Politieke partijen en
sociale zekerheid
De ontwikkelingen in de sociale zekerheid gaan snel. In hoog tempo is de
stelselherziening de laatste maanden door de Tweede Kamer gejaagd. Dat betekent echter
niet dat de politieke partijen tevreden zijn. Ongeacht de signatuur van het volgende
kabinet zijn de komende vier jaar nog wel enige aanpassingen te verwachten. In dit artikel
wordt de stand van zaken na de stelselherziening opgemaakt en worden de
beleidsvoornemens van de drie grote politieke partijen gei’nventariseerd. De auteur
concludeert dat de expansiedrift die aan ons stelsel van sociale zekerheid inherent lijkt
nog lang niet beteugeld is.
PROF. DR. E.P. DE JONG*
Inleiding
Over de reikwijdte van het begrip sociale zekerheid kan
men verschillende opvattingen huldigen. Ik vat sociale zekerheid hier op als het stelsel van sociale verzekeringen en
sociale voorzieningen. Het Nederlandse stelsel van sociale verzekeringen beoogt de geldelijke gevolgen te verzachten van arbeidsongeschiktheid door ziekte of gebrek,
van werkloosheid, van ouderdom en overlijden, van kindertal en van geneeskundige behandeling, verpleging en
verzorging. Hierbij staat compensatie van verlies aan arbeidsinkomen centraal. Bij sociale voorzieningen als de
Algemene Bijstandswet staat het gebrek aan arbeidsinkomen of het gebrek aan middelen ter voorziening in de
noodzakelijke kosten van het bestaan centraal. Van origine hebben de sociale voorzieningen een complementair
karakter binnen het geheel van de sociale zekerheid. Haar
autonome rol is vooral de laatste jaren gegroeid, bij voorbeeld ten aanzien van schoolverlaters.
De rechtsgronden voor sociale-zekerheidsregelingen
hebben zich ontwikkeld van een beperkt opgevatte bescherming van arbeiders tegen bedrijfsrisico’s in industriele ondernemingen (Ongevallenwet 1901) naar het
waarborgen van sociale-ontwikkelingsvoorwaarden voor
alle burgers, waarbinnen ieders recht op zelfontplooiing
en het hieruit voortspruitende recht van gelijkheid van kansen gegarandeerd is (Arbeidsongeschiktheidswetten
1967 en 1976).
De groei van omvang en inhoud van de sociale zekerheid in de naoorlogse jaren heeft de samenhang tussen
het sociale-zekerheidsbeleid enerzijds en het werkgelegenheids- en inkomensbeleid en het arbeidsomstandigheden- en arbeidsvoorwaardenbeleid anderzijds aanzienlijk verstevigd. De uitbreiding van het sociale-zekerheidsstelsel en de verbetering van de rechten op prestaties in de
periode 1950-1980 hebben de betekenis van de financiering van de sociale zekerheid en het belang van de prestaties (uitkeringen, voorzieningen en verstrekkingen) voqr
het sociaal-economische beleid op macro-niveau zeer
aanzienlijk verhoogd, in het bijzonder in het recente verleden waarin het beroep op de sociale zekerheid bij voortduring groeide. Intrinsieke doelstellingen van sociale zekerheid moesten in overeenstemming worden gebracht met
doelstellingen van sociaal-economische politiek en de instrumentering hiervan.
466
Niet alleen sociaal-economische beleidsdoelstellingen
stellen eisen en voorwaarden aan de sociale zekerheid,
ook maatschappelijke ontwikkelingen als een breed uitgezet gelijke-behandelingsbeginsel ten opzichte van burgers: ongeacht sexe, burgerlijke staat, persoonlijke samenlevingsverbanden, omvang van beroepsarbeid, aard
van de verhouding met een werkgever. Voorts zijn demografische ontwikkelingen van belang zoals de zogeheten
vergrijzing van de bevolking en de ontwikkeling van het
kindertal. Aan ingrijpende verschuivingen op de arbeidsmarkt, zoals wijzigingen in de verdeling van betaalde
en onbetaalde arbeid, flexibilisering van de arbeidsmarkt,
het verschijnen van nieuwe groepen aan vraag- en aanbodzijde op de arbeidsmarkt, worden consequenties verbonden ten aanzien van de sociale zekerheid. Rechtsbeleidsmatige wensen ten aanzien van doorzichtigheid en
overzichtelijkheid, unificatie en codificatie en inzake beperking van de afhankelijkheid van wisselende politieke
beslissingen en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer tegenover met overheidsgezag beklede instanties blijken inrichting en vormgeving van het socialezekerheidsstelsel mede te bepalen. Bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik, deregulering, afbakening van
verantwoordelijkheden van overheid en sociale partners,
een duidelijk afgebakende verhouding tussen beleidsvorming, toezicht en uitvoering bemvloeden vorm en inhoud
van het stelsel. Aanzuigende en anti-revaliderende effecten van de sociale zekerheid dienen zoveel mogelijk te
worden opgeheven.
Aan de grondbeginselen van de verzorgingsstaat, aan
fundamentele noties als sociale rechtvaardigheid en gerechtigheid, solidariteit en verantwoordelijkheid, vrijheid,
gelijkheid en broederschap, door politieke partijen en
maatschappelijke organisaties op uiteenlopende wijze uitgelegd en gerangschikt, dient het sociale-zekerheidsstelsel te voldoen. Aldus is een ingewikkeld patroon van eisen,
uitgangspunten en randvoorwaarden ontstaan, dat nog
gecompliceerder wordt door verplichtingen die bij of
krachtens Internationale overeenkomsten zijn vastgesteld
en waarbij Nederland partij is.
De ontwikkeling van het stelsel werd gekenmerkt door
een zekere expansiedrift, die tot uitdrukking kwam in een
De auteur is buitengewoon hoogleraar sociaal recht aan de Vrije Universiteit te Amsterdam en voorzitter van de Sociale Verzekeringsraad.
Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.
groeiend prestatiepakket bij het intreden van bepaalde,
steeds ruimer omschreven risico’s ten behoeve van een
uit diverse oorzaken in omvang groeiende kring van
prestatiegerechtigden. Het breed uitgezette gelijke-behandelingsbeginsel, veranderingen op de arbeidsmarkt,
de omvang en het structurele karakter van werkloosheid
en arbeidsongeschiktheid en de met het oog op herstel
van de economie gewenste beperking van collectieve uitgaven hebben aanleiding gegeven tot ingrijpende veranderingen in het sociale-zekerheidsstelsel. De door politieke partijen en maatschappelijke organisaties ingenomen
standpunten over eisen, uitgangspunten en randvoorwaarden ten aanzien van een stelsel van sociale zekerheid, die mede verantwoordelijk waren voor de natuurlijke
expansiedrift van het stelsel, leidden er ook toe dat voor
grootscheepse hervormingen weinig ruimte was; het politieke en maatschappelijke draagvlak voor een hervormingsoperatie op onderdelen is concreet uitgewerkt veelal
bescheiden.
Grote operaties in de sociale zekerheid
De in 1976 in de Nota Collectieve voorzieningen en
werkgelegenheid noodzakelijk geoordeelde bezuinigingen in de sociale zekerheid, de in Bestek ’81 (1978) voorziene bezuinigingsdoelstelling en de in 1980, 1981 en
1982 uitgevoerde bezuinigingsoperaties hadden niet het
effect dat de achtereenvolgende kabinetten er mee beoogden. Een structurele aanpak was vereist, gekenmerkt door
herijking van uitkeringscriteria, uitkeringspercentages,
prestatiepakketten, koppelingsmechanismen en organisatiestructuur en door uitbouw van het gelijke-behandelingsbeginsel. De gelijke behandeling van mannen en
vrouwen in de AOW, de herziening van het stelsel van
ziektekostenverzekeringen en de herziening van het stelsel van sociale zekerheid bij werkloosheid en arbeidsongeschiktheid werden achtereenvolgens in 1981 en 1983
op de adviesrails gezet. Doordat de voor structurele wijzigingen noodzakelijke wetgeving aanzienlijk later tot stand
kon worden gebracht dan bij de presentatie van de plannen voorzien was, zijn de bezuinigings- en ombuigingsdoelstellingen in de jaren 1983, 1984, 1985 en 1986, althans ten dele, vooruitlopend op de stelselherzieningsoperatie gerealiseerd door kortingen op daglonen, verlaging
van uitkeringspercentages en het buiten werking stellen
van wettelijke aanpassingsmechanismen.
Eind 1984 en begin 1985 is de invoering van de gelijke
behandeling van mannen en vrouwen in de Algemene Ouderdomswet gerealiseerd. Mannen en vrouwen die de
65-jarige leeftijd hebben bereikt ontvangen netto 50% van
het netto minimumloon (is gelijk aan 50% van het voormalige AOW-pensioen voor gehuwden). Heeft de echtgeno(o)t(e) die leeftijd niet bereikt dan wordt het pensioen
aangevuld met een toeslag ten bedrage van eveneens
50% van het netto minimumloon. Ongehuwden ontvangen
70% van dat minimum. Per 1 april 1988 zal het recht op
toeslag in principe – voor zover in het overgangsrecht niet
anders geregeld – afhankelijk worden van het inkomen
van de jongere huwelijkspartner.
In 1985 werd de gelijke behandeling van mannen en
vrouwen wettelijk vastgelegd in de Wet Werkloosheidsvoorziening; ter compensatie van de hiermee naar raming
gemoeide kosten werd de WWV-uitkeringsduur voor jongeren verkort, vooruitlopend op de nieuwe Werklopsheidswet. Eveneens vooruitlopend op de stelselherziening werd
in de WWV – naast het recht op een verlengde uitkering
(70% loongerelateerd individueel uitkeringsrecht) voor degene die bij het bereiken van de maximale uitkeringsduur
van twee jaren de leeftijd van 60 jaar heeft bereikt – een
tijdelijke regeling voor werknemers tussen 50 en 60 jaar ingevoerd. Deze behouden bij afloop van de normale uitkeringsduur recht op een uitkering van 70% van het
minimumloon.
Van de herziening van het stelsel van sociale zekerheid
bij arbeidsongeschiktheid en werkloosheid verschenen
eind 1985 de wetsontwerpen:
– wijziging van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet en de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (afschaffing van de zogenaamde verdiscontering
van werkloosheid in het arbeidsongeschiktheidspercentage);
– invoering van de Toeslagenwet (in plaats van
minimum-uitkeringsgaranties in de WW, de ZW, de
AAW, de WAO en de WAMIL voor uitkeringsgerechtigden die een of meer personen tot hun financiele last
hebben);
– wijziging van de AOW (gelijkstelling niet-gehuwde personen met gehuwden of echtgenoten);
– wijziging van de Algemene Bijstandswet met betrekking tot de gelijke behandeling van mannen en vrouwen en gelijkstelling van niet-gehuwde personen met
gehuwden;
– invoering van de Wet inkomensvoorziening oudere
(50 + ) en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze
werknemers (‘bescherming tegen de bijstand’), hierna
afgekort als IOAW;
– invoering van de nieuwe Werkloosheidswet in plaats
van de WW en de WWV; de nieuwe wet kent een recht
op de loongerelateerde basisuitkering over maximaal
een half jaar, een recht op de qua duur door arbeidsverleden en leeftijd bepaalde loongerelateerde verlengde
uitkering en ten slotte een recht op de vervolguitkering
van 70% van het minimumloon; dit laatste recht wordt
ook bepaald door het arbeidsverleden;
– deze reeks van wetten werd gevolgd door een notitie
leefvormen en ten slotte door een ontwerp-invoeringswet waarin de overgang van de oude naar de nieuwe
wetgeving is geregeld.
In 1986 werd het stelsel van ziektekostenverzekeringen
gewijzigd door de Wet op de toegang tot ziektekostenverzekeringen, de Wet inzake interne lastenverevening particuliere ziektekostenverzekeringsbedrijf (i.v.m. verschil in
leeftijdsopbouw van verzekerdenbestanden) en de Wet inzake medefinanciering oververtegenwoordiging oudere
ziekenfondsverzekerden (ten laste van particuliere ziektekostenverzekeraars). Deze wetgeving loopt vooruit op een
fundamentele herstructurering van het ziektekostenverzekeringsstelsel in het algemeen. De eerstgenoemde wet
geeft voorschriften over de toegang tot particuliere ziektekostenverzekeringen: acceptatieplicht, standaard verzekerd pakket, premiestelling, verbod op leeftijdstoeslagen.
Voorts voorziet deze wet in uitbreiding van de personele
werkingssfeer van de verplichte ziekenfondsverzekering,
opheffing van de vrijwillige en de bejaardenziekenfondsverzekeringen en continui’teit van de verzekeringsvorm bij
het bereiken van de 65-jarige leeftijd.
Sociale zekerheid anno 1986________
Na de stelselherziening staat voor de werkloosheidsverzekering (de nieuwe WW) en de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen (ZW, WAO/AAW, Wet Arbeidsongeschiktheidsvoorziening militairen) de loondervingsfunctie centraal, te weten, een loongerelateerd, gemdividualiseerd
uitkeringsrecht. De arbeidsongeschikte of de werkloze
heeft rechten en verplichtingen waarbij uitsluitend individuele kenmerken bepalend zijn en waarbij er geen verband bestaat met het al dan niet aanwezig zijn van een
partner. De uitkeringshoogte is 70% van het loon tot ten
hoogste het maximale dagloon. Arbeidsongeschikten ontvangen de uitkering zolang zij in strikte zin arbeidsongeschikt zijn tot het tijdstip waarop zij 65 jaar worden. Werklozen krijgen zo’n uitkering tijdelijk, afhankelijk van de duur
van het arbeidsverleden en de leeftijd, over een periode
van een half tot 5 jaar; daarna ontvangen zij – mits voldaan is aan een eis met betrekking tot het arbeidsverleden
– een geindividualiseerde vervolguitkering ter grootte
van 70% van het minimumloon voor de duur van een jaar.
Resteert voor werklozen bij voortdurende werkloosheid
ten slotte de Rijksgroepsregeling Werkloze Werknemers
krachtens de Algemene Bijstandswet: dat is een
inkomens- en vermogensgetoetste minimumuitkering op
verschillend niveau, al naar gelang de uitkering de minimale voorziening betreft voor een alleenstaande, een alleenstaande woningdeler, een een-oudergezin of een alleenverdiener in een gezinsverband.
De AAW voorziet ter zake van langdurige arbeidsongeschiktheid (ook weer in strikte zin) in een zdlfstandig uitkeringsrecht voor mannen en vrouwen op basis van een aan
het minimumloon gerelateerde uitkeringsgrondslag, mits
aan een bepaalde entree-eis is voldaan (anders dan bij de
AOW en AWW wordt inkomensderving bij de AAW niet
verondersteld).
In zoverre de loondervingsfunctie in de werkloosheidsen arbeidsongeschiktheidsverzekeringen niet toereikend
is om een minimumuitkering te bieden op het niveau van
het relevante sociale minimum, voorziet de Toeslagenwet
in een toeslag voor (bijna) alleenverdieners. De Toeslagenwet geldt niet voor echte alleenstaanden (als regel ontvangen zij bij ziekte en werkloosheid 70% van ten minste
het minimumloon; dit is het relevante sociale minimum
voor een echte alleenstaande). Het recht op toeslag wordt
getoetst aan het inkomen van de rechthebbende en dat
van zijn of haar partner. Oudere werklozen (57,5 +) die
aan de arbeidsverledeneis van de nieuwe WW voldoen
houden recht op de vervolguitkering (dit is een gemdividualiseerd uitkeringsrecht ad 70% van het minimum).
Oudere werklozen (50 +) en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werklozen hebben – voor zover zij niet als alleenstaande zijn te kwalificeren – na uitputting van hun
nieuwe WW-rechten aanspraak op een uit de algemene
middelen gefinancierde lOAW-uitkering. Het recht op uitkering wordt getoetst aan het inkomen van de rechthebbende en dat van zijn of haar partner; het wordt echter niet
op eventueel aanwezig vermogen getoetst zoals in het
bijstandsregime het geval is. Oudere werklozen (57,5 +)
die niet aan de arbeidsverledeneis van de nieuwe WW voldoen voor het recht op de vervolguitkering, maar wel voldoen aan het recht op de loongerelateerde basisuitkering
hebben recht op de lOAW-uitkering tot zij 65 jaar worden.
Gedeeltelijk arbeidsongeschikten die voor hun gedeeltelijke werkloosheid geen rechten meer ontlenen aan de werkloosheidswetgeving (WW, WWV, nWW) hebben recht op
een lOAW-uitkering en blijven aldus buiten de bijstand.
In voorbereiding is nog een wetsvoorstel dat zelfstandigen dezelfde uitkeringsrechten toekent als werknemers in
de IOAW (dus in geval van werkloosheid (50 +) en gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid in de zin van de AAW).
Zoals gezegd is de AOW met ingang van 1985 zowel
naar de premie- als naar de uitkeringskant aangepast aan
het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen. In het kader van de stelselherzieningsoperatie is wetgeving ontwikkeld ter zake van de gelijkstelling van gehuwde en ongehuwde ‘samenlevers’ zowel voor de toepassing van de AOW als voor toepassing van de Algemene Bijstandswet. Over de definitie van ‘samenlever’ is het
laatste woord nog niet gezegd (,,duurzaam een gezamenlijke huishouding voeren en zich naar buiten gedragen als
gehuwden” versus ,,bijdragen in de kosten van de gezamenlijke huishouding en in elkaars verzorging voorzien”).
De Algemene Weduwen- en Wezenwet is in alle debatten en voorstellen over stelselherziening en -aanpassing
geen belangrijk onderwerp geweest. Slechts voor zover
deze wet discriminatie inhoudt tussen gehuwde en ongehuwde samenlevers en omdat de wet uitgaat van de man
als kostwinner is zij recent in discussie gekomen. Er liggen
geen concrete wijzigingsvoorstellen ter tafel. Voor kinderen tot 18 jaar die tot het huishouden van de verzekerde
behoren en/of te wier aanzien aan bepaalde onderhoudsvoorwaarden wordt voldaan bestaat recht op kinderbijslag
ingevolge de AKW. Voor 18- tot 30-jarigen geldt per 1 oktober 1986 de Wet op de Studiefinanciering. Voor nietstuderende kinderen van 18 tot 27 jaar zonder eigen inkomen kan echter nog recht op kinderbijslag bestaan.
Sedert 1966 geldt de Ziekenfondswet als een naturaverzekering ter voorziening in de geneeskundige verzorging van verzekerden. Krachtens de AWBZ hebben verzekerden sedert 1968 aanspraak op verstrekkingen ten behoeve van hun geneeskundige behandeling, verpleging
en verzorging in ruime zin. Na de groei van het pakket tot
de jaren tachtig zijn recent op uiteenlopende wijzen grenzen gesteld aan het pakket door middel van wettelijke beperkingen, toelatingscriteria voor nieuwe verstrekkingen,
eigen bijdragen e.d.
Als sluitstuk van dit stelsel van sociale zekerheid kan de
Algemene Bijstandswet worden aangewezen. Deze voorziet in netto uitkeringen afgeleid van het minimumloon
(50% voor samenlevers, 90% voor alleenstaande ouders,
70% voor alleenstaanden en 60% voor alleenstaande woningdelers). Voor in- en uitwonende jongeren (23-) gelden bijzondere normen. De bijstandsuitkering is een inkomens- en vermogensgetoetste uitkering.
Politieke partijen en de inhoud van de
sociale zekerheid
In het bovenstaande is het stelsel geschetst zoals dat er
uit zal zien na aanvaarding van de hiervoor opgesomde
wetsontwerpen die na indiening bij de Tweede Kamer nog
zijn gewijzigd. In essentie geeft deze wetgeving vorm aan
bij het CDA en de VVD levende verlangens met betrekking
tot de sociale zekerheid. Was in 1983 nog een structurele
besparing voorzien van f. 6 mrd., met de herziening van
het stelsel van sociale zekerheid bij werkloosheid en arbeidsongeschiktheid in april 1986 is die besparing beperkt
tot ruim f. 3 mrd. Hierbij moet wel worden aangetekend,
dat buiten de stelselherziening belangrijke besparingen
waren bereikt, vooral door verlaging van uitkeringspercentages en het buiten werking stellen van wettelijke aanpassingsmechanismen.
Het is uitgesloten binnen het bestek van dit artikel de
programma’s van alle politieke partijen te bespreken. Ik
beperk mij tot de drie grote partijen.
Voor zowel de PvdA als het CDA en de VVD staat verbetering van de werkgelegenheid centraal. Een fundamenteel probleem vormt de verenigbaarheid van het nondiscriminatiebeginsel met de aanpassing van het socialezekerheidsstelsel aan veranderende arbeidsmarktverhoudingen. Het gezinsmodel waarop de sociale verzekeringen geent waren (man verdient de kost, vrouw werkt niet
buitenshuis) is niet langer adequaat te achten, maar kan
toch niet geheel verlaten worden zolang vrouwen niet
volstrekt gelijke kansen op de arbeidsmarkt hebben (66k
ten aanzien van de verzorging van kinderen). De vanuit het
non-discriminatiebeginsel ontwikkelde individualisering
loopt met andere woorden sterk op de feitelijke situatie op
de arbeidsmarkt vooruit. Zelfs al zouden de voor sociale
zekerheid beschikbare middelen onbegrensd zijn, dan
zou bij de feitelijke arbeidsmarktsituatie volstrekte individualisering van uitkeringsrechten tot onaanvaardbare verschillen in de inkomensverhoudingen leiden. Dat die middelen beperkt zijn maakt het probleem nog aanzienlijk gecompliceerder. In de overgang van het gezin naar het individu als model voor de maat van sociale zekerheid moet
dan ook in de minimumvoorzieningsfunctie onderscheid
gemaakt worden tussen globaal genomen alleenstaanden, samenlevers en alleenstaande ouders. Zodra zo’n
onderscheid tot directe of indirecte verschillen in de behandeling van mannen en vrouwen zou leiden op bovenminimaal niveau, is het rechtens ongeoorloofd. Een en ander levert een spanningsveld op waaruit slechts gecompliceerde regelgeving oplossingen kan bieden.
De PvdA ziet betaalde arbeid als een belangrijk verdelingsmechanisme voor inkomen en macht. Het sociale-zekerheidsstelsel moet toetreding tot de arbeidsmarkt en
een zekere inkomenscontinuVteit bevorderen, bestaanszekerheid garanderen en bestaande economische zelfstandigheid respecteren. Volgens haar programma wenst de
Een uitkering of een baan?
PvdA koopkrachtreparatie van de minima, in zoverre deze
zijn achtergebleven bij de algemene koopkrachtontwikkeling en herstel van de koppeling van de inkomensontwikkeling van ambtenaren, trendvolgers en uitkeringsgerechtigden (een gelijke stijging van inkomens in de markt- en
collectieve sector). In een beleid, gericht op economisch
herstel, volledige werkgelegenheid en herverdeling van
betaalde en onbetaalde arbeid, moet volgens de PvdA gewerkt worden aan wederopbouw van de sociale zekerheid.
Met programma verschilt op belangrijke punten van de sociale zekerheid 1986 zoals deze in de vorige paragraaf is
geschetst:
– uitkeringspercentages van 75 bij loongerelateerde uitkeringen;
– terugdringing van de verdiscontering van verminderde
gelegenheid tot verkrijgen van arbeid in het arbeidsongeschiktheidspercentage; dit in relatie met de invoering van de Wet Arbeid Gehandicapte Werknemers en
verbetering van werkloosheidsaanspraken;
– verlenging van de individuele uitkeringsrechten op minimumniveau ten behoeve van langdurig werklozen;
– afschaffing van de woningdelersregeling;
– verder terugdringen van de betekenis van de Algemene Bijstandswet ten behoeve van individuele minimumgaranties (zonder inkomens- en/of vermogenstoets);
– integratie van de premieheffing AOW/AAW in loon- en
inkomstenbelasting met een tariefstructuur en een
inkomensbegrip;
– wijzigingen in de pensioenwetgeving (pensioenbreuk,
weduwnaars- en partnerpensioen, flexibilisering pensioenleeftijd, geindexeerd dienstjarenbeginsel als
uitgangspunt);
– invoering van een volksverzekering tegen ziektekosten
met een premieheffing naar draagkracht, waarvan de
overheid de inning en de besteding regelt; bezuiniging
op volksgezondheid van ongeveer.f. 1 mrd.;
– verbetering van de fraudebestrijding; de opbrengst
hiervan voor de belastingen en sociale zekerheid wordt
geraamd op f. 2 a 4 mrd.;
– verhoging van de kinderbijslag; herstel van de koppeling aan het indexcijfer van de gezinsconsumptie.
De eerste vijf voorstellen vergen in de jaren 1987-1990
jaarlijks tenminste f. 1,25 mrd. Elders is erop gewezen, dat
de volledige uitvoerbaarheid van het PvdA-programma in
financieel-economisch opzicht geheel afhangt van de mate waarin men erin slaagt een sterke groei van de werkgelegenheid te bewerkstelligen: een ambitieus programma
ten aanzien van arbeidsduurverkorting – met verplichte
‘vrijwillige medewerking’ van de sociale partners -, deeltijdarbeid, VUT en werkgelegenheidsplannen. Slaagt men
(foto ANP)
er niet in bij een jaarlijkse economische groei van 2%, een
jaarlijkse groei van de arbeidsproductiviteit van 1,75% en
een jaarlijkse groei van de werkgelegenheid in de marktsector van 0,5% het werkloosheidscijfer per saldo met
225.000 te verlagen dan is de koppelingsdoelstelling van
de PvdA niette handhaven. In een aantal voorstellen kiest
de PvdA uitdrukkelijk voor hernieuwde nivellering van inkomensverschillen (zoals integratie van de premieheffing
van AOW/AAW in de loon- en inkomstenbelasting en invoering van een volksverzekering tegen ziektekosten).
Ten opzichte van het CDA en de WD zijn deze nivellering,
de expliciete keuze voor herstel van koppelingsmechanismen en de keuze voor koopkrachtverbetering van de minima onderscheidend voor de PvdA. De gewenste terugdringing van vermogens- en inkomenstoetsen in het stelsel
van sociale zekerheid, vergt mijns inziens dat verbetering
van de werkgelegenheid vooral aan vrouwen ten goede
komt. Wat de overige PvdA-punten inzake de inheriting en
vormgeving van het stelsel van sociale zekerheid betreft,
zou ik widen stellen, dat het verschil met het stelsel van
1986 eerder gradueel dan principieel van aard is (in hoofdzaak een beetje meer). Ik teken hierbij nog we) aan, dat de
opbrengst uit fraudebestrijding weinig realistisch geraamd
lijkt, tenzij wat dat betreft op korte termijn zeer ingrijpende
maatregelen genomen zouden worden.
Het CDA gaat ervan uit, dat de uitkeringsniveau’s in de
jaren 1986 -1990 kunnen worden gewaarborgd. De sociale zekerheid dient mensen te activeren, de flexibiliteit van
de arbeidsmarkt te vergroten en oneigenlijk gebruik en
misbruik te beperken. Discriminerende bepalingen (met
betrekking tot arbeidstijd en samenlevingsvorm) dienen te
worden verwijderd en de rechtvaardigheid van toetredingscriteria dient te worden verhoogd. Het CDA wenst de
koopkracht van ambtenaren, trendvolgers en uitkeringsgerechtigden te handhaven. Principiele veranderingen in
de inhoud van de sociale zekerheid staat het CDA niet
voor. Wanneer men er niet in slaagt een sterke groei van
de werkgelegenheid te bewerkstelligen – een van de veronderstellingen van het CDA-programma is een werkgelegenheidsgroei met 200.000 arbeidsjaren – dan moet men
of concessies doen op het bezuinigingsprogramma 6f de
handhaving van koopkracht prijsgeven. Sterker nog,
slechts onder ideale omstandigheden zullen marktsector
en collectieve sector geen verschil in koopkrachtontwikkeling te zien geven. Verlaging van de belasting- en premiedruk (als middel tot koopkrachthandhaving) bedreigt het
niveau van het financieringstekort. Hoe het CDA voorziet
in de voor de realisatie van zijn programma vereiste uitbreiding van werkgelegenheid en bevriezing van de koopkracht in de marktsector, wordt niet duidelijk in dit
programma.
Behalve handhaving van koopkracht wenst het CDA
voor de periods 1986 -1990:
– aandacht voor de pensioenwetgeving (f lexibele pensionering, partnerpensioen, pensioenbreuk);
– herziening van de uitvoeringsorganisatie, accentuering van de verantwoordelijkheid sociale partners;
– handhaving van de kinderbijslag-systematiek;
– meer aandacht voor fraude (verzekerde’nadministratie,
bewijslastverschuiving);
– verbetering van de positie van gehandicapten (WAGW
en WSW);
– ten aanzien van de ziektekostenverzekering een stapsgewijze ontwikkeling in de richting van een wettelijk
verplichte verzekering tegen minder zware risico’s
(naast de AWBZ).
Inhoudelijk zijn vanuit het CDA geen principiele verschuivingen te verwachten in de periode 1986-1990. Indien het economische herstel voor sociale zekerheid meer
ruimte geeft dan voor koopkrachthandhaving nodig is, kan
bij voorbeeld worden bezien of uitkeringspercentages worden verhoogd dan wel of de vervolguitkering van de nieuwe WW wordt verlengd. Het CDA geeft aan het laatste prioriteit. Een versterking van de werkloosheidsverzekering
heeft bij het CDA dus de voorkeur boven het terugdringen
van inkomens- en vermogenstoetsen in het algemeen.
De VVD doet geen concrete uitspraken over de ontwikkeling van de werkgelegenheid. Wel valt te verwachten,
dat bij uitvoering van het VVD-programma in de overheidssector 75.000 arbeidsplaatsen verloren gaan. De VVD
wenst koopkrachthandhaving voor de jaren 1986-1990
met dating van belasting- en premiedruk als middel daartoe. De koppelingen volgens de Wet Aanpassingsmechanismen wijst de VVD van de hand. Het sociaal-minimumniveau dient via algemene lastenverlichting zo goed mogelijk gewaarborgd te blijven. Zo nodig wordt voor de echte
minima gegrepen naar een aanvullende koopkrachttoeslag. Op langere tenmijn wenst de VVD een Algemene
Inkomensdervingswet met volstrekt geindividualiseerde
uitkeringsrechten, zonder enige toets aan partnerinkomen
of vermogen. Wat verzekerden boven het minimum aan
uitkeringen wensen dienen zij individueel of groepsgewijs
zelf te verzekeren. Deze voorziening is pas mogelijk wanneer de arbeidsmarkt volledig geemancipeerd is: mannen
vrouwen hebben op gelijke voorwaarden en met gelijkheid
van kansen toegang tot de arbeidsmarkt en worden daar
gelijk behandeld.
Voor de kortere termijn wenst de VVD:
– handhaving van het equivalentiebeginsel voor uitkeringen boven het minimum;
– versterking van het volumebeleid;
– handhaving van de inkomensonafhankelijke kinderbijslag;
– verbetering van de pensioenwetgeving (flexibele pensionering, pensioenbreuk, partnerpensioen en weduwnaarspensioen in de AWW; dit laatste zonder extra
kosten);
– aanpassing op onderdelen van de ziektekostenverzekeringswetgeving.
De VVD wenst de voor 1988 voorziene inkomensafhankelijkheid van de AOW-toeslag voor een jongere partner
ongedaan te maken; dit is onlangs bij de Kamerbehandeling van de operatic stelselherziening gebleken. Opvallend is een zekere contradictie in het VVD-programma.
Enerzijds wordt gepleit voor een versterking van de verzekeringsgedachte in een stelsel waarin de loondervingsfunctie centraal staat, anderzijds wordt een ministelsel
voorgesteld vanuit een minimumvoorzieningsfunctie (met
of zonder een beperkte middelentoets). Ik verwijs naar
mijn eerdere opmerkingen: dit VVD-voorstel is voorlopig
een utopie. De verwijzing naar het volumebeleid komt mij
weinig overtuigend voor, althans als middel om de hoog
opgelopen kosten aanzienlijk terug te dringen.
Slot
Niet alle partijprogramma’s zijn hier aan de orde geweest; zelfs zijn niet alle onderdelen met betrekking tot de
sociale zekerheid uit de wel behandelde partijprogramma’s besproken. Voorstellen over financieringsstelsels,
over uitvoerings- en toezichtstelsels, over om- en bijscholing, overterugploegexperimenten en werken met behoud
van uitkering, over remigratie van buitenlandse werknemers Net ik buiten beschouwing. Toch wil ik een enkele opmerking maken over de organisatie van de sociale zekerheid. Wat de samenstelling van bestaande adviesorganen
van de Rijksoverheid betreft, stelt het CDA in zijn programma dat deze – zonder aan deskundigheidseisen van de
leden afbreuk te doen – een weerspiegeling dient te zijn
van de verscheidenheid in de bevolking. De eigen verantwoordelijkheid van maatschappelijke organisaties moet
worden versterkt. De sociale partners moeten, aldus het
CDA, zelf op terreinen als inkomensbeleid, herverdeling
van arbeid en onderdelen van de sociale zekerheid in belangrijke mate het beleid bepalen. Dit standpunt wordt in
belangrijke mate gedeeld door D’66, de PvdA en de VVD.
D’66 gaat nog een stapje verder en wil dat uitkeringsgerechtigden een plaats krijgen in organen die adviseren of
beslissen over uitkeringsrechten (zoals SER, bedrijfsverenigingen, RWW- en toetsingscommissies). Bij de totstandkoming of oprichting van regionale onafhankelijke instituties voor scholing moet aan werknemers- en werkgeversorganisaties ruime inspraak worden gegeven, aldus de
PvdA. In de visie van de VVD past het dat de overheid zich
inzet voor een goede communicatie met de sociale partners. In dit kader zal het vergroten van de eigen beleidsruimte van de sociale partners bij inrichting en uitvoering
van de sociale zekerheid en bij het arbeidsmarkt-, arbeidsvoorzieningen- en arbeidsomstandighedenbeleid moeten
worden nagestreefd. De uitvoeringsstructuur van de sociale zekerheid moet op voortvarende wijze worden gereorganiseerd en vereenvoudigd, terwijl het arbeidsvoorzieningenbeleid en het arbeidsmarktbeleid beter op elkaar
moeten worden afgestemd.
Naar de mening van het CDA moeten de regelingen van
aan loon gerelateerde uitkeringen en het beheer van de
betreffende fondsen worden overgeheveld naar de sociale
partners. Over de uitkeringshoogte en de voorwaarden
alsook over de loon gerelateerde premievaststelling beslist in deze visie de Sociale Verzekeringsraad. De SVr
moet worden omgevormd tot een onafhankelijk beheersingsorgaan. Het CDA streeft naar aparte uitvoeringsorganen voor de werknemers- en volksverzekeringen en het arbeidsmarktbeleid.
Hoe zal het worden na 21 mei 1986? De stelselherzieningsoperatie zal pas na het aantreden van een nieuw kabinet in de Eerste Kamer worden behandeld. Dus of het
stelsel echt wordt zoals dat in dit artikel is geschetst, is niet
geheel zeker. Voor de kabinetsformatie zal herstel van
koppelingsmechanismen, indien de PvdA daaraan deelneemt, en in ieder geval handhaving van koopkracht van
sociale zekerheidsuitkeringen een belangrijk onderwerp
van onderhandelingen vormen. Aard en omvang van middelentoetsen (inkomen, vermogen, vrijlaten van drempelbedragen) voor de omvang van het recht op een sociale zekerheidsuitkering zullen voor elke coalitie onderwerp van
gesprek zijn. De waardering van feitelijke ontwikkelingen
op de arbeidsmarkt is daarbij van grote betekenis. Indien
men de partijprogramma’s mag geloven valt op het terrein
van de kinderbijslag weinig of niets te verwachten, en op
het terrein van pensioenwetgeving veel. Voor het overige
reken ik er maar op, dat de sociale-zekerheidsregelingen
op tal van punten om diverse redenen aanpassing en uitbreiding behoeven. De expansiedrift was kenmerkend
voor de sociale zekerheid. Dat wordt in de toekomst mijns
inziens niet anders.
E.P. de Jong