Pakketvergelijking en collectieve
besluitvorming
A. P. ROS
–
PROF. DR. D. J. WOLFSON*
O p vrijdag 31 oktober maakte het
Ministerie van Binnenlandse Zaken het
verslag openbaar van onsvooronderzoek
inzake pakketvergelijking van arbeidsvoorwaarden 1). Nog die zelfde dag publiceerden de ambtenarenbonden een
vernietigend commentaar, waarin rapport en onderzoekers als resp. waardeloos en bevooroordeeld gediskwalificeerd werden. NRC Handelsblad van
1 november nam dat commentaar zonder meer over; andere dagbladen vergeleken het met wat er in het rapport
stond, maar één ding is inmiddels wel
duidelijk: pakketvergelijking is een omstreden zaak.
De kwartaire sector in cijfers
Alvorens o p het rapport zelf in te gaan
is het raadzaam stil te staan bij de kwantitatieve achtergrond van de problematiek van de arbeidsvoorwaarden in de
kwartaire sector. Die kwartaire sector is
een verzamelbegrip voor de sector ,,overheid”, zoals gedefinieerd in de Nationale Rekeningen, en de overige nietcommerciële, (zwaar) gesubsidieerde
dienstverlening. Analytisch stemt de
kwartaire sector overeen met de collectieve sector in de zin van Kessler, t.w.
dat deel van ons reële-voorzieningenbestel dat voor de continuïteit van de
voortbrenging structureel afhankelijk is
van bijdragen uit de publieke middelen 2). Empirisch blijven e r dan natuurlijk nog afbakeningsproblemen. Wij volgen hier de wat conservatieve afbakening
van het Sociaal en Cultureel Planbureau
en het Centraal Planbureau, die de kwartaire sector omschrijven als:
de sector ,,overheidw (openbaar bestuur, defensie, sociale verzekering en
gesubsidieerd onderwijs);
de instellingen, bedrijven en zelfstandige beroepsbeoefenaars behorend tot
de sectoren gezondheidszorg, maatschappelijke dienstverlening,-sociaalcultureel werk. cultuur en recreatie,
speurwerkinstellingen, overig onderwijs en andere (van overheidswege gesubsidieerde) maatschappelijke organisaties;
0 het openbaar vervoer per trein, tram
of bus 3).
De afbakening is ,,wat conservatief’:
omdat aldus een aantal voorzieningen
(of ,,werkvormenw, in het jargon) bijeengenomen is waarbij, gemiddeld genomen, nog geen tien procent van de
kosten door eigen bijdragen van de gebruikers gedekt worden. (De spoorwegen, met ongeveer 50% kostendekking,
zijn in bedrijfseconomische zin nog de
best florerende bedrijfstak binnen de
kwartaire sector.) Het is duidelijk dat
deze sector naar omzet en personeelsbestand zou ,,groeienw als we daaraan
ook werkvormen met een wat hogere,
maar nog niet volledige kostendekking
geheel of gedeeltelijk zouden toerekenen.
Dat doen we niet.
Het hoeft geen verbazing te wekken
dat de verdubbeling over de laatste
twintig jaar van het procentuele beslag
dat de overheid o p het nationale inkomen
legt ook zijn weerslag heeft gevonden in
de aantallen werknemers die voor hun
loonvorming min of meer direct van de
overheid afhankelijk zijn. Weliswaar
heeft de groei van het overheidsaandeel
in de nationale ruimte zich voornamelijk voorgedaan in de sfeer van de inkomensoverdrachten, maar ook die moeten worden geadministreerd. Bovendien
zijn veel van die overdrachten gebonden
aan bepaalde voorzieningen (denk aan
vergoedingen voor ziektekosten) waar
weer werknemers in de kwartaire sector
achter staan. In het openbaar bestuur
is het arbeidsvolume niet eens zo sterk
toegenomen, in de periode 1958-1978
met gemiddeld ruim 1% per jaar 4). Voor
*De auteurs zijn dr. H . de Groot en drs.
A. G. J. Haselbekke erkentelijk voor hun
waardevolle commentaar naar aanleiding van
een eerdere versie van dit artikel.
I) A. P. Ros en D. J. Wolfson, Vooronderzoek Pakkervergel~jking van arbeidsvoorwaarden, Ministerie van Binnenlandse Zaken, Den Haag, 1980.
2) G. A. Kessler. De ~ubliekesector in de
járen tachtig, ESB, I ? oktober 1979, blz.
1065-1072.
3) Sociaal en Cultureel Planbureau/Centraal
Planbureau, De kwarraire sector in de jaren
rarhrig, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1980,
blz. I I. Zie hierover ook H. de Groot, De
toekomst van de quartaire sector, Openbare
uirgaven. 1980, blz. 239-25 1.
4) SCP/CPB, op. cit.. blz. 141 en Centraal
Bureau voor de Statistiek, Srarisrisrh zakboek 1970, Den Haag, 1970. blz. 62-63.
de kwartaire sector als geheel bedroeg de
uitbreiding van het personeelbestand
bijna 3% per jaar in d e periode 19721977 5).
De toekomstige ontwikkeling van de
personeelssterkte in de kwartaire sector
wordt geschat aan de hand van een
onder zeer stringente veronderstellingen
geformuleerde (minimale) referentieraming uit de eerder genoemde S C P / CPBstudie, zoals weergegeven in de onderstaande tabel.
De referentieramingen in de tabel zijn
,,minimaalm, omdat de verhouding tussen personeelssterkte en gebruiksindicatoren constant is verondersteld.
Zelfs onder deze stringente veronderstellingen, die o.m. inhouden dat de ten
gevolge van de demografische ontwikkelingen vrijkomende arbeidsplaatsen in
het onderwijs (bij ongewijzigde klassegrootte) geheel ter beschikking komen
ter financiering van het uit hoofde van de
verwachte vergrijzing toenemende aandeel van de gezondheidszorg in het
voorzieningenpakket. zullen de totale
exploitatielasten van de kwartaire sector
in de periode 1980-1990 (in prijzen van
1977) met circa 0,4% per jaar toenemen
6). Thans beloopt het totale beslag van
de kwartaire sector ongeveer één derde
van het nationale inkomen (te weten
het gehele collectieve-voorzieningenbestel in de reële sfeer, dus met uitzondering van de niet aan bestedingen
gebonden inkomensoverdrachten in
engere zin zoals rente o p staatsschuld,
de inkomensoverdrachten aan het buitenland en de voorzieningen tegen inkomensderving en inkomensaanvullende
voorzieningen als bedrijvensteun, bijstand, AOW/AWW en kinderbijslag).
Een kostenstijging van 0,4% in termen
van ongeveer één derde van het nationale
inkomen, komt neer o p een stijging van
0,13% in termen van het nationale inkomen als geheel. Gegeven een aandeel van
de particuliere sector in dat nationale
inkomen van ongeveer één derde vertaalt
dat zich ceteris paribus in een jaarlijkse
additionele druk op het vrij besteedbaar
inkomen van ,/, X 0,13% = O$%.
Het heroïsche karakter van de in deze
referentieramingen gehanteerde veronderstellingen wordt eerst recht duidelijkt als wordt bedacht dat van de voor
het recente verledengeschetste ontwikkeling slechts 40% aan het verloop van gebruiksindicatoren kan worden toegeschreven. De overige 60% is toe te schrijven aan factoren als kwaliteitsverbetering
c.q. intensivering van de dienstverlening
en verbetering van secundaire arbeidsvoorwaarden 7). In de referentieramingen
zijn deze factoren niet als verklarende
variabele opgenomen, omdat hun verloop mede afhankelijk is van het nog in
te vullen beleid. Een dergelijke exogenisering verduidelijkt derhalve tevens de
potentiële beleidsmarges. Het spreekt
vanzelf dat elke uitbreiding van de personeelssterkte in de kwartaire sector in
verhouding tot de gebruiksindicatoren
het in de referentieramingen geschatte
beslag direct verder zal doen stijgen.
En uiteraard zal het hier niet bij blijven,
als we veronderstellen dat het beslag van
de niet aan goederen gebonden inkomensoverdrachten in engere zin ook nog
wel zal stijgen (denk alleen maar aan de
toenemende rente o p staatsschuld, als
gevolg van aanhoudend grote begrotingstekorten). In het licht van de thans geldende groeiverwachtingen is hiermee
wel duideliik welk een dramatische inspanning er van alle participanten in het
collectieve-besluitvormingsproces vereist
zal worden om te voorkomen dat het beleid ontspoort in de jaren tachtig.
De taakopdracht
De hierboven beschreven problemen
hebben in de afgelopen jaren al hun schaduw vooruit geworpen. In de jaren zestig
kon de overheid zich nog veroorloven
een passief arbeidsvoorwaardenbeleid te
voeren, met het trendbeleid als aanpassingssystematiek aan een autonoom veronderstelde ontwikkeling van de arbeidsvoorwaarden in het bedrijfsleven. In de
jaren zeventig noopte de verkrapping van
de economische beleidsmarges tot discus-
sies over vermeende onzuiverheden in de
trendsystematiek, alsmede tot globale
correcties zoals de inmiddels in gang
gezette halfjaarlijkse kortingen van 0,30,7% op de ontwikkeling van de ambtelijke inkomens en het beleidsvoornemen
de verbeteringen in de bouw-cao uit
hoofde van het veralgemeniseren van
bepaalde toeslagen niet in de trend op
te nemen.
Het is begrijpelijk dat deze correcties
door betrokkenen werden opgevat alseen
teken aan de wand dat de vertrouwde
trendsystematiek toch niet die beveiliging
van de ambtelijke inkomenspositie bood
die men er van had verwacht. Alleen al
hierom ontstond er in de kring van de
belanghebbenden aandrang om door
middel van pakketvergelijking tot een
verdere objectivering van het vergelijken
van arbeidsvoorwaarden te komen. De
enkele incidentele pogingen tot pakketvergelijking uit de jaren zestig zijn de
laatste jaren gevolgd door een stroom
van onderling slecht vergelijkbare deelonderzoeken. Een comvlicatie is daarbii
dat niet alle werknemers in de kwartaire
sector ambtenaar of trendvolger zijn.
Al jaren tracht het kabinet meer greep
te krijgen op de inkomens in deze sector,
die immers vrijwel geheel uit de publieke middelen wordt betaald. En al
jaren is er vanuit de Tweede Kamer
gevraagd om meer inzicht. In zijn
uitvoerige brief van 1 I juni 1979overdeze
materie 8) schreef de minister van Binnenlandse Zaken n.a.v. de motie-liietkerk 9), waarin om een ,,officieel” pakketvergelij kingsonderzoek
gevraagd
was:
.,Voor de stemming over de motie heb ik verklaard. dat de regering tegen het verzoek
om het vraagstuk van de verschillen in positie, mer inachtneming van alle aspecten en in
het meest ruime verbandgezien, te bestuderen,
geen enkel bezwaar heeft. Het gaat hier om
een ingewikkelde problematiek, waarvoor,
5) SCP/CPB, op.cit., blz. 145.
Tabel. Referentieraming personeelssterkte kwartaire sector (X 1.O00 manjaren)
1977
1980
1985
1990
………………
215
53
102
16
23
26 1
17
39
416
219
55
107
18
25
264
17
40
430
221
61
116
19
29
255
17
45
436
239
65
125
21
33
238
16
46
44 1
…………………………..
1.142
1.175
1.199
1.224
Sector
Intramurale gezondheidszorg …………
Overige gezondheidszorg
Maatschappehjke dienstverlening
Sociaal-cultureel werk. cultuur en recreatie
Overig sociaalsultureel werk e.a. ……..
Onderwijs en onderzoek …………….
Justitiële sfeer …………………….
Openbaar vervoer ………………….
Openbaar bestuur e.a.
…………….
………
Totaal
Bron:
SCPICPB. De kwarralre SCCIOT in de jaren
ESB 26-1 1-1980
rachrig. Den Haag. 1980, blz. 147
Toename
1980-1990
+ 20
Jaarlijkse
groei (W)
19801 1990
– 26
– I
f 6
+l1
0.9
1.7
1.6
1.6
2.8
– l.
O
– 0.6
1.4
0.3
+ 49
0.4
+ 10
+ 18
+ .3
+8
6) SCP/CPB, op.cit., blz. 144. Driekwart
van deze kostenstijging, of 0.3% wordt be-
kostigd uit de algemene middelen en de
sociale premies, de rest zou volgens de ramingen uit eigen bijdragen worden opgebracht.
De marginale belasting- en premiedruk in
termen van het inkomen na heffingen (en
vóór overdrachten) zal derhalve, volgens de
berekening in de hoofdtekst. in de centrale
variant met ca. 0.3% perjaar stijgen. Waar het
in deze analyse evenwel om gaat is dat dejaarlijkse additionale druk op het vrij besteedbaar
inkomen als gevolg van toenemende publieke
heffingen èn eigen bijdragen aan een steeds
duurdere kwartaire sector ,,minimaal” 0.4%
zal bedragen.
7) SCP/CPB, op.cit., blz. 145.
8) Brief van de Minister van Binnenlandse
Zaken aan de Vaste Commissie voor Ambtenarenzaken en Pensioenen, I I juni 1979.
9) Tweede Kamer, Zitting 1978-1979.15 08 1,
nr. 24.
indien zij niet zo ingewikkeld was, wellicht
al eerder bruikbare oplossingen zouden zijn
aangedragen. Ik heb mij toen echter wel
losgemaakr van hei oordeel, dat in de motie
was uitgesproken, namelijk dar moer worden
gesrreefd naar een opheffig van de verschillen. Dat oordeel kon op dat moment niet
worden uitgesproken, juist omdat het vraagstuk in studie moet worden genomen” (onze
cursivering).
Voor de uitvoering van d e motieRietkerk koos de minister, gezien de
neteligheid van de materie, een nogal
,,zwarew bestuurlijke formule: de opdracht tot het verrichten van een methodologisch vóóronderzoek, o m een probleemstelling o p tafel te krijgen voor het
onderzoek zelf. Het vooronderzoek zou
moeten worden verricht door onafhankelijke deskundigen, het onderzoek zelf
zou worden begeleid door een Tripartite
Commissie, waarin alle betrokkenen
zouden moeten participeren.
Onze taakopdracht viel uiteen in twee
delen. Uiteraard diende er aandacht geschonken te worden aan de systematiek
van de pakketvergelijking. Daarnaast
werd ons opgedragen aandacht te schenken aan de vraag hoe een pakketvergelijking zou kunnen functioneren binnen
een inkomenspolitiek in ruimere zin. Dat
was dus geen toegift-met-persoonlijkemeningen van deauteurs, maar volgde uit
de bovengenoemde brief van de minister,
die als leidraad voor de taakopdracht
gold. In het licht van het in de vorige
paragraaf geschetste beeld zou het immers niet zinvol zijn geweest om een
pakketvergelijkingsonderzoek te isoleren van de randvoorwaarden, die de economische ontwikkeling ons zal opleggen.
Het laatste deel vande opdracht stelde
ons wel voor bijzondere problemen. Om
zelfs de schijn van partijdigheid te vermijden beperkten wij ons bronnenmateriaal tot officiële stukken en elders ge
publiceerd (en voor iedereen toegankelijk) onderzoek. Steeds is benadrukt dat
economisch onderzoek geen onbetwistbare resultaten kan opleveren in een
pakketvergelijking. Waar waardeoordedelen in het geding waren, zijn deze
slechts als zodanig geïdentificeerd. Aanbevolen is de uitwerking van normatieve
aspecten aan de partijen in het overleg
over te laten. Uitgangspunt was hierbij
dat de betrokken partijen unanimiteit
zouden kunnen bereiken over de spelregels die zullen gelden bij het zoeken naar
oplossingen.
Gelijke monniken, gelijke kappen
De taakstelling voor het inkomensbeleid in de benarde jaren tachtig is indit
kopje kernachtig samengevat. Een globaal trendbeleid dat ongedifferentieerde
aanpassingen genereert ten opzichte van
een meer dan twintig jaar geleden ad hoc
bepaalde vergelijkingsbasis, kan die gelijke kappen slechts bij toeval waar maken. Want de tijden zijn veranderd,
en daarmee ook facetten als de relatieve-
schaarsteposities die een beloningsstructuur (zouden moeten?) bepalen, en het
relatieve gewicht van niet (direct) in geld
waardeerbare emolumenten in de particuliere en d e kwartaire sector.
Behalve deze micro-economische verschillen is er de macro-economische invloed van de bodem die de overheid door
een versnelde expansie van d e kwartaire
sector gelegd heeft inde markt voor hoger
geschoolden. Van de werknemers in de
kwartaire sector heeft nl. bijna één derde
een vooropleiding minimaal o p het niveau van het hoger beroepsonderwijs,
terwijl dat in de overige sectoren maar
voor 5% van de werknemers geldt. De
loonkosten per manjaar liggen in de
kwartaire sector dan ook gerniddeldcirca 30% hoger dan in de overige sectoren
van de economie, al zijn er natuurlijk
ook binnen de kwartaire sector nog weer
aanzienlijke inkomensverschillen 10). O p
het niet-neutrale karakter van het trendbeleid als vertaalmechanisme van een
de inkomensongelijkheid bevorderende
impuls van de overheid is al in 1976 gewezen door Wolfson 1 l). Dezeanalyse is
bevestigd door het sedertdien beschikbaar gekomen statistische en econometrische materiaal, waarvan in de noten 10
en 1 1 enige voorbeelden gegeven zijn.
Dergelijk onderzoek heeft ons overigens
wel geïnspireerd tot de keuze van een uitspraak van de topman van het Engelse
pakketvergelijkingsonderzoek als motto
voor ons rapport: ,,The difficulty about
pay comparison is that it brings to light
uncomfortable facts”.
Uiteraard sluiten een trendbeleid als
aanpassingsautornatisrne o p basis van
een veronderstelde vergelijkbaarheid
en een arbeidsvoorwaardenbeleid gebaseerd o p onderzoek naar die vergelijkbaarheid elkaar uit. Een trendbeleid gaat
immers a priori uit van vergelijkbaarheid, terwijl die bij een beleid gebaseerd
op pakketvergelijking nu juist ter discussie staat. Aangenomen mag worden dat
de bonden zich dit gerealiseerd hebben
bij hun aandrang op pakketvergelijkingsonderzoek.
In Het Parool van 14 juni 1978 vroeg
ABVA-voorzitter Dutman nog o m ,, . . .
één systeem voor de mensen in de vrije
bedrijven en voor de mensen in de overheid. Dan gaan we eerst precies vergelijken wat voor beloningen daar tegenover staan. Er zal nog betoogd moeten
worden dat de man bij de overheid in
een vergelijkbare functie netto meer of
minder verdient dan de man in het vrije
bedrijfsleven. Dan zitten we o p de toer
van een totaal inkomensbeleid. En daar
willen we naar toe” 12).
Welnu, daar wil het kabinet blijkbaar
ook naar toe. Ons rapport is daarbij niet
meer dan een mogelijk instrument ten
behoeve van dat doel. Het wilde grenzen
en mogelijkheden van pakketvergelijkingsonderzoek aangeven, door voorstellen te doen over wat men in een dergelijk onderzoek zou moeten betrekken,
wat wellicht beter buiten beschouwing
gelaten kan worden, en welke vóórvragen men aan het overleg tussen partijen
zou moeten overlaten, omdat d e uiteindelijke vraag naar wat aanvaardbaar is
nu eenmaal nier door onderzoek alleen
kan worden opgehelderd 13).
De techniek van de pakketvergelijking
Welke inkomensbestanddelen spelen
een rol bij een vergelijking van arbeidsvoorwaarden en welke functies of functieniveaus moeten hierbij worden vergeleken? In navolging van het bekende
analytische inkomensbegrip van Haigen
Simons definieert het rapport het voor
pakketvergelijking relevante kerninkomen uit arbeid als de algebraïsche som
van de waarde van iemands consumptie
en de mutatie in zijn vermogen over een
bepaalde periode, verminderd met het
niet voor zijn sociale functie typerende
inkomen uit arbeid en vermogen over
diezelfde periode (blz. 25). Het relevante
kerninkomen bestaat dus uit het toraal
van alle voor de socialefunctie t.vperende
lusten en lasten gedurende een bepaalde
10) SCP, Sociaal en Cultureel Rapporr,
Staatsuitgeverij, Den Haag, 1980, blz. 194.
Zie hierover ook H. de Groot, Werkgelegenheid en de kwartaire sector, ESB, 16 augustus
1978, blz. 816-819.
I I ) Zie D. J. Wolfson, Ombuigen in de overdrachtsuitgaven, ESB. 27 oktober 1976, blz.
1050: ,,De overheid volgt voor de aanpassing
van de ambtenarensalarissen immers de ontwikkeling in het bedrijfsleven. Een dergelijke
passiviteit houdt echter, los van de vraag of
zij op haar plaats is en juist uitgevoerd wordt,
nog geen neutraliteit in. De modale ambtenaar verdient meer dan de modale werknemer, omdat dienstenproductie beter gehonoreerd wordt dan goederenproductie.Naarmate het politieke proces de expansie van
de dienstenproductie ten opzichte van de
goederenproductie bevordert en meer en meer
naar de overheid trekt, verandert de overheid
de inkomensverdeling, zolang de relatieve
beloningsverhoudingen star blijven”. In latere
publikaties (D. J. Wolfson, Tertiaire inkomensverdeling, ESB, 16 mei 1979,en idem,
Zin en onzin van het tertiaire inkomensbegrip, in N. C. M. van Niekerk (red.), Terriaire inkomensverdeling, Deventer, 1979)is de
hier omschreven samenhang het Keller-effect
genoemd, naar de auteur die het model leverde waarmee dit al eerder in partieel evenwicht
geverifieerde effect nu ook in algemeen evenwicht aangetoond kon worden. Zie hierover
D. J. Wolfson, Pen and Tinbergen on income
distribution, De Economisr. jg. 127 (1979),
nr. 3, blz. 446-458. Zie ook W. J. Keller, Tax
incidence: a genera1 equilibrium approach.
North Holland Publishing Co., Amsterdam,
1980; idem, Effecrs of educarion, rechnology
and public expendirures on rhe disrriburion
of income, Fiscaal-Economisch Instituat
Rotterdam, en idem, Overheid en inkomensverdeling, CBS Select nr. 1 (1980). blz. 279289; alsmede J. M. M. Ritzen, Disequalizing
effects of educarional exponsion, SCP, Rijswijk, 1979.
12) J. Wielaard, Ambtenaar in slecht aanzien. Her Parool, 14 juni 1978.
13) Zie D. J. Wolfson, Op zoek naar eenaanvaardbare verdeling, oratie Rotterdam, 1977,
herdrukt in W. Driehuis (red.), Economische
theorie en economische politiek in discussie,
Stenfert Kroese, Leiden, 1977.
periode. Een dergelijk analytisch kerninkomen verruimt het inkomensbegrip
in engere zin tot het totaal van de arbeidsvoorwaarden, en verschaft een conceptueel kader waarbinnen in principe
ook alle voor pakketvergelijkingrelevante niet rechtstreeks in geld uitgedrukte
primaire inkomensbestanddelen, arbeidsomstandigheden en overige emolumenten kunnen worden toegerekend
en vergeleken. Voor de vergelijking
wordt een aantal representatieve, homogene en naar arbeidsduur, leeftijd
en geslacht genormaliseerde functies
als startpunt genomen. Hiermee wordt
recht gedaan aan de ,,externewhorizontale verhouding van functieniveaus in
de kwartaire sector en daarbuiten. Er
is van uitgegaan dat de overige, niet onderzochte of zelfs niet zonder meer vergelijkbare functies in eerste instantie
door middel van interpolatie in het
,,beeldw zouden kunnen worden geplaatst.
Feitenpresentatie
Dat beeld is buitengewoon belangrijk, omdat ook een feitenpresentatie
nooit neutraal kan zijn 14). Het nieuwe
van ons overigens in sterke mate o p secundair bronnenonderzoek steunende
rapport is dan ook voornamelijk gelegen
in de relatief grote aandacht voor de
,,beveiligingw van de informatieverwerving, -hantering en -evaluatie, om te voorkomen dat partijen worden geconfronteerd met ,,bevÓóroordeeld” materiaal.
Een geloofwaardige aanpak vereist een
drievoudige grondslag van feitelijkheid,
redelijk heid en maatschappelijke aanvaardbaarheid en een zodanige institutionalisering van het gebruik van informatie dat daarbij rekening wordt gehouden met de ,,ladingw van de gehanteerde gegevens.
Het meer technocratische aspect van
de feitelijkheid kan gewaarborgd worden door de informatie te laten venver-
ken door ervaren deskundigen van bijvoorbeeld het Centraal Bureau voor de
Statistiek (CBS). Aanbevolen wordt de
redelijkheid van de feitenpresentatie (de
wijze waarop de informatie wordt ,,gehanteerd”) te laten beoordelen door een
adviserend lichaam dat zijn licht zou
moeten laten schijnen over de vraag, hoe
men o p zich zelf ,,stommewfeiten moet
laten ,,sprekenw 15). Te denken valt
daarbij aan vragen als: wáár dient het
onderscheid te worden gelegd tussen
hoofd- en bijzaken, en wèlke sleutelfuncties geven, uit oogpunt van representativiteit, het beste ,,beeldw van de
werkelijkheid?
Ten slotte zullen, voordat het overleg
of de eigenlijke onderhandelingen kunnen beginnen, afspraken gemaakt moeten worden over de evaluatie, over
maatschappelijk aanvaardbare herleidingsfactoren waarmee niet (rechtstreeks) in geld uitgedrukte aspecten
van arbeidsvoorwaarden o p één noemer
gebracht en onderling vergelijkbaar gemaakt kunnen worden. Hierbij valt te
denken aan vragen als ,,wat is een auto
van de zaak ons waard?”, en ,,wat geven
we voor d e grotere zekerheid van een
arbeidsplaats bij de overheid?”. Omdat
de vast te stellen herleidingsfactoren
op hun beurt het onderhandelingsproces zullen beïnvloeden, verdient het
aanbeveling het overleg in te gaan met
concrete voorstellen voor deze factoren.
Nader zou moeten worden bezien of deze
voorstellen eveneens kunnen worden
ontwikkeld door het bovenbedoelde
toch wat ,,technocratisch” gedachte adviserende lichaam, dan wel dat daarmee
een maatschappelijk ,,zwaarderworgaan
moet worden belast (als opvolger van het
vroegere college van Rijksbemiddelaars).
Het gewicht van deze adviesinstantie
zal tevens worden bepaald door de behoefte aan advies, bemiddeling of zelfs
arbitrage die kan ontstaan wanneer partijen het niet direct eens kunnen worden
over de maatschappelijke aanvaardbaarheid van de te gebruiken herleidingsfactoren.
Hoe verder?
De ernst van de economische situatie
in de jaren tachtig gedoogt niet dat de
fundamentele vragen op het terrein van
het arbeidsvoorwaardenbeleid worden
ontlopen. Ons rapport veronderstelt dat
de partijen de in het voorgaande gesignaleerde problemen onderkennen, en in
onderling overleg willen oplossen in een
maatschappelijk kaderconvenant waar..
.
binnen een loonsom voor de kwartaire
sector uiteindelijk door regering en parlement wordt bepaald tegende achtergrond
van globale afspraken met de sociale partners over de aanwending daarvan voor
werkgelegenheid, loonhoogte en een herstructurering van de beloningsstructuur
o p basis van compenserende verschillen
en in het licht van nieuwe schaarsteverhoudingen 16). Ons rapport biedt daartoe
de benodigde aangrijpingspunten, uitgaande van de wenselijkheid overlegstructuren en vrije onderhandelingen zoveel als mogelijk te bevorderen, ook al om
de rollen van de overheid als wetgever en
als werkgever zoveel mogelijk te scheiden. Lukt dat niet, omdat de bonden in
faalangst afhaken, dan is een verstarrende en maatschappelijk verschralende
geleide loonpolitiek het enige rationele
alternatief voor de jaren tachtig.
A. P. Ros
D. J. Wolfson
14) Zie J. Pen, Feitenpresentatie en theorievorming: het geval van de personele inkomensverdeling, in A. Heertje (red.), Schaarste
en welvaart. (opstellen aangeboden aan prof.
dr. P. Hennipman), Stenfert Kroese, Leiden,
1971.
.. . ..
15) Het rapport spreekt, op blz. 5 l, van een
,,lichaam (. . .) samengesteld uit deskundigen
die het vertrouwen genieten van de Kroon
en van de betrokken maatschappelijke groeperingen”. Kennelijk hadden de bonden deze
passage nog niet gelezen toen ze zich beklaagden buitengesloten te worden in onze voorstellen.
16) Zie hierover The Economist van I november 1980, blz. 68 en de eerdere artikelen
in dit tijdschrift,zoalsgenoemd in ons rapport.