakter van de moderne staat raakt in
en door deze ontwikkeling omstreden. Is de staat nog wel bij
machte de grote maatschappelijke corporaties zijn wil op te
leggen, als het algemeen belang dat eist? In de politicologische

7) Zie C.J.M. Schuyt, Het rechtskarakter vande verzorgingsstaat,in:
J.A.A. van Doorn en C.J.M. Schuyt (red.), De stagnerende verzorgingsstaat, 1978, blz. 77- 87.
8) D.J. Wolfson, De wereld waarin wij leven, Beleid en Maatschap
pij maartlapril 1980.
9) Zie o.a. A.D. Belinfante, De utopie is een gevaarlijk wapen, 1974,
blz. 8- 9; M.C. Burkens in: Object en methode van de staarsrechtswetenschap, preadviezen voor een staatsrechtelijk symposiumte Nijmegen op 14 december 1973, blz. 14; C.W. van der Pot, Handboek van
het Nederlands staatsrecht, bewerkt door A.M. Donner, 9e druk,
1972, blz. 55-157 en 161; F.J.F.M. Duynstee, De Volkswil, in:
Massamedia en politiek, 1968, blz. 149; S. Kleerekoper, De fictie van
her ,,algemeen belang”, 1964; G.H. Scholten, Politiek en bestuur,
1972, blz. I I en 16. Laatstgenoemde auteur erkent tegelijk dat het
algemeen belang als fictie een belangrijke legitimerende functie
vervult,juist omdat men er telkens een andere inhoud aan kan geven.

literatuur spitst die vraagstelling zich toe op de vraag in
hoeverre de huidige samenleving van staatswege nog bestuurbaar is 10); in de economische literatuur op het vraagstuk van
de beheersbaarheid van de overheidsuitgaven 11); in de sociaal-medische literatuur op de (0n)betaalbaarheid van de
gezondheidszorg; in de staatsrechtelijke literatuur op de
problematiek van het machtspluralisme, d.w.z. de macht die
allerlei machtscentra buiten de overheid hebben gekregen
over de publieke zaak 12). Een actueel voorbeeld van de
problematiek van het machtspluralisme is de macht die de
werkgevers- en werknemersorganisaties hebben gekregen met
betrekking tot de overheidsuitgaven, dank zij de koppeling
van sociale uitkeringen, en de salarissen van ambtenaren en
trendvolgers aan de loonontwikkeling. Dit betekent in concreto dat de sociale partners niet alleen verantwoordelijk zijn
voor de loonontwikkeling van 2,2 mln. cao-werknemers,
maar ook voor de inkomensontwikkeling van 700.000ambtenaren. 400.000 trendvolgers en 2,7 mln. uitkeringtrekkers. Uit
het oogpunt van de geldende staatsrechtelijke ideologie is dit
onaanvaardbaar. OV- mond van die ideologie moet men ofwel
kiezen voor een opheffing van de koppelingsmechanismen,
ofwel voor een geleide loonontwikkeling, met andere woorden een aantasting van het principe van vrije loonvorming.
Nauw met het vraagstuk van de staatssoevereiniteit hangt
ook samen de vraag naar de effectiviteit van de beleidsinstrumenten waarover de overheid dient te beschikken om het
beleid te kunnen realiseren dat zij in het algemeen belang
nodig acht. We komen hiermee aan de problematiek van het
overheidsbeleid in de verzorgingsstaat die zo belangrijk
geworden is, dat zij heeft geleid tot de opkomst van de z.g.
beleidswetenschappen, waarin politicologische, sociologische en economische disciplines hand in hand gaan. De
staats- en bestuursrechtswetenschap is uiteraard ook nauw
betrokken bij de problematiek van het overheidsbeleid en dus
bij de beleidswetenschappen, maar heeft door zijn traditionele oriëntatie nogal moeite bij die nieuwe ontwikkeling
aansluiting te vinden. Wel is er op dit punt de laatste jaren een
kentering te bespeuren 13).
Alternatieve ontwikkelingsmodellen
Tegenover het liberaal-democratische model presenteren
zich de twintigste eeuw twee alternatieve ~ntwikkelin~smodellen. te weten de fascistische machtsstaat en de socialistische democratie van marxistisch-leninistische signatuur.
In het fascistische model wordt gestreefd naar een gemoderniseerde toepassing van pre-burgerlijke, agrarisch-feodale en
monarchale waarden en tradities. Die modernisering geschiedt door deze waarden aan te passen aan de historische
realiteit van de nationale staat en van de industneel-technische cultuur. Als antiemancipatorische reactie streeft het
fascisme naar een volledig herstel van het traditionele machtsbeginsel en de daarmee verbonden hiërarchische relaties als
grondslag van de politieke en maatschappelijke verhoudingen
in nationaal en internationaal verband. In het staatkundig
vlak gaat het herstel van het machtsbeginsel gepaard met een
reveil van het staatsabsolutisme uit de monarchale fase dat in
het totalitaire stelsel van het vovulistische fascisme ziin
extreemste uitwerking vindt. ei fascisme voegt echter aan
het traditionele machtsbeeinsel een nieuwe dimensie toe door
het te verbinden met het moderne rationele beheersingsmotief
en met het moderne nationalisme waardoor het een nieuwe
dynamiek krijgt, die in het nationaal-socialisme op extreme wijze wordt gerealiseerd.
In economisch opzicht kan de fascistische identiteit in twee
punten worden samengevat:
– de liberale economische orde maakt plaats voor een centraal geleide economie die in mercantilistische trant
dienstbaar wordt gemaakt aan een versterking van de
staatsmacht en in publiekrechtelijk opzicht gestalte krijgt
in een van staatswege geleide corporatieve ordening van
het beroeps- en bedrijfsleven (corporatieve standenstaat);
– extern komt de fascistische identiteit tot uiting in een

vervanging van de liberale vrijheidsideologie door een
mercantilistisch streven naar economische autarkie.
De socialistische democratie van marxistisch-leninistische
signatuur is verwant met het fascisme doordat zij eveneens een
totalitair karakter heeft, maar onderscheidt zich hiervan door
haar emancipatorische oriëntatie. Zij wijkt principieel af van
het liberaal-democratische model doordat zij radicaal breekt
met de geest en de principes van de liberale rechtsstaat en
economie en op basis van het marxisme-leninisme een nieuw
emancipatieproces op gang brengt dat onder leiding staat van
de communistische uartii . de aretentie heeft zowel een
– en
volledige emancipatie, als een volledige integratie van de mens
in de samenleving te kunnen bewerkstelligen, met andere
woorden de polariteit tussen het integratie- en het emancipatiemotief te kunnen opheffen. In het economische vlak komt
dit streven tot uiting in een rigoureuze onderwerping van het
economische gebeuren aan de politieke staatsmacht.
De principes van de economische constitutie die aan dit
ontwikkelingsmodel ten grondslag ligt, vindt men in de
grondwetten van de socialistische staten duidelijk vooropgesteld. Zij kunnen worden herleid tot twee basisprincipes, te
weten de gemeenschapseigendom van de voornaamste produktiemiddelen en de centrale planmatige leiding van het
economische proces, waardoor men de anarchie van dit
proces dat inherent wordt geacht aan het kapitalistische
stelsel, definitief meent te kunnen uitschakelen.
In de kritiek die van sociaal-democratische zijde op de
praktijk van de burgerlijke vrijheidsrechten in de communistische wereld wordt uitgeoefend, woidt te veel over het hoofd
gezien dat voor de opbouw van een socialistische samenleving, waarin de voornaamste produktiemiddelen in gemeenschäpseigendom komen, een belangrijke prijs moet-worden
betaald wat de burgerlijke vnjheidsrechten betreft. Voor de
uitoefening van de-economische vrijheidsrechten (particuliereigendomsrecht, contractsvrijheid enz.) is daar uiteraard
weinig of geen speelruimte meer. Maar ook de andere vrijheidsrechten krijgen in die socialistische context een veel
beperktere betekenis. In die context komt nl. zeer sterk het
accent te liggen op de sociale dimensie van die vrijheidsrechten, met andere woorden op de sociale verantwoordelijkheid
en solidariteit waarmee zij behoren te worden uitgeoefend. Zij
worden niet meer, zoals in een liberaal-democratische context, primair gezien als individuele rechten die als zodanig
betrekking hebben op de verzekering van een burgerlijke
vrijheidssfeer en van de individuele verantwoordelijkheid van
een ieder voor zijn eigen bestaan en ontwikkeling, maar als
sociale functies, dat wil zeggen als rechten die in dienst vande
socialistische samenleving en met inachtneming van de principes en belangen van die samenleving dienen te worden
uitgeoefend. De vrijheidsrechten gelden in een socialistische
rechtsorde voornamelijk als politieke-participatierechten,
zoals ook de vrijheid wordt opgevat als een gerneenschappelijk ideaal dat in en door de actieve maatschappelijke en
politieke participatie van allen moet worden gerealiseerd.
Voor spontane particuliere initiatieven en een individualistische vrijheidsbeleving is in deze rechtsorde geen plaats.
Uit de communistische conceptie van de mensenrechten
vloeit logischerwijze een veel siringenter beperkingsbeleid
met betrekking tot de mondrechten voort dan in een liberaaldemocratische-contexi toelaatbaar is. Zij leidt ook tot een
nauwe samenhang tussen de rechten en de plichten van de
burger (,,Citizens’ exercise of their rights and freedoms is
inseparable from the performance of their duties and obligations”, art. 59, lid 1, Grondwet der USSR 1977). Als men zijn

10) Zie o.a. het themanummer Onbestuurbaarheid van Nederland,

Beleid en Maatschappij, februari 1980.
11) Zie o.a. F.H.J.J. Andriessen, De beheersing van de overheidsuitgaven, Openbare uitgaven, 1979, nr. 5.
12) Zie o.a. L. Prakke, Pluralisme en staatsrecht, 1974; en E . M . H .
Hirsch Ballin, Publiekrecht en beleid, 1979, blz. 208 e.v.
13) Zie Hirsch Ballin, t.a.p.; en P. de Haan, Th.G. Drupsteen en F.
Femhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, 1978.

sociale verplichtingen niet nakomt, verliest men daarmee zijn
beroep op de grondwettelijk erkende mensenrechten. Het
afdwingen van die sociale verplichtingen wordt ondersteund
door de concentratie van politieke en economische macht in
handen van de gemeenschap, i.c. de staat, waardoor de
staatsmacht bijna onweerstaanbaar wordt, te meer omdat zij
wordt uitgeoefend door een politieke elite die ervan uitgaat
dat met de opbouw van een socialistische maatschappij een
hoger ontwikkelingsstadium is bereikt dat niet meer ter
discussie kan worden gesteld 14).
Relativering van het liberaal-democratisch model
In het voorgaande heb ik getracht aan te duiden dat de
relatie tussen de publieke rechtssfeer van de staat en het
economische gebeuren, in het bijzonder de economische orde,
alleen o p verantwoorde wijze kan worden geanalyseerd als zij
geplaatst wordt in een ontwikkelingstheoretisch kader en
perspectief. Deze benadering leidt tot een aanzienlijke relativering van het denken over het vraagstuk van de politieke en
maatschappelijke (economische) orde. Zij druist volkomen in
tegen de gangbare neiging het eigen westerse, liberaal-democratisch ge’inspireerde denk- en samenlevingsmodel, los van
historische factoren, als algemeen geldig te beschouwen. Die
neiging gaat terug tot de tijd van de Verlichting, toen dit
model als natuurlijke orde werd ontdekt en geconcipieerd.
Kenmerkend voor het westerse burgerlijke denken en het
daarmee verbonden rechtsbewustzijn is een sterke ahistorische oriëntatie, waardoor men geneigd is de eigen ideologie in
algemeen-geldige categorieën te presenteren. Ter toelichting
volsta ik met enkele voorbeelden van die neiging:
– aan de nieuwe staten van de derde wereld die uit het
politieke dekolonisatieproces zijn voortgekomen, is de
liberale democratie van westerse zijde voorgehouden als
vanzelfsprekend model en onder westerse invloed zijn deze
staten in de regel ook gestart op basis van liberaal-democratische principes. Dat het liberaal-democratische model
daar voorlopig niet bruikbaar is, is spoedig gebleken;
– ook in de aanpak van de ontwikkelingsproblematiek der
nieuwe staten komt de westerse neiging tot uiting het eigen
denk- en leefmodel tot norm van het ontwikkelingsproces
te verheffen;
– in de westerse beoefening van de sociale, politieke en
rechtswetenschappen wordt in veel gevallen impliciet en
soms ook expliciet uitgegaan van de liberaledemocratieals
universeel model;
– in de westerse campagne voor de mensenrechten van de
laatste jaren wordt de westerse, liberaal-democratische
conceptie van deze rechten meestal zonder meer als algemeen-geldig beschouwd en als zodanig tot gelding gebracht.
In het hier verdedigde ontwikkelingstheoretische denkkader is de liberale democratieeen bijzonder samenlevingsexperiment dat slechts in een benaalde historisch-culturele constellatie tot ontwikkeling komt en alleen kans van slagen heeft als
aan bepaalde economische, sociologische en politiek-culturele voorwaarden voldaan is (met name een bepaald
economisch ontwikkelingspeil, een zelfbewuste ontwikkelde
middenklasse die de toon aangeeft en een actieve liberaaldemocratische gezindheid bij de politieke elites en de bevolking). Als die voorwaarden niet of onvoldoende aanwezig zijn
is dit experiment niet levensvatbaar, zoals de ervaring met het
liberaal-democratische model in de derde wereld leert.
In het westerse constitutionele denken is sinds de burgerlijke revoluties van de achttiende eeuw de neiging gegroeid de
liberale democratie te zien als het constitutionele eindprodukt
van de historische ontwikkeling. Maar sinds de vorige eeuw
zijn er nieuwe politieke stromingen opgekomen die streven
naar alternatieve samenlevingsvormen. Ook het democratisch socialisme bepleit sinds lang de wenselijkheid van een
nieuwe maatschappelijke orde. Zoals we hebben gezien,
wordt die wenselijkheid opnieuw krachtig onderstreept in het

nieuwe beginselprogramma van de PvdA. In dit verband rijst
de vraag hoe een consequent doorgevoerde socialistische
orde, zoals die in juistgenoemd beginselprogram wordt voorgestaan, zich verhoudt tot de liberale democratie en de
daarmee verbonden constitutionele principes en instituties.
Over die fundamentele vraag wordt in democratischsocialistische kring nog steeds weinig nagedacht. In
het algemeen heeft men zich in die kring maar weinig
bekommerd om de ontwikkeling van een eigen staatstheorie,
een eigen visie o p de politieke inrichting van de samenleving,
zoals L. de Wolff terecht opmerkt in zijn bijdrage aan Het
eerste jaarboek voor het democratisch socialisme (1979). Dit
is te meer opmerkelijk omdat men in die kring een groot
vertrouwen koestert in de staat, in specifiek politieke
oplossingen van alle maatschappelijke problemen.
Legitimatieproblematiek
Ten slotte nog een afsluitende opmerking over de bijdrage
die vanuit de beoefening van het publiekrecht kan worden
geleverd aan de discussie over de economische orde. Die
bijdrage acht ik hoofdzakelijk gelegen in het accentueren van
de legitimatieproblematiek die is verbonden aan het vraagstuk van de economische orde, en de daarmee verbonden
juridische problemen. Uit de voorgaande analyse kan worden
geconcludeerd dat aan de legitimatie van die orde in het
liberaal-democratische model steeds hogere eisen worden
gesteld, evenals dat het geval is met betrekking tot de politieke
orde. De versterking van die legitimatie wordt steeds meer
gezocht in een doelbewuste besturing van het economisch
gebeuren van overheidswege, maar desondanks blijft de
economische orde in de westerse wereld zeer kwetsbaar en wel
om de volgende reden. Het kapitalisme is sinds lang sterk in
diskrediet geraakt w a t Schumpeter in 1943 in zijn bekende
werk Capitalism, socialism and democracy over het verval
van het kapitalisme schreef is in vergaande mate juist gebleken – maar het socialisme heeft als alternatief model niet die
overtuigings- en werfkracht ontplooid die Schumpeter verwachtte en noodzakelijk achtte omdat hij in het socialisme het
enige middel zag o m de sociale en economische discipline te
herstellen die onder het kapitalisme steeds meer teloor zou
gaan. Het socialisme is hierin niet geslaagd omdat het, zoals
Schumpeter stelt, een alles omvattende bureaucratische organisatie van de maatschappij met zich brengt en dat roept
steeds meer weerstanden op. Maar de vermenging van kapitalistische en socialistische principes in het huidige gemengde
stelsel inspireert evenmin tot een brede morele steun aan onze
economische orde.
De tekortkomingen van het marktmechanisme worden
gebruikt als legitimatie voor corrigerende overheidsinterventies van allerlei aard. Maar ook die interventies blijken in
talrijke opzichten te kort te schieten. Op een congres over
,,Public choice and public finance” werden niet minder dan
zeven oorzaken genoemd die een te kort schieten van overheidsingrijpen in de hand werken 15). Al die oorzaken
kunnen, o p d e keper beschouwd, worden herleid tot één
oorzaak: de overwoekering of terugdringing van het algemeen
belang door deelbelangen van allerlei aard (van partijen en
politici, van overheidsorganen en belangengroepen e.d.). Die
heerschappij van deelbelangen ondermijnt ook voortdurend
de legitimerende kracht van de parlementaire democratie.
De legitimatieproblematiek met betrekking tot de
economische orde en de juridische en economische problemen
die daarmee verbonden zijn, vormen te zamen een werkterrein
waarop beoefenaars van publiekrecht en economie elkaar
kunnen vinden in een samenwerking die zowel in theoretisch
als praktisch (be1eids)opzicht vruchtbaar kan zijn.
S.W. Couwenberg
14) Zie o.a. S.W. Couwenberg, Mensenrechten als Oost-Westprobleem, Intermediair, 7 december 1977.
15) Zie Congres: public choice and public finance, Openbare uitgaven, 1978, nr. 5 , blz. 238.

875