Prikkel of presentje

Prikkel of presentje
Aute ur(s ):
Poot, A.P. (auteur)
Hertog, P. den (auteur)
Brouw er, E. (auteur)
Grosfeld, T.R.A. (auteur)
De auteurs zijn respectievelijk werkzaam bij de tu Delft; Dialogic en de disciplinegroep Innovatiestudies van de Rijksuniversiteit Utrecht; PwC en
ocfeb ; en het ministerie van Economische Zaken. Ze danken Robert Goedegeb uure (cb s) en Erik Monnikhof (Senter) voor hun
medewerking.a.p.poot@tbm.tudelft.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 88e jaargang, nr. 4406, pagina 284, 13 juni 2003 (datum)
Rubrie k :
Monitor
Tre fw oord(e n):
innovatie

Recentelijk heeft een evaluatie van de Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk plaatsgevonden. De uitkomst pleit voor
voortzetting van deze stimulans voor innovatie.
Investeringen in speur- en ontwikkelingswerk (s&o) dragen in belangrijke mate bij aan de kennisintensiteit, innovativiteit,
productiviteit en concurrentiekracht van de Nederlandse economie. Door marktfalen als gevolg van kennis-spillovers en andere
externe effecten, investeren bedrijven minder in s&o dan maatschappelijk gezien wenselijk zou zijn om de welvaartsontwikkeling te
stimuleren1. Marktfalen is een belangrijke legitimatie voor de overheid om te besluiten tot het stimuleren van (private) s&oinvesteringen, onder andere door middel van fiscale maatregelen.
Onstaan van de wbso
In Nederland bereikten begin jaren negentig de s&o-uitgaven van bedrijven als percentage van het bbp een dieptepunt van rond de één
procent. Bovendien bleek de s&o-intensiteit van Nederland sterk afhankelijk te zijn van een beperkt aantal bedrijven. Dit waren destijds
de belangrijkste redenen om in 1994 de Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk (wbso) in te stellen. De wbso is een fiscale
regeling die via een vermindering van de afdracht van loonbelasting en premies volksverzekeringen de loonkosten van s&o-werknemers
verlaagt. In termen van zowel bereik als budget (€ 337 miljoen in 2001 en € 367 miljoen in 2003) is de regeling uitgegroeid tot veruit de
belangrijkste maatregel in Nederland die gericht is op stimulering van s&o-werkzaamheden bij bedrijven. De hamvraag is of fiscale
maatregelen een effectief middel zijn ter verhoging van de private s&o-investeringen. Vormt de wbso een prikkel om extra te investeren in
s&o of is het meer een presentje voor investeringen die toch wel gedaan zouden worden? Deze vraag laat zich niet direct beantwoorden.
Bij de wijze waarop een fiscale maatregel geëvalueerd kan worden, spelen namelijk ook een aantal methodologische moeilijkheden een rol.
Een voorbeeld is het goed kunnen bepalen van de causaliteit: leidt meer wbso tot meer s&o of meer s&o tot meer wbso?
Fiscale prikkels
Buitenland
Het mogelijke effect van een fiscale maatregel wordt onder meer bepaald door de vormgeving van de maatregel2. Hoewel in veel oesolanden fiscale maatregelen zijn opgebouwd uit dezelfde elementen, zijn er grote verschillen waar te nemen in de eigenlijke vormgeving
ervan3. Belangrijke bouwstenen zijn verlaging van de belastingvoet of korting van belastingafdrachten, waarbij het kan gaan om het
niveau van s&o-uitgaven of de toename ervan, versnelde afschrijving van s&o-kapitaalinvesteringen (vrijwel alle oeso-landen), die zijn
gericht op een specifiek doel, bijvoorbeeld kleine en middelgrote bedrijven (vrijwel alle oeso-landen), alleen fundamenteel onderzoek
(Denemarken en Japan) of s&o-samenwerking. Belangrijk is ook wat als s&o wordt aangemerkt. De meeste oeso-landen (met
uitzondering van Spanje) hanteren min of meer de zogenaamde oeso-frascati-manual als grondslag voor s&o. Een belangrijk
onderscheidend kenmerk van de wbso ten opzichte van alle buitenlandse regelingen is dat hier (de premies en belastingen op) s&oloonkosten als uitgangspunt worden genomen. Dat heeft als voordeel dat de belastingvoordelen onafhankelijk zijn van behaalde winst4.
Zeker voor nieuwe bedrijven of in economisch moeilijke tijden is dit belangrijk.
Mogelijke effecten
Bedrijven kunnen fiscale maatregelen op verschillende wijzen aanwenden. Ze kunnen de verminderde afdracht gebruiken om de eigen
uitgaven aan nieuwe s&o-projecten te verminderen, of (deels) te bestemmen voor andere uitgaven dan s&o (‘crowding out’ of
substitutie), of de s&o-uitgaven te verhogen (additionaliteit) zoals met de regeling beoogd5.
Methoden van evaluatie

Er bestaat een scala aan methoden om fiscale maatregelen te evalueren. Hierbij kan worden gedacht aan kosten-batenanalyse,
gevalsstudies, natuurlijke experimenten (veranderingen in regelingen) en quasi-experimenten. Quasi-experimenten dan wel
econometrische analyses worden het meest gebruikt om op kwantitatieve wijze het effect van fiscale maatregelen op private s&ouitgaven op bedrijfsniveau te meten. Er is niet zoiets als dé evaluatiemethode. Methodisch gezien hebben alle manieren van evalueren
hun voor- en nadelen. Het gaat om het gebruiken van een mix aan methoden, om een zo betrouwbaar mogelijk beeld van de werking van
de regeling te krijgen. Goede evaluaties vallen of staan met de beschikbaarheid van de juiste data. Ten opzichte van een in 1998
uitgevoerde evaluatie van de wbso is nu een betere dataset voorhanden. Wel beslaan de huidige gekoppelde (panel)bestanden nog een
te korte reeks van jaren. Zo kan nu nog onvoldoende recht gedaan worden aan alle (neven)-effecten van het gebruik van s&ostimuleringsmaatregelen zoals substitutie, additionaliteit, heretikettering of causaliteit. Een ander probleem vormt het samenstellen van
een referentiegroep van bedrijven die geen gebruik maken van een bepaalde regeling maar qua bedrijfskenmerken wel min of meer
vergelijkbaar zijn met de groep bedrijven die wel gebruik maakt van een regeling. Een probleem bij een generieke maatregel zoals de wbso
is dat deze referentiegroep niet valt samen te stellen. Idealiter zou elke nieuwe regeling voorafgegaan moeten worden door een nulmeting,
waarna bedrijven gevolgd kunnen worden. Helaas ontbrak het in het geval van de wbso aan een nulmeting.
Empirie buitenland
Uit overzichten van relevante studies blijkt dat in de vs tegenover een euro belastingreductie ongeveer een euro extra private s&ouitgaven staan. In de overige oeso-landen is het effect gemiddeld genomen iets lager, ongeveer € 0,98. De spreiding binnen landen is
evenwel groot, onder ander door de uiteenlopende opzet van fiscale maatregelen en institutionele en marktfactoren per land6. Een
recente analyse die betrekking heeft op negen oeso-landen laat vergelijkbare resultaten zien7. Op korte termijn leidt een tien procent
reductie van s&o-kosten gemiddeld tot een stijging van een procent aan s&o-uitgaven en op langere termijn tot een stijging van tien
procent aan uitgaven.
Nieuwe evaluatie van de wbso in 2002
Recent is de wbso opnieuw geëvalueerd8. Hierbij is gebruik gemaakt van een combinatie van kwantitatieve econometrische analyse op
basis van een geactualiseerd microbestand en een meer kwalitatieve telefonische enquête onder vijfhonderd ontvangers van wbsosubsidie9. Een dergelijke wijze van evalueren is in evaluaties van Nederlands innovatiebeleid nog niet eerder toegepast en ook
internationaal nog bescheiden ontwikkeld. Deze evaluatie was in die zin ook in belangrijke mate een verkenning van de mogelijkheden
voor kwantitatief evaluatieonderzoek. De econometrische analyse is gebruikt om het mogelijke effect van wbso op de s&o-loonuitgaven
(eerste-orde-effect) te schatten. Daarbij is rekening gehouden met de eerder genoemde (neven)-effecten zoals substitutie en
additionaliteit. In de evaluatie komen ook zaken aan de orde als het effect van de wbso op innovativiteit (tweede-orde-effect),
bedrijfsprestaties (derde-orde-effect), doelgroepbereik, uitvoeringsaspecten en mogelijke verbeteringen in de regeling. In dit artikel
beperken wij ons tot de resultaten van het eerste-orde-effect.
Econometrische analyse
Bij het schatten van het (eerste-orde-)effect van wbso op s&o-loonuitgaven spelen naast substitutie en additionaliteit ook andere
methodologische aspecten, waarvan causaliteit een zeer belangrijke is. Belangrijk voor het vraagstuk van causaliteit is het prijseffect van
de wbso op de s&o-loonkosten. De hypothese achter de wbso is immers dat ondernemers besluiten meer te investeren in s&o indien de
wbso zou leiden tot lagere s&o-loonkosten. Uit de analyse blijkt deze hypothese te kloppen: wanneer door de wbso het prijsniveau van
s&o-loonkosten met één procent afneemt, stijgen de totale s&o-uitgaven met 0,11 procent. Op lange termijn is de prijselasticiteit 1,12. Op
basis van de gevonden prijselasticiteit is voor de analyse van de eerste-orde-effecten van de wbso een model gekozen dat rekening
houdt met de vertraagde en indirecte invloed van wbso op s&o-uitgaven. Het model is vanwege de beschikbare data zodanig geschat
dat de hoogte van de s&o in 1998 verklaard wordt uit onder meer de hoogte van de s&o-uitgaven in 1997 en de verkregen wbso-reductie
in 1996, naast andere verklarende variabelen, waaronder bedrijfskenmerken zoals grootte en branche. Op basis van dit econometrische
model blijkt dat één euro extra wbso-subsidie leidt tot € 1,02 hogere uitgaven aan s&o-loonkosten. Dat betekent dat de groep bedrijven
die gebruik maakt van de wbso, de wbso-euro ook inzetten voor s&o en daarnaast gemiddeld zelf twee eurocent extra uitgeven aan s&oloon. De analyse wijst er verder op dat dit effect tamelijk onafhankelijk is van grootteklasse en branche. Dit betekent een belangrijke
ondersteuning van het generieke karakter van de wbso. Er is wel sprake van een ‘bandbreedte’ van het geschatte effect. Deze
bandbreedte ligt tussen € 0,70 en € 1,30. Dit wijst er op dat voor een deel van de bedrijven sprake is van substitutie (het effect kleiner dan
één) en voor een ander deel van additionaliteit (effect groter of gelijk aan één). De uitkomsten van de econometrische analyse betekenen
ook dat per saldo door de wbso meer private s&o-uitgaven worden bewerkstelligd en dat op macroniveau het wbso-budget van € 337
miljoen in 2001 beschouwd kan worden als een structurele bijdrage aan de s&o-bestedingen in Nederland. Dit effect betreft uitsluitend
de doorwerking op de s&o. Voor het totale welvaartseffect moet rekening worden gehouden met de maatschappelijke rendementen aan
de ene kant en met andere maatschappelijke kosten aan de andere kant (zoals uitvoeringskosten, alternatieve aanwendingen). Een eerder
door het Centraal Planbureau verrichte maatschappelijke kosten-batenanalyse laat zien dat afschaffen van de wbso vooral kansen
onbenut zal laten10.
Telefonische enquête
In aanvulling op de econometrische analyse is in de telefonische enquête aan wbso-gebruikers (onder meer) gevraagd in hoeverre de
wbso invloed heeft op het wel of niet doorgaan van s&o-projecten. De gegeven antwoorden laten ook hier een grote spreiding zien. In
het algemeen geldt dat kleinere bedrijven de wbso eerder van doorslaggevende dan wel van enige betekenis achten bij het wel of niet
doorgaan van projecten en dat dit bij grotere bedrijven niet of nauwelijks het geval is. Grotere ondernemingen beschouwen de wbso
vaker als een hulp bij het verlagen van de kosten van s&o. Bij de heel grote ondernemingen met wereldwijde s&o-centra zijn s&oloonkosten een belangrijke factor, omdat binnen dergelijke ondernemingen een markt voor s&o bestaat die mede gestuurd wordt door
verschillen in kostenniveaus, naast onder andere de beschikbaarheid van kennis. Een belangrijke uitkomst van de telefonische enquête
is verder dat de wbso op meer aspecten wordt gewaardeerd dan alleen om haar financiële bonus, bijvoorbeeld het versneld of eerder in
eigen beheer uitvoeren van s&o of de bijdrage aan een betere planning van de s&o-werkzaamheden. Niettemin heeft voor een groep van
bedrijven de wbso meer het karakter van een beloning voor het uitvoeren van s&o of anderszins innovatief gedrag.

Conclusies
Op basis van de econometrische analyse is geconcludeerd dat de wbso significant bijdraagt aan de Nederlandse s&o-intensiteit (eersteorde-effect), zowel op bedrijfsniveau als structureel op macroniveau. In 2001 bevindt deze s&o-intensiteit zich rond de 1,1 procent van
het bbp. Het aandeel van het midden- en kleinbedrijf is sinds de jaren negentig gestegen. Resultaat van het econometrische model is dat
één euro extra wbso-subsidie leidt tot € 1,02 aan extra uitgaven aan s&o-loonkosten. Het effect van de ‘wbso-prikkel’ bij bedrijven
varieert. Zoals eerder beschreven ligt de bandbreedte van het gemiddelde effect van de wbso op de s&o-uitgaven van bedrijven tussen
de 0,7 en 1,3. Per saldo is er sprake van additionaliteit. De telefonische enquête indiceert een tweedeling tussen enerzijds wbsosubsidiënten die belangrijke (bij-)effecten toekennen aan de wbso op het s&o-niveau en het s&o-proces in hun bedrijf en anderzijds
bedrijven die de wbso-gelden primair ervaren als een ‘extraatje’ of ‘beloning’ voor het uitvoeren van s&o-activiteiten. Per saldo volgt een
positief oordeel over de wbso. De resultaten zijn natuurlijk met onzekerheden omgeven omdat het huidige bestand nog niet toelaat om
het vraagstuk van causaliteit op een bevredigende wijze te analyseren. Vanwege de naar verwachting positieve langere-termijneffecten
en de aanzienlijke maatschappelijke opbrengsten verbonden aan extra investeringen in s&o-activiteiten lijkt dit oordeel echter te
rechtvaardigen. Gezien het feit dat Nederland nog niet voldoet aan de Lissabon-doelstelling voor innovatief vermogen is er voldoende
reden om de wbso te continueren. Dit sluit niet uit dat een verdere verbetering van de werking van de wbso kan worden
nagestreefd11.Bij dit alles moet worden beseft dat het stimuleren van s&o-input bij individuele bedrijven slechts een deel van het verhaal
vormt. Meer knelpunten spelen een rol in het Nederlandse innovatiesysteem. Het innovatiebeleid zal altijd moeten bestaan uit een mix
aan instrumenten, die is gericht op verschillende aspecten van het innovatieproces.

1 Het maatschappelijke rendement van private s&o-investeringen wordt geschat op 35 procent extra factorproductiviteit. Zie C.I. Jones
en J.C. Williams, Measuring the social return to r&d, The Quarterly Journal of Economics, 1998, blz. 1119-1135.
2 Zie onder andere S. Martin en J.T., Scott, The nature of innovation market failure and the design of public support for private
innovation, Research Policy, jrg. 29, 2000, blz. 437-447.
3 J. Warda, A 2001-2002 update of r&d tax treatment in OESO-countries, report prepared for the oeso Directorate for Science,
Technology and Industry, Parijs, 2002.
4 Dit wordt in EU-verband als één van de grote voordelen van de wbso gezien. Zie onder andere: Europese Commissie, The impact of
R&D on competitiveness and employment (IRCE), DG Research, Brussel, 2002.
5 Daarnaast kan nog sprake zijn van heretikettering: werkzaamheden die voorheen niet werden gezien als s&o worden in het kader van
een aanvraag voor WBSO-subsidie wel als s&o aangemerkt. Een goede uitvoeringscontrole moet dit uitsluiten.
6 B. Hall en J. van Reenen, How effective are fiscal incentives for r&d? A review of the evidence, Research Policy, jrg. 29, 2000, blz. 449469.
7 N. Bloom, R. Griffith en J. Van Reenen, Do r&d tax credit work? Evidence from a panel of countries 1979-1997, Journal of Public
Economics, jrg. 85, 2002, blz. 1-31. De analyse heeft betrekking op Australië, Canada, Japan, Spanje, VS, Frankrijk, Duitsland, Italië en het
Verenigd Koninkrijk.
8 Eerder is de WBSO in 1998 door Bureau Bartels en het CBS geëvalueerd. Belangrijke conclusie was dat door het gebrek aan data het
effect van de WBSO moeilijk was te kwantificeren. In de in 2002 door PricewaterhouseCoopers (PwC), Dialogic en TUDelft uitgevoerde
evaluatie is op basis van de ervaringen uit de vorige evaluatie en een sterk verbeterde dataset een nieuwe stap gezet om het effect van
de WBSO te kwantificeren.
9 Dit bestand bestaat uit een koppeling van gegevens van Senter over het gebruik van de WBSO en gegevens van het CBS over onder
meer bedrijfseconomische kerngegevens en innovatiegegevens (Productiestatistieken, CIS2 en CIS21/2).
10 Zie M.F. Cornet, De maatschappelijke kosten en baten van technologiesubsidies als de WBSO, CPB-document nr. 8, Centraal
Planbureau, Den Haag, 2001.
11 Zie ook de verschillende voorstellen daartoe zoals die aan bod komen in het rapport Samenwerken en stroomlijnen: opties voor een
effectief innovatiebeleid, Eindrapportage Interdepartementaal Beleidsonderzoek Technologiebeleid, Den Haag, juni 2002.

Copyright © 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)