Pijlers onder hogere arbeidsparticipatie

Pijlers onder hogere arbeidsparticipatie
Aute ur(s ):
Bovenberg, A.L. (auteur)
Hoogleraar algemene economie en directeur van het CentER aan de Universiteit van Tilb urg. De auteur is tevens verb onden aan het Ocfeb van de
Erasmus Universiteit a.l.b ovenb erg@uvt.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 88e jaargang, nr. 4405, pagina D29, 12 juni 2003 (datum)
Rubrie k :
Dossier: Arbeidsmarktbeleid via financiele prikkels
Tre fw oord(e n):
prikkels

Recent is er aandacht voor een driepijlersysteem in de sociale zekerheid, waarbij de overheid een collectief gefinancierde
basisregeling biedt, de sociale partners in cao-verband arbeidsvoorwaardelijke regelingen afspreken en individuen aanvullende
voorzieningen treffen.
Bij een driepijlersysteem zou inkomensderving tijdens (zorg)verlof vooral gefinancierd moet worden uit zelf gespaarde gelden in de
tweede en derde pijlers1. De grotere eigen verantwoordelijkheid draagt bij aan een hogere gemiddelde arbeidsparticipatie over de
levensloop. Bovendien bevordert het een betere spreiding van de arbeidsinspanning waarbij arbeid minder sterk geconcentreerd wordt
in de gezinsfase: het ‘spitsuur’ van het leven. Deze bijdrage bespreekt een mogelijke vormgeving van de tweede en derde pijler van
zo’n systeem.
Levensloopsparen en pensioen
De arbeidsrechtelijke regelingen in de tweede pijler worden door de sociale partners in een cao afgesproken. De tweede pijler speelt een
belangrijke rol in de pensioenvoorziening. Door mensen toe te staan pensioenvermogen te benutten voor scholing en
ouderschapsverlof, bevorderen deze gelden het onderhoud in plaats van de afschrijving van menselijk kapitaal. Bovendien kunnen deze
besparingen worden benut om grotere eigen bijdragen in de ziektewet en de zorg te financieren zodat inactiviteit en overconsumptie van
zorg worden bestreden. Om te voorkomen dat een adequate oudedagsvoorziening in gevaar komt, kan men de uitwisselbaarheid van
pensioenen en andere doelen beperken tot de pensioenrechten die men voor het 65ste levensjaar kan opnemen2. Het inzetten van
pensioengelden voor (deeltijd)verlof tijdens het spitsuur van het leven stuit op een twee-tal barrières. In de eerste plaats bouwen
jongeren weinig rechten op omdat pensioenfondsen doorsneepremies hanteren; in elk gewerkt jaar worden evenveel pensioenjaren
opgebouwd, onafhankelijk van de leeftijd. Dit betekent dat jongere werknemers oudere werknemers subsidiëren. De euro die jongeren
inleggen, rendeert namelijk langer dan de euro die oudere werknemers betalen aangezien jongeren langer te gaan hebben voordat ze met
pensioen gaan3. Door in plaats van doorsneepremies de waarde van de opgebouwde rechten direct te relateren aan de ingelegde premies
bouwen jongeren meer rechten op. Zulke individuele regelingen voor levensloopsparen (inclusief vervroegd pensioen) belasten
bovendien de intergenerationele solidariteit minder. Deze schaarse solidariteit kan het beste worden gereserveerd voor degenen die
risico’s moeilijk kunnen opvangen. Dat zijn degenen boven de 65 die niet kunnen terugkeren naar de arbeidsmarkt omdat ze hun menselijk
kapitaal reeds hebben afgeschreven.
Fiscale begeleiding van levensloopsparen
De tweede barrière voor levensloopsparen betreft de fiscale begeleiding. Jongeren moeten meer kunnen sparen voor zorgverlof met
dezelfde fiscale faciliteit als voor pensioenbesparingen, dat wil zeggen met de omkeerregel. Hierbij zijn besparingen (premies) fiscaal
aftrekbaar, maar zijn ontsparingen (uitkeringen) belast. Verder worden beleggingsopbrengsten vrijgesteld van de forfaitaire
rendementsheffing. Momenteel kunnen werknemers de omkeerregel benutten als ze voldoen aan de voorwaarden voor het zogenaamde
verlof-sparen4. Deze regeling moet verder worden uitgebreid en vereenvoudigd door de regeling te integreren met de fiscale faciliteiten
voor vervroegd pensioen. Daartoe dienen de fiscale faciliteiten voor pensioen te worden gesplitst in een deel voor levensloopsparen
(vóór 65 jaar) en een deel voor ouderdomspensioen (ná 65 jaar) 5. In het eerste compartiment kunnen mensen fiscaal gefacilieerd een
individuele levensloopreserve van drie maal het bruto jaarsalaris aanhouden. Beperkingen in de jaarlijkse inleg worden opgeheven zodat
jongeren aanzienlijke bedragen kunnen wegzetten. Dit stimuleert hun arbeidsaanbod. Eventueel kunnen erfenissen worden toegevoegd
aan de levensloopreserve. Zo kunnen (over)grootouders investeren in (achter)kleinkinderen. Een voordeel van het integreren van de
fiscale faciliteiten van levensloopsparen met die voor vervroegde pensionering is dat mensen hun levensloopregeling niet kunnen
benutten om nog vroeger fiscaal gefacilieerd uit te treden dan nu reeds mogelijk is. De hoeveelheid vermogen die fiscaal gefacilieerd mag
worden aangehouden, drie maal het bruto jaarsalaris, is immers niet groter dan de huidige fiscale faciliteiten voor vervroegd pensioen. Zo
worden mannen gestimuleerd hun besparingen niet te bewaren voor een riant pensioen maar het mede te bestemmen voor zorgtaken
tijdens het spitsuur van het leven. Verder wordt beter onderhoud van het eigen menselijk kapitaal bevorderd: de tijdshorizon wordt
langer en besparingen kunnen worden benut voor scholing.
Aanpassen omkeerregel

Een mogelijk nadeel van de omkeerregel voor het faciliëren van een levensloopregeling is dat de omkeerregel minder fiscaal voordeel
oplevert dan bij pensioenbesparingen. Het tarief waartegen de inleg kan worden afgetrokken (het aftrektarief) ligt immers meestal minder
ver boven het tarief waartegen de uitkering wordt belast (het uitkeringstarief) dan bij pensioenbesparingen het geval is. In tegenstelling
tot pensioenbesparingen profiteren levensloopbesparingen namelijk niet van een speciaal laag 65+-tarief (als gevolg van vrijstelling van
de aow-premie). Fiscale discriminatie van levensloopbesparingen ten opzichte van pensioenbesparingen is niet goed te verdedigen. Dit
pleit voor het geleidelijk afschaffen van het speciale seniorentarief. Een alternatieve manier om levensloopbesparingen minder achter te
stellen bij pensioenbesparingen is het vergroten van het verschil tussen aftrek- en uitkeringstarief voor levensloopbesparingen,
bijvoorbeeld door een speciale bonus bij opname voor lagere inkomens. Een nadeel van deze optie is dat deze belastinguitgaven minder
goed passen in het fiscale stelsel en daarmee gevoeliger zijn voor politieke risico’s. Bovendien ligt het niet in de rede inkomenspolitiek te
voeren via fiscale subsidies voor besparingen. Lagere inkomens sparen immers weinig. Om mensen met lagere inkomens tegemoet te
komen, zijn actief arbeidsmarktbeleid en belastingfaciliteiten voor lagere arbeidsinkomens (zoals een earned income tax credit) effectiever.
Lenen in de tweede pijler
De zorgintensieve perioden bevinden zich vaak aan het begin van de carrière zodat men nog weinig heeft kunnen sparen. Men zal
daarom ook inkomen uit de latere levensfasen naar voren willen halen om verlof tijdens de gezinsfase te kunnen financieren. Dit kan door
te lenen tegen de waarde van het menselijk kapitaal. Mensen worden zo gestimuleerd langer door te werken. De lening moet immers later
worden terugbetaald. Hierbij spelen echter verschillende complicaties. In de eerste plaats introduceren leningen moreel gevaar en
averechtse selectie. Hoe zorgt de verschaffer van de lening er voor dat de lening daadwerkelijk wordt terugbetaald? Kapitaalverschaffers
kunnen nu eenmaal geen beslag leggen op de toekomstige verdiencapaciteit van individuen. Verder loopt de verschaffer van de lening
het risico dat vooral dubieuze debiteuren een lening zullen aanvragen. Ook deze averechtse selectie zorgt voor een slecht functionerende
markt voor leningen. Leningen binnen de tweede pijler kunnen deze bezwaren van leningen verzachten. In de eerste plaats is het gevaar
van averechtse selectie minder als leningen slechts worden verstrekt aan degenen met een arbeidscontract. De werkgever treedt in feite
op als de agent van de verzekeraar bij het selecteren van goede risico’s. In de tweede plaats kunnen met de werkgever afspraken worden
gemaakt over het doorlopen van het arbeidscontract. Als de werknemer in dienst blijft van de werkgever bij het opnemen van de lening
(tijdens deeltijd- of voltijdsverlof) wordt de band met de arbeidsmarkt niet verbroken en is de kans kleiner dat de schuldenaar de lening
niet kan terugbetalen. Integratie met andere verzekeringen, zoals ziektekosten- en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen, geven
verzekeraars, werkgevers en werknemers bovendien een gezamenlijk belang bij het behoud van menselijk kapitaal. In de derde plaats kan
een deel van de in de tweede pijler opgebouwde pensioenrechten dienen als onderpand voor de lening. Men kan de kosten van een
lening over een langere periode spreiden door de lening terug te betalen over het gehele leven, inclusief de pensioenperiode.
Derde pijler en hypotheekrenteaftrek
De derde pijler betreft individuele regelingen die niet direct gekoppeld zijn aan de arbeidsrelatie. Individueel levensloopsparen kan op
dezelfde manier fiscaal worden begeleid als levensloopregelingen in de tweede pijler. Individuele regelingen bieden volledige
keuzevrijheid en individueel maatwerk. De hoge kosten van individuele leningen als gevolg van selectie en moreel gevaar worden
beperkt als het eigen huis als onderpand dient. In dit kader kunnen de generieke faciliteiten voor het eigen woningbezit geleidelijk
worden omgezet in meer gerichte faciliteiten voor jongeren die moeilijk toegang hebben tot de woningmarkt. Zo is een hoge fiscale aftrek
denkbaar voor starters die afloopt naarmate men ouder wordt, bijvoorbeeld door fiscale aftrekbaarheid te beperken tot leningen die lineair
worden afgelost (over dertig jaar).
Conclusies
Conform het profijtbeginsel kunnen de midden- en hogere inkomens aangesproken worden op hun eigen verantwoordelijkheid bij de
financiering van een tijdelijke terugval in het inkomen tijdens (deeltijd)verlof. Er kan een groter beroep gedaan worden op (pre)
pensioengelden, andere spaarsystemen en kredietfaciliteiten. Zo kunnen goed verdienende tweeverdieners hun inkomen en vrije tijd
beter over de levensloop spreiden zonder dat dit de gemiddelde arbeidsparticipatie over de levensloop schaadt. Fiscaal gefacilieerd
levensloopsparen maakt ook hogere eigen bijdragen mogelijk in de sociale zekerheid en de zorgverzekeringen.
Dossier Arbeidsmarktbeleid via financiele prikkels
W.T.M. Molle: Arbeidsmarktbeleid via financiële prikkels
J. van Zijl: Fiscalisering: wel typisch, niet ideaal
M.C. Versantvoort Financiële prikkels via de fiscaliteit
P. de Beer en S. Hoff: Weg naar werk vol hindernissen
K. Laan, W. Roorda en J. van der Waart: Financiële prikkels aan de aanbodzijde
E. Vogels: Financiële prikkels aan de vraagzijde
P.W.C. Koning: Zoektocht naar prikkels voor UWV
A. Heyma en M. Zijl: Ouderen gevoelig voor financiële prikkels
W.H.J. Hassink: Meer oudere werknemers door prikkels aan de vraagzijde?
A.L. Bovenberg: Speciale grijsschijf voor werkende ouderen

P. Alders en C. van Trier: Trends in het arbeidsmarktbeleid
P. Donker van Heel: Scenario’s voor vormgeving van de fiscalisering
L.G.M. Stevens: Gefiscaliseerd arbeidsmarktbeleid
H.J. ter Bogt: Bureaucratietheorie en andere uitvoeringskwesties
G.J. van den Berg: Arbeidsmarktbeleid tussen efficiëntie en effectiviteit
A.L. Bovenberg: Pijlers onder hogere arbeidsparticipatie
A.M. Reitsma: Op afstand de beste?

1 Zie bijvoorbeeld F. Leijnse, K. Goudswaard, J. Plantenga, en J. van der Toren, Anders denken over zekerheid. Levenslopen, risico en
verantwoordelijkheid, Rapport voor het ministerie van sociale zaken en werkgelegenheid, Den Haag, 25 september 2002.
2 Deze pensioenrechten zijn verantwoordelijk voor ruim een derde van de totale kosten van de tweede pijler van het pensioenstelsel.
3 In eindloonsystemen staat daar tegenover dat jongeren in de toekomst meer carrière maken en daarom meer profiteren van toekomstige
backservice.
4 Zo moet de werkgever een regeling treffen die voor tenminste 75 procent van het personeel geldt.
5 De grens van 65 jaar zou op een later tijdstip geleidelijk kunnen worden verhoogd, bijvoorbeeld als de levensverwachting verder stijgt.

Copyright © 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)