V etenschap
Professioneel bestuur voor
universiteiten
Minder overheidsmiddelen voor universiteiten leidt tot verdringing
van taakactiviteiten door markttransacties. Integraal, geprofessionaliseerd management is nodig om tot een goede afweging tussen en integratie van taken te komen.
Het verval van een adequate middelenvoorziening voor de universiteiten heeft in veel gevallen een proces
van functieverschuiving op gang gebracht. Als de bijdrage van de zijde
van de overheid niet langer voldoende is om tot adequate vervulling van
de eigenlijke taken te komen, krijgt
een taakorganisatie een impuls om
op een andere wijze middelen te verzamelen. In het geval van de Nederlandse universiteiten is zo’n verschuiving door de overheid zelf gepredikt
als wenselijke receptuur. Dat gebeurde los van de gevolgen die deze zou
(kunnen) hebben voor de middelenvoorziening. De overheid c.q. de minister van Onderwijs en Wetenschappen zag daarin een mogelijkheid om
de aansluiting tussen maatschappelijke behoeften en de door de universiteiten verrichte activiteiten te optimaliseren.
Veranderende orientaties
Wat de precieze aanleiding voor de
functieverschuiving ook mag zijn geweest, een middelentekort of een inhoudelijke aanwijzing door het Ministerie, het vermengen van de
cultuur van een (taak-)organisatie
met een andere (marktgerichte) organisatiecultuur leidt tot vergaande
consequenties. De taakorganisatie
kent namelijk niet alleen een formele financiele verhouding, maar onderscheidt zich ook in andere functioneringskenmerken van een
marktorganisatie.
Het grondstramien van de persoonlijke motivatie binnen een taakorganisatie is dat van de klassieke ambtelijke organisatie. In zo’n organisatie is
het plichtsbesef van de werknemer
niet zozeer een afgeleide van financiele prikkels, maar van een of andere
(ambtelijke) vorm van loyaliteit aan
de doeleinden van de principaal. De
arbeidsvoorwaarden zijn onafhankelijk van het directe prestatieniveau
ESB 21-8-1991
bepaald. De achterliggende veronderstelling is, dat de taken naar
beste vermogen en onafhankelijk
van geschapen condities worden vervuld. Binnen deze vorm van taakorganisatie geldt dus een klassiek bureaucratisch waardepatroon, ook
wanneer de organisatie overwegend
uit ‘professionals’ bestaat. Dat bureaucratische waardepatroon ontkomt niet aan veranderingen, zodra
de organisatie overschakelt van een
zuivere taakorganisatie naar een, die
ook andere typen in zich verenigt.
Vertaald naar de Nederlandse universiteiten valt het op dat de taakorientatie in de afgelopen vijftien jaar
steeds meer met elementen van een
marktorientatie is gemengd. Deze
verschuiving houdt in, dat op markten tegen ‘marktprijzen’ inkomsten
zijn verworven in ruil voor geleverde (kennis)prestaties. Er zijn naast
de taakgeorienteerde processen van
de eerste en tweede geldstroom, contractonderzoek en contractonderwijs
tot ontwikkeling gebracht.
De universiteit of hogeschool als zuivere taakorganisatie bestaat niet
meer, sinds de overheid is opgehouden de taak van de universiteit of hogeschool integraal te financieren. De
stelling ‘wie betaalt, bepaalt’ is daarmee sterk gerelativeerd. De hogeronderwijsinstelling raakt in toenemende mate verbonden met andere
partners in afzonderlijke transacties.
Als gevolg daarvan evolueren universiteiten, maar ook hogescholen, van
taakorganisaties naar taak-marktorganisaties.
Spanning tussen taak en markt
De menging van taak- en marktorientatie levert ook binnen professionele
organisaties als de universiteiten fundamentele problemen op. In beginsel krijgen taakorganisaties hun opdracht via de top van de organisatie.
Bij markttransacties zal het natuurlij-
ke contactenpatroon veeleer horizontaal van aard zijn: een externe marktpartij verstaat zich met deskundige
‘professionals’ binnen de organisatie, wat kan leiden tot een transactie.
Verticale en horizontale orientaties
raken zo gemengd.
Volgens een variant op de wet van
Gresham bestaat er de kans dat
markttransacties taakgeorienteerde
processen verdrijven. De verklaring
daarvoor is vooral gelegen in interne en externe prikkels. Markttransacties leveren voor de erbij betrokken groepen van professionals
aantrekkelijke ‘fringe benefits’ alsmede prestige op. Daardoor kan op
den duur meer belangstelling voor
dit type van activiteiten dan voor de
klassieke taakonderdelen ontstaan.
Op de universiteiten wordt dit in zoverre zichtbaar dat het onderwijs in
de eerste fase minder goed van middelen wordt voorzien, minder prestige oplevert en een hoger afbreukrisico heeft dan contractonderwijs of
contractonderzoek. Velen van de
universitaire docenten en onderzoekers, waaronder ook de talentrijken,
zullen zich daarom graag willen bezighouden met markttransacties,
met als gevolg dat het taakonderdeel er onder lijdt.
Markttransacties kunnen ook inhoudelijk van invloed zijn op de taakvervulling. Een universitaire groep, die
een groot deel van zijn aandacht aan
contractresearch wijdt, zal in toenemende mate geneigd zijn om het
brandpunt van de aandacht in het
fundamentele onderzoek daar te leggen, waar het dienstbaar is aan of
meerwaarde heeft voor toekomstig
contractonderzoek. Dit is aan de ene
kant te zien als een broodnodige verhoging van het belang van funderend onderzoek, maar aan de andere
kant als een betwistbare afwijking
van de meest gewenste richting van
het fundamentele onderzoek, in termen van een zinvolle kennisaccumulatie.
Het vorengaande is bedoeld om aan
te geven hoe varierende prikkels binnen een geleidelijk gemengd geraakte organisatie tot verschillende gedragspatronen kunnen leiden.
Reguliere onderdelen van het activiteitenpakket zullen op den duur
daarvan het slachtoffer worden.
Daar komt bij dat de erosie van de
taakorientatie onvermijdelijk tot gevolg zal hebben dat de overheid zich
gaandeweg kritischer tegenover de
universitaire organisatie zal opstellen. Een negatieve spiraal kan vervolgens snel ontstaan.
845
Sommigen zoeken een uitweg uit de
problemen door een pleidooi voor
een beweging in de richting van een
extreme positie. De een pleit voor
een terugkeer naar een zuivere taakorientatie, met slechts een marginale
en vooral gecontroleerde positie van
markttransacties. Anderen, zoals de
auteurs van de brochure De ondernemende universiteit, zien de oplossing in opschuiven naar een zuivere
marktorientatie.
Beide pleidooien zijn naar ons oordeel na’ief van aard. Het eerste miskent dat de werking van markten in-
middels de positie van de overheid
in financieel opzicht sterk heeft beinvloed. Veel van de normale kosten,
die vroeger uit reguliere overheids-
bijdragen werden bestreden, komen
thans voor rekening van de marktpartijen. Hedentendage financieren
talloze universitaire vakgroepen hun
computers en congresreizen uit de
baten van contract-activiteiten. Ook
een deel van de overhead wordt
daaruit bekostigd. Het verdwijnen
van de bestaande markt voor contract-research, met een jaaromzet
van meer dan 0,5 miljard gulden, uit
het Nederlandse wetenschappelijk
onderwijs zou dus aanzienlijke additionele overheidsuitgaven vergen.
Het zuivere marktbetoog miskent
dat verstatelijking en ontstatelijking
geen symmetrische processen zijn.
Een eenmaal verstatelijkt verzor-
gingsarrangement bevindt zich in
een geconsolideerde omgeving, die
onder meer wordt beheerst door
overwegingen van rechtsgelijkheid
en rechtszekerheid. Die omgeving
zal dus ook ontstatelijking op grond
van dat soort van overwegingen beoordelen. De eerste readies op pro-
jecten als rekeningrijden en privatisering van studieleningen laten dat
duidelijk zien.
Bestuursorganisatie
Verstatelijking is naar haar inhoud
een welhaast onomkeerbaar proces.
Heeft bij voorbeeld de wetgever eenmaal de interne bestuursstructuur
van de universiteit gedetailleerd ge-
de structuur gehandhaafd blijft, is er
minder aanleiding om die structuur
van bovenaf te wijzigen. Daarmee
wil niet gezegd zijn dat dit vraagstuk
onoplosbaar is. Men zou bij voorbeeld overgangsrecht tot stand kunnen brengen, in het kader waarvan
een instelling zelf geleidelijk kan
streven naar een eigen interne organisatie- en bestuursstructuur.
Alleen wordt met het vorengaande
nog eens ge’illustreerd hoe asymmetrisch processen van verstatelijking
en ontstatelijking kunnen zijn.
op wisselende taak-en marktpressies.
Het zou een misvatting zijn, om in
plaats van het ‘WUB-se model’, hoezeer ook via de WWO van 1986 al
meer aangepast aan de eisen van de
tijd, te streven naar een andere uniformiteit. Twente lijkt maar weinig
op Utrecht, en Maastricht lijkt nauwelijks op Rotterdam. Differentiatie in
Universitaire dynamiek
intern optreden is gewenst, de exter-
Naast de invloed van de besproken
functieverschuiving zijn er nog andere invloeden tot verandering werkzaam. De sterke groei van de om-
ne omgevingen zijn navenant verschillend.
vang en het belang van het wetenschappelijk onderzoek in geavan-
ceerde samenlevingen hebben enerzijds geleid tot verscherping van de
universitaire missie als de belangeloze aanbieder van de resultaten van
De bestuursorganisatie van het hoger onderwijs behoeft geen nieuwe,
uniforme wettelijke regeling, laat
staan een vergaande van bovenaf
voorgeschreven detaillering. Op de
keper beschouwd zou weinig meer
nodig zijn dan een algemeen raamwerk, dat de belangrijkste bevoegd-
fundamenteel onderzoek en anderzijds op grond van die legitimatie tot
een bijna oneindige verbreding en
heden en verantwoordelijkheden, in-
vervaging van de universitaire onder-
veau, vastlegt. In het kader van de invoering van zo’n regeling zou men
kunnen kiezen voor een geleidelijke
aanpassing aan zo’n breder raam-
zoekstaakstelling.
Voor het onderwijs, zoals dat vanuit
de universiteiten wordt verstrekt, verschillen de optics sterk. Sommige
waarnemers wijzen op het grote potentieel van aanpassingsvermogen
clusief controlemogelijkheden op
centraal, maar vooral op facultair ni-
werk via een stapsgewijze herijking
van de WWO.
Voor het voorlopige handhaven van
van universiteiten om met sterk veranderde maatschappelijke behoeften
weliswaar is ontstaan uit de vergaan-
om te gaan. Tegelijkertijd zijn ande-
de bemoeienis van de overheid met
ren van oordeel, dat de universiteit
als institutie nogal wat kansen op revitalisering van haar taakstelling
de universiteit als een volledig van
haar afhankelijke taakorganisatie,
maar dat de vormgeving ervan is af-
heeft laten liggen, waardoor een
gedwongen vanuit die zelfde organisatie. Daar komt bij dat ook onder
de WUB en de WWO 1986 vele instellingen (en organisatie-onderdelen daarbinnen) goed hebben weten
om te gaan met ingrijpende bezuinigingen en een turbulente, externe
omgeving.
groot deel van de expansie van het
post-secundaire onderwijs door andere institutes is veroverd.
In Europa lijkt de universiteit als ge-
volg van de sterke internationalisering ook haar vroegere plaats in de
internationale wetenschappelijke gemeenschap terug te krijgen. Haar vitaliteit wordt door niemand ontkend.
Ten dele lijkt de houding tegenover
de universiteiten zich in andere lan-
den op overeenkomstige wijze te
regeld en is die regeling ingevoerd,
ontwikkelen als in ons land, te we-
dan is het nauwelijks nog mogelijk
om op dezelfde manier de regeling
te beeindigen. Laat men alle regels
schieten, dan doet zich de vraag
voor wie binnen de installing moet
beslissen over de vanaf dat ogenblik
geldende interne organisatie. Een ander antwoord dan de bestaande bestuursorganen is nauwelijks mogelijk. Naarmate het waarschijnlijker is
dat alleen om die reden de bestaan-
846
petitie op mondiale schaal overlevingscriteria voor de universiteit van
morgen zijn. Minstens zo belangrijk
is de toenemende behoefte aan intern, integraal management om adequaat te kunnen (blijven) reageren
ten in de richting van grotere terughoudendheid en globaliteit van regelgeving.
de bestaande situatie pleit dat die
De interne organisatie van een universiteit, waarin sprake was en is
van een gedurige functieverschuiving in de richting van verschillende
‘mengsels’ van taakorientatie en
marktorientatie, vraagt echter zowel
op centraal als op facultair niveau
om een flexibel en gelegaliseerd
raamwerk voor de ontwikkeling en
Op een punt is Nederland een ongunstige uitzondering, namelijk
waar het de gedetailleerde betrokkenheid van de wetgever bij de regeling van de interne organisatie betreft. Deze (pre-)occupatie past
minder in een wereld, waarin be-
instandhouding van een meer ge’integreerd en professioneel management.
weeglijkheid en taakgebonden com-
en marktorientatie te realiseren. Aan-
Integraal management
Er zijn andere uitwerkingen nodig
om gemengde figuren met een taak-
moet worden gedaan aan de optre-
torische samenhang tussen taakge-
dende spanningen in de horizontale
versus de verticale relaties, opdat
het risico van het verdringen van
bonden ‘regulier’ werk en het steeds
meer voorkomende externe marktgebonden, contractuele werk. Uiter-
taakactiviteiten zoveel mogelijk
wordt vermeden.
aard behoort een docent/onderzoeker/adviseur wel aanspreekbaar te
Nodig zijn dan figuren of construc-
zijn op zijn/haar bijdrage aan afstemming en samenhang. De vakgroep
overstijgt echter het individuele belang en is het aangewezen niveau,
waarop voorwaarden voor de integratie van taken moeten worden gecreeerd en prikkels om beide activiteiten aantrekkelijk te doen zijn.
Voor de vormgeving aan integraal
management zijn verscheidene vari-
nele’ decaan verantwoordelijk voor
en aanspreekbaar op het goed (laten) functioneren van vakgroepen,
adviescommissies en de faculteitsraad, waaronder een adequate en samenhangende organisatie van het facultaire, financiele, personele en
materiele beheer. Extern bevordert
die decaan de toepassing van (intern) beschikbare expertise en de
verwerving van daarbij aansluitende,
externe contracten. De eerder genoemde prikkels om met extern geld
interne budgetten te verruimen
vraagt van een faculteitsdecaan een
alert financieel management van
fondsen.
Op universitair niveau is relatief gezien reeds sprake van integraal management. Dat komt niet in de laat-
verlengde bevinden en op hetzelfde
anten denkbaar. Bij de vakgroep be-
ste plaats door de universiteitsraden.
(facultaire of vakgroeps-) niveau
worden gevoerd. Daarnaast is noodzakelijk, dat het interne beleid prikkels kan produceren, die de ongunstige bijwerkingen van bepaalde
stuurskunde van de Erasmus Universiteit is bij voorbeeld gekozen voor
een functiegebonden integratie, dat
wil zeggen dat er voor de hoofdfuncties van onderwijs en onderzoek
In het verlengde van het stereotype
verwijt van bemoeizucht hebben
deze raden verhoudingsgewijs weinig last van specifieke, enkelvoudige
belangenpreoccupaties. De aspectgebonden bevoegdheden (richtlijnen
voor de organisatie van onderwijs en
onderzoek, begroting en toewijzing
vaardbaar zijn organisatievormen die
Economisch keuze-theoretisch gere-
de tegenstrijdigheid van opdrachten
en prikkels tot werkbare properties
terugbrengen. Dat betekent dat iets
deneerd is de individuele decent
niet de voor de hand liggende, eerstverantwoordelijke voor de organisa-
ties die integratie bevorderen. In fei-
te is er integratie van de controle op
de allocatie van ‘incentives’ nodig.
Dat vereist een adequaat niveau van
management en een passend instrumentarium. Controle op de allocatie
van ‘incentives’ is echter pas te verkrijgen, indien het begrotingsbeleid
en personeelsbeleid zich in elkaars
externe orientaties compenseren.
twee afzonderlijke coordinatoren
Daarvoor is nodig, dat ge’integreerd
management tot stand komt op het
verantwoordelijk zijn. Aan die coordinatoren zijn op nun gebied belangrijke bevoegdheden toegekend voor
de planning, taaktoedeling en uitvoe-
niveau waarop de tegenstrijdigheid
van impulsen zich openbaart. Zulk
ge’integreerd management zal gericht moeten zijn op een verwante
groep van processen en activiteiten,
die te zamen een produkt-marktcombinatie vormen.
Functieverschuivingen van en binnen
professionele organisaties krijgen op
verscheidene plaatsen in het openbaar bestuur vorm. Ze zijn geen op
zichzelf staande gebeurtenissen, maar
eerder het resultaat van brede maatschappelijke ontwikkelingen. Het vin-
den van wegen om de daaruit voortvloeiende transformaties in verantwoorde banen te leiden is in theorie
en praktijk een uitdagende opgave.
Dat is te meer van belang nu steeds
ring van al het onderwijs, respectie-
velijk al het onderzoek binnen de
vakgroep, inclusief de externe contacten op beide gebieden. Het dagelijks bestuur van de vakgroep is verantwoordelijk voor de randvoorwaarden, waaronder beide coordinatoren functioneren. Het zorgt voor
de onderwijs- en onderzoeksprogramma’s en de daarvoor benodigde
personele en materiele middelen, terwijl de vakgroepsvoorzitter verantwoordelijk is voor een personeelsbe-
derhouden. De rol van de minister
van Onderwijs en Wetenschappen als
taaksteller wordt minder centraal. An-
leid, mede en met name op basis
van (functionerings-)adviezen van
beide coordinatoren. De ‘incentives’
voor de docent/onderzoeker om
zich zowel op de reguliere taken te
richten als op de markt te orienteren
zijn gelegen in een door de vakgroep gesanctioneerde verruiming
van individuele bestedingsmogelijk-
dere overheidsinstanties treden vaak
op als partners van de universiteit in
heden via extern verworven budgetten.
markttransacties. Ook Brussel en Midden-Europa worden voor individuele
universiteiten steeds belangrijker.
Een tweede voorbeeld van praktisch
integraal management is te realiseren via vooral de professionalisering
van de organisatie van facultair bestuur en beheer. De belangrijkste bijdrage aan meer integratie vormt een
professioneel decanaat. De aanstelling van decanen moet geschieden
meer verschillende overheidsinstanties contacten met universiteiten on-
Praktijk
De combinatie van taak- en marktorientatie doet zich het meest na-
drukkelijk voelen op de werkvloer
waar zowel het reguliere onderwijs
en onderzoek plaats heeft als externe contractuele verplichtingen worden nagekomen.
ESB 21-8-1991
op basis van bestuurlijke deskundigheid of vaardigheid en niet verlopen
door vervulling op toerbeurt door
hoogleraren. Intern is zo’n ‘professio-
van middelen, de controle op het
functioneren van het college van bestuur) zijn voor een integrale benadering een gunstige voedingsbodem
en een geschikt instrumentarium. De
niveauvoordelen, die gelden voor de
universiteitsraad zijn ook van toepassing op de colleges van bestuur. Echter een handicap bij nun integraal
management kan een (overdreven)
respect voor elkaars portefeuilles
zijn en de daarmee samenhangende
verkokering binnen het ambtelijke
apparaat. Het ene college van bestuur slaagt er meer dan het andere
in – afhankelijk van de rol van de
collegevoorzitter – om de risico’s
van departementalisering te vermij-
den en integratie te bevorderen tussen onderwijs en onderzoek, financieel beleid en personeel beheer.
Beide, universiteitsraden en colleges
van bestuur, moeten echter om taaken marktorientaties blijvend op elkaar af te stemmen een zodanig financieel regime creeren dat continu’iteit, flexibiliteit en controle elkaar
niet uitsluiten, maar juist aanvullen.
R.J. In ‘t Veld
J.W. Foppen
De auteurs zijn hoogleraar in de Bestuurskunde en voormalig directeur-generaal
voor het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, respectievelijk universitair hoofddocent in de Bestuurskunde en
voorzitter van de Universiteitsraad van de
Erasmus Universiteit.