Prestatiemanagement in het buitenland
Aute ur(s ):
Waal, A.A. de (auteur)
Kerklaan, L.A.F.M. (auteur)
De Waal is zelfstandig adviseur en associate professor strategisch management aan de Maastricht School of Management. Kerklaan is vennoot
van Holland Consulting Group te Amsterdam. andredewaal@planet.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 88e jaargang, nr. 4420, pagina 559, 28 november 2003 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
beleid, w ereldw ijd
Net als in Nederland staat prestatiemanagement binnen de overheid ook in andere landen hoog op de agenda.
Bij de laatste Tweede Kamer verkiezingen zijn een ‘andere overheid’ en een nieuwe manier van politiek bedrijven belangrijke
aandachtspunten geweest. De overheid moet snellere en betere resultaten laten zien om de toenemende onvrede bij de burgers over het
functioneren van de overheid tegen te gaan. Hiertoe zijn verschillende verbeteringspogingen ondernomen, waarvan het programma Van
Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording-programma ( ) en het project Beleids- en Beheersinstrumentarium ( ) het meest in het oog
springen.
In dit artikel beschrijven wij internationale ontwikkelingen op het gebied van invoering van prestatiemanagement in de overheid en zullen
deze vervolgens vergelijken met de nationale programma’s. Ook schetsen we de contouren van toekomstig prestatiemanagement binnen
de overheid.
Buitenlandse ervaringen
In het buitenland is inmiddels veel ervaring opgedaan met prestatiemeting en prestatiemanagement in de overheid.
Verenigde Staten
De Government Performance and Results Act (GPRA) is een wet van 1993 die elke overheidsinstantie verplicht om een strategisch plan
voor vijf jaren op te leveren. De wet is geïnitieerd door president Clinton en mede geïnspireerd op het invloedrijke Reinventing
Government van Osborne en Gaebler1
Het strategisch plan moet voor elk van de vijf jaren waarop het betrekking heeft een prestatieplan bevatten. Het prestatieplan omvat
objectieve, kwantificeerbare en meetbare doelen en prestatie-indicatoren.
Vanaf 2000 vindt elk jaar een rapportage over de prestatieplannen plaats. Daarin worden de prestaties over de laatste drie jaren vermeld.
De rapportage bevat verder analyses van prestaties, een beschrijving van correctieve acties en eventueel voorstellen voor aanpassingen
van bepaalde prestatiedoelen.
De gpra is een concrete invulling van de zogenoemde ‘Modernizing Government Agenda’ in de vs: het beschikbaar stellen van
dienstverlening die tegemoet komt aan de wensen van de burger, die efficiënt en van hoge kwaliteit is en die samen met externe
dienstverleners aangeboden wordt.
Groot-Brittannië
‘Best Value’ is een programma dat gestart is aan het begin van de jaren negentig en tot doel heeft om de kwaliteit van de gemeentelijke
overheid in Groot-Brittannië te verbeteren. Sinds 2000 moeten alle Britse gemeenten aan dit programma meedoen. De invoering van
prestatiemanagement speelt binnen het programma een belangrijke rol.
Het Best Value-programma is gericht op het meten, beheersen en verbeteren van de dienstverlening door de overheid. De verbeteringen
moeten tot uiting komen in zowel sociale, economische als omgevingsindicatoren. Net als het programma in de vs is het doel van het
Best Value-programma om een positief effect te hebben op de dienstverlening en om prestatiemanagement in de Britse overheid
significant te verbeteren. In sommige gemeenten heeft men inmiddels tien jaar ervaring met de zogenoemde ‘Best Value Performance
Indicators’ en wordt onderkend dat deze een goed beeld geven van de sterkten en zwakten van een gemeente2
Nieuw-Zeeland
In 1984 begon de net gekozen Labourregering een veranderingsproces om de efficiëntie en effectiviteit van de publieke sector te
verhogen. Vooral het verduidelijken van doelstellingen, het ontwikkelen van prestatiemanagementsystemen, het volgen van prestaties
ten opzichte van de verwachtingen en het verhogen van de transparantie met betrekking tot het overheidshandelen werden gezien als
belangrijke pijlers van het veranderingsproces. Het wetgevende raamwerk onder de veranderingen werd vastgelegd in de ‘State Sector
Act’ van 1988 en de ‘Public Finance Act’ van 1989. In de State Sector Act werden ‘chief executives’ geïntroduceerd die specifieke
prestatiecontracten moesten ondertekenen en uitvoeren. De Public Finance Act bewerkstelligt veranderingen in het financieel
management van de overheid door onder meer de uitbesteding van financieel beheer naar de uitvoeringsorganen. Aan het begin van het
financiële jaar bereiken de minister en de chief executive van het ministerie overeenstemming over de prestaties die het departement gaat
leveren dat jaar, wat periodiek wordt geëvalueerd.
Nederlandse ervaringen
De belangrijkste conclusie die na evaluatie uit de buitenlandse projecten naar voren komt, is dat prestatiemanagement in de overheid
werkt. Effectief prestatiemanagement leidt tot verbeterde resultaten van publieke organisaties en versterkt daardoor de democratie3 Dit
geldt zowel voor lokale overheden als centrale overheden.
Ook in Nederland is bij een aantal gemeenten en bij enkele departementen en agentschappen ervaring opgedaan met de invoering van
prestatiemeting en prestatiemanagement in de vorm van twee initiatieven.
Bbi-project
Het project Beleids- en Beheersinstrumentarium ( ) werd tussen 1989 en 1995 uitgevoerd met als doel om aanbevelingen en instructies op
te leveren voor de invoering van nieuwe instrumenten ter verbetering van de planning- en controlcyclus bij lagere overheden. Het project moest tot invoering van nieuwe managementinstrumenten leiden die konden zorgen voor een versterking van sturings- en
beheersingmogelijkheden, een verbetering van de verantwoordingsfuncties en een duidelijker markering van politieke en ambtelijke
bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Het -project is de reactie van de Nederlandse overheid op de ‘New Public Management’ trend.
In Nederland is een aantal grote steden, zoals Tilburg, voortrekker geweest.
Tijdens de evaluatie van het project bleek dat gemeenten overwegend een meerjarenplan, een middelenbegroting, een hiërarchisch
planning- en controlsysteem en tussentijdse rapportages over middelenverbruik en bezetting hadden ingevoerd4 Prestatienormen en
instrumenten om beleidseffecten te meten, ontbraken echter meestal.
In de praktijk bleken er nogal wat haken en ogen aan het te zitten. Het was vooral geschikt voor concrete producten met duidelijk
omschreven eigenschappen (zoals de kosten per eenheid), maar paste minder goed bij heterogene producten of bij producten met een
sterk politiek dan wel beleidsmatig karakter. Bovendien was de vereiste planmatige en prestatiegerichte cultuur in overheidsorganisaties
nog onvoldoende ontwikkeld. Daarnaast kreeg het meetbaar maken van beleidsdoelstellingen van overheden binnen het te weinig
aandacht.
Onder de naam Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording ( ) werd in mei 1999 in een regeringsnota een programma
geïntroduceerd om overheidsorganisaties transparanter te maken door de toepassing van prestatiemanagement. Het gaat met name om
de explicitering van doelen, prestaties en middelen, integratie van de beleids- en begrotingscyclus, integratie van financiële en nietfinanciële informatie en verbetering van de informatiewaarde en de toegankelijkheid van de begrotings- en verantwoordingsstukken. De
huidige begroting, die zich vooral richt op de inzet van middelen, moet vervangen worden door een begroting die zich richt op het
behalen van beleidsdoelstellingen. Daarbij moet in de begroting nieuwe stijl een expliciete koppeling gemaakt worden tussen te behalen
doelstellingen, de middelen en verwachte en gerealiseerde prestaties.
De Algemene Rekenkamer constateert dat de departementale begrotingen voor 2002 toegankelijker zijn dan vorige begrotingen en dat
deze begrotingen meer informatie geven over wat Ministeries doen om de gestelde doelen te bereiken5 Dit is een stap in de goede
richting, maar net als in het bedrijfsleven zal nog veel ervaring moeten worden opgedaan in het benoemen van prestatiegegevens en het
expliciteren van relaties tussen doelen, prestaties en middelen.
Belemmeringen
De manier van ‘omgaan met de cijfers’ door de politiek is een potentiële belemmering. Deze opstelling bepaalt of overheidsmanagers
‘strategisch gedrag’ gaan vertonen dat te vergelijken is met ‘creatief boekhouden’. Er wordt daarom voor gepleit om departementen niet
meteen af te straffen als zij de doelstellingen niet halen of om een foutenmarge in te voeren6
Beleidsaanbevelingen
Door de invoering van wordt gerichte resultaatssturing bij de overheid geïntroduceerd. Daarmee wordt een weg gevolgd die enkele
Angelsaksische overheden al eerder zijn ingeslagen. Prestatiemanagement kan echter leiden tot twee negatieve effecten: het kan
strategisch gedrag uitlokken en het kan tot meer bureaucratie bij de uitvoering leiden. Het onderwerp ‘prestatiebeoordeling’ heeft daarom
de komende jaren veel aandacht nodig.
Prestatiemanagement en resultaatsturing worden binnen de overheid nog vaak gezien als een andere manier van begroten en
verantwoording afleggen. Dat valt te verklaren omdat de financiële directies bij de invoering van de voor de opgave stonden om de
nieuwe begrotingen op papier te krijgen. In de toekomst moeten de leidinggevenden van de departementen de focus minder op de fezaspecten en meer op de beleidsontwikkeling richten. Het is belangrijk dat departementen een prestatiegedreven cultuur gaan
ontwikkelen. De in de begroting opgenomen doelstellingen moeten het vertrekpunt worden voor de te behalen resultaten en de
activiteiten. Buitenlandse ervaringen laten zien dat positief geformuleerde beleidsdoelstellingen en een flinke dosis pragmatisme dit
proces kunnen bevorderen.
Leo Kerklaan en Andre de Waal
1 D. Osborne en T. Gaebler, Reinventing government: how the enterpreneurial spirit is transforming the public sector, AddisonWesley Publishing, New York, 1992.
2 T. Bovaird, From corporate governance to community governance: citizen-driven community score-cards for UK local service
providers?, in: A. Neely, A. Walters en R. Austin (red.), Performance measurement and management: research and action, Cranfield
School of Management, Cranfield, 2002.
3 John F. Kennedy School of Government, Visions of governance in the 21st century, Harvard University, Cambridge MA, 2001.
4 H.D. Albeda, 10 voor meten, 5 voor gebruik, over prestatiemeting en monitoring, Rapportage Rekenschap, Stichting Rekenschap,
2002, en P.B. Boorsma, Modern public management, in theory and practice, with special reference to the Netherlands, Department for
Public Administration, Twente University, 2001.
5 Algemene Rekenkamer, VBTB in begrotingen 2002, Den Haag, 24 januari 2002.
6 A. Peper, Op zoek naar samenhang en richting, Socialisme en Democratie, jrg. 56, nr. 9, 1999.
Copyright © 2003 – 2004 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)