Over ruimte voor water en welvaart

Over ruimte voor water en welvaart
Aute ur(s ):
Verrips, A.S. (auteur)
De auteur is werkzaam b ij de afdeling Ruimtelijke Economie van het Centraal Planb ureau.
Ve rs che ne n in:
ESB, 86e jaargang, nr. 4292, pagina 76, 26 januari 2001 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):

De invloed van de mens op de klimaatverandering is inmiddels bewezen. Doordat de gemiddelde temperatuur op aarde stijgt en de
Nederlandse bodem daalt, zal Nederland te maken krijgen met wassend water. De ‘nieuwe’ beleidsfilosofie, land opgeven voor water,
lijkt een verantwoord instrument. De kosten van het opgeven van schaarse ruimte voor water hangen echter samen met de mate van
verstedelijking. Uit kostenbaten-analyse blijkt dat de oplossing niet primair in de breedte gezocht moet worden.
Ons klimaat verandert. Het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) heeft net voor de klimaatconferentie in Den Haag de
verwachte mondiale temperatuurstijging met twee graden Celsius naar boven bijgesteld. Deze eeuw verwacht men een stijging van
twee tot zes graden. De hoeveelheid neerslag neemt hierdoor naar verwachting toe in de vorm van zwaardere buien. De watertoevoer via
Rijn en Maas stijgt, met name in de winter. Ook de zeespiegel rijst, terwijl de bodem daalt. Zonder ingrijpen zullen deze
ontwikkelingen leiden tot een toename van wateroverlast en overstromingskansen.
Het wassende water
Nederland kent een lange historie van vechten tegen het water. In het verleden werd de strijd gevoerd door dijkverhoging en uitbreiding
van de capaciteit van pompen en gemalen. Nieuw is echter de filosofie om met het water mee te bewegen, geïntroduceerd in het rapport
Waterbeheer 21e eeuw 1. Met dit meebewegen wordt aan water meer ruimte gegeven om wateroverlast en overstromingskansen te
beperken. Deze beleidsfilosofie vindt zijn weerslag in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening.
Het Centraal Planbureau heeft recent een globale maatschappelijke kosten-batenanalyse uitgevoerd van enige concrete projecten, die in
deze beleidsfilosofie passen. Daarin worden ruimtelijke maatregelen ingezet om overstromingsrisico’s dan wel wateroverlast te beperken
2. Voor zover hierover informatie beschikbaar was, zijn ook alternatieve, vanuit technisch perspectief ingegeven maatregelen
geanalyseerd 3.
Kosten en baten onder de loep
Hieronder volgt een overzicht van de projecten:
» retentiegebieden Rijnstrangen en Ooijpolder;
» grootschalige dijkverleggingen langs de Rijntakken;
» duinverbreding langs de Noordzeekust, ruimtereservering achter de Waddenzeekust en ontpoldering van een gebied in Zeeland;
» benedenrivierengebied;
» regionale watersystemen in laag-Nederland;
» het aanwijzen van calamiteitenpolders.
De uitvoering van de projecten verandert de fysieke leefomgeving. Daarmee hangen diverse kosten en baten samen. Zo kan de
bestemming van een gebied veranderen; landbouwgrond wordt bijvoorbeeld water. De landbouwfunctie verdwijnt of door een
gewijzigde grondwaterstand is alleen nog extensieve landbouw mogelijk. Soms kan de landbouwfunctie blijven bestaan, zoals in een
wateropvanggebied voor extreem hoge waterstanden, maar worden van een gebied toekomstige bestemmingsveranderingen beperkt. Er
mag dan niet of nauwelijks meer worden gebouwd. De kosten hiervan zullen per locatie verschillen.
Met een bestemmingswijziging kan de economische productiecapaciteit van een gebied veranderen. Er komen productiemiddelen vrij, bij
landbouw met name arbeid. We veronderstellen dat deze afname van beperkte duur is. Indien een groot areaal landbouwgrond wordt
onttrokken, zal dit ook gevolgen hebben voor de toeleverende en afnemende industrie.
De opstallen en infrastructuur moeten in het betreffende gebied worden gesloopt. Met deze vorm van kapitaalvernietiging zijn kosten en

vergoedingen gemoeid. Vanzelfsprekend zijn er verder kosten voor investering en onderhoud. Daarnaast zal de overheid in
wateropvanggebieden de boeren compenseren voor eventuele overstromingsschade.
De belangrijkste bate van de projecten is gelegen in vermindering van de kans op overstromingsschade.
Naast deze in meer of mindere mate gemakkelijk in geld uit te drukken kosten en baten, leveren de projecten ook een aantal niet-monetaire
kosten en baten op. Zo hebben de projecten gevolgen voor de landschappelijke kwaliteit en de biodiversiteit. Water is veelal te
combineren met andere functies, zoals natuur of recreatie. Met een afname van de overstromingskansen zal ook het aantal potentiële
slachtoffers afnemen. Daarnaast kunnen ruimtelijke maatregelen verdroging en bodemdaling tegengaan en de zoetwatervoorraad
vergroten. Gedwongen sluitingen van boerenbedrijven hebben gevolgen op het sociale vlak.
Uitgangspunten
De globale maatschappelijke kostenbaten-analyse is uitgevoerd vanuit het gezichtspunt van de nationale welvaart. Volgens dit criterium
is een project aantrekkelijk indien de maatschappij er als geheel op vooruit gaat. De winnaars zouden de eventuele verliezers in theorie
kunnen compenseren. Aangezien zo’n herverdeling in de praktijk meestal niet goed uitvoerbaar is, wordt ook aandacht besteed aan de
verdeling van de kosten en baten binnen de nationale economie. Bovendien is het voor een beleidsbeslissing relevant welk effect een
project heeft op de overheidsuitgaven. Zo is de aankoop door de overheid van boerenland nationaal gezien geen kostenpost, maar een
herverdeling van overheidsgeld aan de bewuste boeren. De grondaankopen drukken wel op het overheidsbudget.
Volgens het voorschrift van het kabinet is in de kosten-batenanalyse gerekend met een reële disconteringsvoet van vier procent 4.
Indien een project niet wordt uitgevoerd, wordt de opbrengst van het uitgespaarde kapitaal in reële termen berekend. Verder
veronderstellen we dat een project niet eerder wordt uitgevoerd dan nodig is. Met andere woorden: als een stijging van de
rivierwaterafvoer zich naar verwachting over enkele decennia voordoet, gaan we ervan uit dat het project pas dan wordt uitgevoerd.
Benedenrivierengebied nader beschouwd
Als voorbeeld van de uitwerking van de projecten wordt hieronder het benedenrivierengebied (zuiden van Zuid-Holland en Gelderland)
nader uiteengezet.
Vier varianten en een referentiescenario
Om de verwachte wateroverlast in het benedenrivierengebied door toename van de Rijnwatertoevoer tegen te gaan, stelt Rijkswaterstaat
vier varianten voor:
» Het aanleggen van parallelgeulen in de Krimpenerwaard, te noemen ‘afleiding Nieuwe Maas’;
» het aanleggen van een rivier langs de Diefdijk (grens Gelderland/Zuid-Holland) in combinatie met extra afvoer via het Merwedekanaal,
te noemen ‘afleiden Waal’;
» het wijzigen van de afvoerverdeling van de Rijn, zodat meer water via de Waal, de Nieuwe Merwede en het Hollands Diep naar het
Haringvliet wordt afgevoerd, hetgeen de Lek ontlast, te noemen ‘Zuidrand’;
» het uitsluitend verhogen van dijken.
Voor het referentiescenario waarin geen maatregelen worden genomen, het zogenaamde nul-alternatief, is een situatie in de toekomst
gehanteerd, waarin de maatgevende waterafvoer bij Lobith 18.000 kubieke meter per seconde bedraagt. De overstromingskans, die
momenteel in het benedenrivierengebied geschat wordt op eenmaal per 2000 jaar, is dan toegenomen tot eenmaal per honderd jaar. Van
interactie van maatregelen die bovenstrooms genomen worden met de afvoer benedenstrooms is door gebrek aan gegevens
geabstraheerd.
Het ruimtebeslag varieert van nul in het geval van dijkverhoging tot ruim 3200 hectaren bij uitvoering van het project ‘afleiden Waal’. De
verschillende varianten hebben uiteenlopende monetaire en niet-monetaire effecten.
Monetaire kosten
Het uitgangspunt bij de berekening van de afname van agrarische productiecapaciteit van ruimte die een waterbestemming krijgt, was dat
de vrijkomende arbeid na gemiddeld tien jaar elders even productief is als eerder in de landbouw 5. Dit betekent een verlies van tien jaar
toegevoegde waarde aan agrarische productie. Verder veronderstellen we dat die toegevoegde waarde gelijk is aan de gemiddelde
toegevoegde waarde van grondgebonden landbouw in Nederland in het jaar 2000, ongeveer 4000 gulden per hectare.
De inrichtings- en investeringskosten zijn verdisconteerd naar jaarlijks terugkerende bedragen, waarbij rekening is gehouden met
afschrijvingen. De meeste investeringen zijn echter eenmalig. De kosten van onderhoud en beheer worden geschat op anderhalf procent
van de totale investering voor de eerste drie meer ‘ruimtelijke’ projecten en op één procent voor de variant dijkverhoging.
De kosten van een bestemmingsbeperking hebben we niet gekwantificeerd. De kosten hangen af van de precieze locatie van de
projecten, de ruimtedruk voor verstedelijking, de alternatieve locaties en de eventuele meerkosten van verstedelijking op een alternatieve
locatie. Bovendien moet dit in samenhang met de totale ruimtelijke ordening in de regio worden bezien, zoals met mogelijkheden voor en
vraag naar functiecombinaties voor natuur en recreatie. Het aantal hectaren waarvan de bestemming wijzigt, vormt een indicatie voor de
omvang van deze kosten.

Monetaire baten
De monetaire baten van de vier projecten zijn gelijk. De projecten zijn zo ingericht dat de overstromingskans afneemt van eenmaal per
honderd jaar (maatgevende afvoer 18.000 kubieke meter per seconde) tot eenmaal per 2000 jaar. De verwachte fysieke en economische
schade in de huidige omstandigheden bedraagt circa 240 miljard gulden per overstroming. Uitvoering van een project levert een
positieve bate op van zo’n 2,3 miljard gulden per jaar door afname van de gemiddeld te verwachten overstromingsschade.
Niet-monetaire gevolgen
De niet-monetaire gevolgen zijn het meest positief voor het project ‘Zuidrand’ en negatief voor het project ‘dijkverhoging’. Daarbij zij wel
vermeld dat ruimtelijke maatregelen ook gepaard kunnen gaan met niet-monetaire kosten: rondom een wateropvanggebied moet ook een
dijk geplaatst worden, die minder fraai voor het landschap kan zijn. Bedrijfsbeeïndigingen of verplaatsingen van boeren hebben vaak
gevolgen op het sociale vlak. Effecten op het tegengaan van verdroging en bodemdaling van ruimtelijke maatregelen die uit
veiligheidsoogpunt worden genomen, moeten niet worden overschat. Verdroging en bodemdaling vergen een eigen aanpak. Inderdaad,
de aanpak van deze problematiek kan meeliften, maar het adagium ‘twee vliegen in één klap’ is helaas niet aan de orde.
Verdelingsaspecten
De projecten hebben ook consequenties voor de verdeling van de kosten. De aankoop van landbouwgrond komt ten goede aan de
landbouwers, maar gaat ten laste van het overheidsbudget. De landbouwers worden hiermee gecompenseerd voor het verlies aan
agrarische productiecapaciteit. Er is gerekend met een grondprijs van Æ’ 80.000 per hectare 6. De effecten op het overheidsbudget
(investering en inrichting, onderhoud en grondaankoop) zijn weergegeven in tabel 1 en tabel 2.

Tabel 1. Kosten en baten van ruimte voor water
kosten (-/-) en baten (+)
monetair
-/- kosten alternatieve aanwending grond
i.v.m. (potentiële) bestemmingswijziging
-/- verandering productiecapaciteit
-/- kapitaalvernietiging infrastructuur/
opstallen
-/- investeringskosten
-/- onderhoudskosten
-/- vergoeding gecontroleerde
overstroming
+ afname verwachte overstromingsschade

niet-monetair
-/- sociale aspecten boeren
+/- verandering landschappelijke
kwaliteit
+ afname potentiële overstromingsslachtoffers
+ mogelijkheden functiecombinatie
(recreatie, natuur)
+ tegengaan verdroging, bodemdaling
+ toename zoetwatervoorraad

Tabel 2. Kosten en baten van ruimte voor water in het benedenrivierengebied
Afleiden
Nieuwe Maas
totale monetaire kosten per jaara
monetaire baten per jaara
saldo baten-kosten b
niet-monetaire effecten
bestemmingsbeperkingc
negatief effect overheidsbudget

335
2280
1945
+
1982
339

afleiden
Waal
296
2280
1984
+
3253
302

Zuidrand

246
2280
2034
++
2308
250

dijkverhoging

235
2280
2045
0
235

a. In miljoenen guldens.
b. In miljoenen guldens per jaar.
c. Hectaren.

Conclusies benedenrivierengebied
Uit de tabel blijkt dat bij alle vier projecten de monetaire baten de monetaire kosten verre overtreffen. Er is dus, bij de huidige de
veronderstellingen, alle reden uitvoering van een project te verkiezen boven niets doen als de maatgevende afvoer bij Lobith 18.000
kubieke meter per seconde bereikt. Het project ‘dijken verhogen’ scoort monetair het hoogst. Anderzijds zijn de kostenverschillen in
relatieve termen zo klein dat, gezien het ruwe karakter van de berekeningen, meer onderzoek nodig is om een voorkeur uit te spreken.
Daarnaast verschillen de gevolgen voor natuur en landschap, evenals voor de omvang van de ruimteclaims en het effect op het
overheidsbudget.
Kansrijk, maar met onzekerheden

Nu de resultaten van het gehele onderzoek van zes projecten. Grofweg kan gesteld worden dat de projecten in termen van
maatschappelijke welvaart in potentie kansrijk zijn: de moeite waard om nader te onderzoeken en uit te werken. De maatschappelijke
baten van de meeste onderzochte projecten overtreffen de maatschappelijke kosten. Een belangrijke uitzondering is het project ‘regionale
wateren laag-Nederland’. Het nemen van ruimtelijke maatregelen kan hier alleen gelegitimeerd worden met effecten in de niet-monetaire
sfeer. Gezien de grote ruimteclaim die grotendeels neerslaat in het dichtbevolkte Westen, is meer en gedetailleerder onderzoek nodig om
tot een goede afweging te komen. De kwalificatie in potentie heeft te maken met het voorlopige en conditionele karakter van alle
bevindingen. Dit heeft twee achtergronden. Er bestaat onzekerheid over de mate waarin een klimaatswijziging zich voordoet en over de
gevolgen die dit heeft op de overstromingskansen. Hoeveel water komt er op ons af? De onzekerheid in overstromingskansen leidt tot
een onzekerheidsmarge aan de batenkant van een gereduceerde verwachte overstromingsschade.
Onvolledigheden in de specificatie van de projecten en tekortkomingen in de beschikbare data beperken de reikwijdte van de
bevindingen. Veel data zijn gebaseerd op ruwe schattingen of berekend uit kengetallen. In een aantal gevallen is de precieze
geografische ligging van de projecten zelfs nog niet bekend. In de analyse is verondersteld dat alle ruimte voor water ten koste gaat van
grondgebonden landbouw. Gezien de indicatie van de ligging is deze veronderstelling in sommige gevallen waarschijnlijk te optimistisch.
Bovendien gelden de berekende kosten alleen voor gebieden waarvan het niet in de rede ligt dat deze in de toekomst verstedelijken.
Mede daardoor kan op dit moment nog geen afweging gemaakt worden tussen water versus stad.
Mogelijkheden voor optimalisatie
Een meer afgewogen oordeel over de ruimteclaims voor water leidt tot een hoger maatschappelijk rendement bij de inrichting van de
schaarse ruimte in Nederland. Geredeneerd vanuit dit maatschappelijke rendement, is het van belang de ruimteclaims voor water zoveel
mogelijk in samenhang met andere ruimtelijke functies te beoordelen, rekening houdend met mogelijkheden van functiecombinaties.
De wettelijke veiligheidsnormen zijn in de discussie een belangrijk vertrekpunt. Het is economisch rationeel om voor gebieden met veel
economische bedrijvigheid en een hoge bevolkingsdichtheid, een hogere veiligheidsnorm per gebied te hanteren dan voor dunbevolkte
gebieden met minder economische bedrijvigheid. Blijkens de wettelijke normen is deze gedachte op een hoog regionaal schaalniveau
algemeen aanvaard. Door ook op een lager niveau uiteenlopende veiligheidsnormen te hanteren, kan vanuit welvaartsoogpunt een
betere afweging worden gemaakt.
Vanwege de toenemende verstedelijking kunnen de kosten van een bestemmingsbeperking bij een bestemming ‘water’ groot zijn. Om
hiermee in een afweging rekening te houden, is kennis van de geografische ligging van de projecten noodzakelijk.
Meer alternatieven met eventuele combinaties van oplossingen met een technische en ruimtelijke invalshoek kunnen mogelijkheden
bieden de schaarse ruimte beter te benutten. Projecten die kansrijk zijn ten opzichte van niets doen, behoeven dit niet te zijn tegenover
het best denkbare alternatief. Bij het oplossen van een probleem van majeure omvang, zoals het garanderen van de veiligheid tegen
overstromingen van de provincies Noord- en Zuid-Holland, zal elke maatregel die het gewenste effect heeft, positief uitpakken ten
opzichte van niets doen. De relevante vraag is niet alleen of er iets moet gebeuren, maar ook hoe de problemen het beste kunnen worden
aangepakt.
De projecten ‘grootschalige dijkverleggingen’ en ‘regionale wateren laag Nederland’ bestaan uit een verzameling onafhankelijke
deelprojecten. Een uitkomst voor het geheel geldt niet automatisch voor ieder afzonderlijk project. Aanbevolen wordt om die
deelprojecten onafhankelijk van elkaar te analyseren om kansrijke en minder kansrijke projecten te kunnen identificeren.
Waar sprake is van invloed van het ene project op het andere, is het raadzaam de projecten in samenhang te analyseren. Door gebrek aan
gegevens is in de analyse van deze samenhang geabstraheerd.
Slot
Ruimte voor water biedt een interessant aanvullend instrument in de strijd tegen wateroverlast. Er is echter geen reden om het tegengaan
van het waterbezwaar primair in de breedte te zoeken en de alternatieven dijkverhoging en uitbreiding van gemalen per definitie als
minder geschikt of gewenst te beschouwen. Iedere situatie heeft een eigen omgeving met daaraan gerelateerde problemen en
omstandigheden. De oplossingen dienen hierop te worden toegesneden. Dit vraagt maatwerk

1 Commissie-Tielrooij, Waterbeleid voor de 21e eeuw, advies van de commissie-Waterbeheer 21e eeuw, Kwak & Van Daalen & Ronday,
Zaandam, 2000.
2 H.J.J. Stolwijk en A.S. Verrips, Ruimte voor water – kosten en baten van zes projecten en enige alternatieven, werkdocument CPB, Den
Haag, november 2000.
3 De analyse is uitgevoerd op verzoek van Rijkswaterstaat. Het Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling
(RIZA) droeg zorg voor de achterliggende documentatie.
4 C.J.J. Eijgenraam e.a., Evaluatie van infrastructuurprojecten; leidraad voor kostenbaten-analyse, CPB/NEI, Den Haag/Rotterdam,
2000.
5 Dit is een arbitraire veronderstelling, die achteraf niet van invloed bleek op de uitkomsten van de kba.
6 Gebaseerd op de aankoop van landbouwgrond voor natuur.

Copyright © 2001 – 2003 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl )