Ontwikkeling
en het milieu
Het World Development Report 1992,
met als onderwerp Development
and the environment, is deze week
uitgekomen1. Het is het vijftiende in
de reeks die in 1978 begon. De reden dat het vroeger dan gewoonlijk
verschenen is, ligt in de keuze van
het onderwerp. In juni vindt in Brazilie de UNCED wereldconferentie
over milieu en ontwikkeling plaats
en het rapport kan op deze wijze
nog een rol in het debat spelen.
De relatie tussen ontwikkeling en milieu kent vele facetten. Dienovereenkomstig wordt er in het rapport
uitvoerig ingegaan op milieu en armoedebestrijding, op de rol van
markten dan wel overheden in het
kader van het milieu, en op de noodzaak en de mogelijkheden om tot betere – dat wil zeggen meer met het
milieu rekening houdende – besluitvorming te komen. Daarnaast wordt
een aantal concrete nationale milieuproblemen binnen ontwikkelingslanden alsmede enkele internationale
milieuproblemen uitvoerig behandeld. De belangrijkste nationale milieuproblemen in ontwikkelingslanden zijn watervoorziening en daarmee samenhangende hygiene, luchtvervuiling, afval en landgebruik. De
voornaamste internationale problemen in het rapport zijn klimaatverandering, ozonafbraak, tropisch hardhout en biodiversiteit. De laatste
twee zijn natuurlijk gerelateerd aan
landgebruik binnen ontwikkelingslanden. Hier blijkt ook dat het onderscheid tussen nationale en internationale (grensoverschrijdende) milieuproblemen in de praktijk niet altijd
even duidelijk is.
Het rapport brengt een positieve
boodschap: het ziet veel ‘win-win’mogelijkheden, omdat armoedebestrijding vaak hand in hand zal gaan
met verbetering van het milieu. Veel
beleid dat alleen al op economische
gronden gerechtvaardigd zou zijn,
leidt ook tot substantiele verbeteringen van het milieu. De voorbeelden
hiervan in het rapport hebben veelal
te maken met situaties waarin sprake is van impliciete of expliciete sub-
sidiering van bepaalde goederen, bij
voorbeeld water, energie, dan wel
met de afwezigheid van duidelijke eigendomsrechten, bij voorbeeld van
land of bos. Desalniettemin is enige
scepsis hier wel op zijn plaats. Als
de oplossing van een aantal problemen zo simpel en duidelijk was, zouden we op dit moment niet zoveel
milieugerelateerde problemen hebben, zowel in ontwikkelingslanden
als in ontwikkelde landen. Er zijn
deelbelangen en maat- schappelijke
krachten in het spel die heel gemakkelijk eventuele goede bedoelingen
van overheden kunnen dwarsbomen. Hoewel het rapport deze aspecten wel noemt zouden ze een wat
prominentere plaats verdiend hebben. De nadruk die het rapport legt
op de noodzaak van verantwoording, doorzichtigheid en informatie,
alsmede van beleidsvormen en instituties die beleidsmakers dwingen in
de richting van ‘correct milieubeleid’, is geheel terecht. Tegelijkertijd
is enig wantrouwen op zijn plaats
met betrekking tot de kansen voor
feitelijke invulling daarvan. Ook het
rapport geeft aan dat de obstakels
groot zijn, maar tevens wordt gezegd dat juist het huidige tijdvak
ook niet eerder voorgekomen mogelijkheden voor verandering biedt.
We zullen ze nodig hebben.
Milieu en economische groei
In een aantal gevallen zal er geen
sprake zijn van ‘win-win’-situaties,
maar van noodzakelijke afwegingen
tussen milieubelangen en traditionele economische groei. De noodzaak
van een goede schatting van kosten
en baten wordt voor die gevallen benadrukt, hetgeen gemakkelijker is
gezegd dan gedaan. Juist op het
punt van milieu is traditionele kosten-batenanalyse niet op zijn sterkst.
Aangezien de economische aspecten
gemakkelijker kwantificeerbaar zijn,
en de economische belangen vaak
groot, kan er in de praktijk een flinke kloof tussen milieubeleid en milieuprestatie ontstaan.
Gesteld wordt dat ontwikkelingslanden de meeste van hun milieuproblemen zelf zullen moeten aanpakken
en oplossen, maar dat er ook een belangrijke rol is weggelegd voor de rijke landen. Genoemd worden aanpassing van de samenstelling van de
hulpprogramma’s, investeringen in
fundamenteel onderzoek, een open
1. Wereldbank, World development report
1992: development and the environment,
Oxford University Press, 1992.
handels- en investeringsklimaat, en
betaling voor milieudiensten die ontwikkelingslanden leveren, zoals het
instandhouden van biodiversiteit en
het verminderen van de uitstoot van
klimaatgassen. Een succesvolle Uruguay-ronde zou de exportopbrengsten van ontwikkelingslanden met
meer verhogen dan milieubescher-
ming hen zou kosten. In dit verband
laat een recente OESO-studie zien
dat zelfs gedeeltelijke handelsliberalisatie, overeenkomend met 30% vermindering van protectionisme, tot
meer dan $ 90 miljard extra inkomen
in ontwikkelingslanden leidt2.
De kosten van een adequaat milieubeleid op een aantal terreinen in ontwikkelingslanden worden geschat
op ruwweg 70 miljard dollar per
jaar3. De helft daarvan komt voor rekening van betere watervoorzieningen, vermindering van industriele
vervuiling en aanpassing van landgebruik. Dat de Wereldbank adequaat
milieubeleid ruim opvat, blijkt uit
het feit dat gezinsplanning en beter
onderwijs voor meisjes, samen goed
voor 10 van de 70 miljard dollar, hier
ook toe gerekend worden. Hoewel
dit grote bedragen zijn, vertegenwoordigen ze slechts 1,4% van het
bruto nationaal inkomen van ontwikkelingslanden, en lijken dan minder
onoverkomelijk. Daarenboven brengen zulke uitgaven ook meer of minder kwantificeerbare baten met zich
mee. De meest directe daarvan is
een verhoogde arbeidsproduktiviteit
vanwege een betere gezondheid en
scholing.
Het rapport geeft een aantal voorbeelden van afnemende vervuiling
bij stijgend inkomen. Ook het recente GATT-rapport Trade and the environment geeft aan dat economische
groei niet per se tot grotere vervuiling hoeft te leiden. Als het inkomen
toeneemt, zullen landen het zich beter kunnen veroorloven om hun milieu te beschermen, zo stelt het rapport ook, hoewel tevens aangegeven
wordt dat dit geen automatisme is.
Maar er zijn natuurlijk allerhande andere uitgaven die landen zich beter
kunnen veroorloven bij een hoger inkomen. De essentiele vraag is waar
ze de voorkeur aan geven, alsmede
op welk niveau van inkomen het milieu gaat meetellen. Te veel nadruk
op traditionele economische groei
en te weinig op milieubescherming
in de aanvang van het ontwikkelingsproces kunnen de basis vormen
voor dure toekomstige schoonmaakoperaties. De rijke landen kennen
daar talloze voorbeelden van.
ESB 20-5-1992
Ml
Handel en milieu
Het rapport is nogal afhoudend ten
opzichte van het gebruik van handelsbeleid voor milieudoeleinden.
Gesteld wordt dat het meestal beter
is om de vervuiling aan de bron te
bestrijden. Handelsbeleid om milieudoelstellingen, bij voorbeeld harmonisatie van milieunormen, binnen andere landen te bereiken stuit daarnaast nog op de overweging dat landen een verschillende milieugebruiksruimte hebben, zoals dat tegenwoordig aangeduid wordt, dat
daar comparatieve voordelen mee
samenhangen en dat zo’n handelsbeleid een verkapte vorm van protectionisme is. Dat is in zijn algemeenheid een juiste stelling, zij het
dat daarbij twee kanttekeningen op
zijn plaats zijn. Ten eerste is het
moeilijk om de grens vast te stellen
tussen gebruik maken van comparatieve voordelen en overdadig exploiteren van het milieu. Ten tweede
zijn het, zoals in het rapport ook aangegeven, in ontwikkelingslanden
vooral de armsten die de kosten van
milieudegradatie dragen, terwijl ze
weinig invloed hebben op het milieubeleid. In deze context kan er
dus iets wringen tussen armoedebestrijding en economische groei op
basis van traditioneel gedefinieerde
comparatieve voordelen.
Marktconforme aanpak
Er wordt een alleszins redelijk pleidooi gehouden voor marktconforme
aanpak van milieuproblemen, bij
voorbeeld via belastingen of verhandelbare vervuilingsrechten, in plaats
van via fysieke regelgeving. Dat kan
ook nog inkomsten opleveren voor
de overheid, die dan in de plaats
kunnen komen voor “more distortionary sources of revenue common in
developing countries, such as trade
tariffs and corporate taxes” (biz. 77).
Deze laatste suggestie komt enigszins gechargeerd over, omdat de belastingopbrengsten in veel ontwikkelingslanden relatief laag zijn en
verhoging daarvan dus welkom is.
En bovendien gaat het mij iets te ver
om invoertarieven en bedrijfsbelastingen qua verstorend karakter in de
economic op een lijn te stellen.
Natuurlijke hulpbronnen
Wat betreft natuurlijke hulpbronnen
maakt het rapport zich meer zorgen
over de milieu-effecten die gepaard
gaan met de winning en de consumptie daarvan, dan over eventuele schaarste daaraan. Schaarste
wordt niet als een probleem gezien.
Voor een aantal mineralen is de verhouding tussen jaarlijkse consumptie en reserves afgenomen. Ook de
prijzen zijn in de jaren tachtig gedaald. Hoewel deze argumentatie
aantrekkelijk en logisch is, zou iets
meer onderbouwing van dit optimisme toch welkom zijn, want er rijst
toch enige twijfel als daarbij de mogelijke groei van economieen in de
komende veertig jaar betrokken
wordt. In het rapport wordt aangegeven dat het wereldinkomen in deze
periode met een factor 3,4 zou kunnen groeien. Het gemiddelde inkomen in ontwikkelingslanden zou
meer dan het drievoudige van nu
kunnen bedragen en daarmee ongeveer op het niveau van Mexico anno
1992 komen.
Soms blijft het rapport wat vaag. Zo
wordt met betrekking tot beleid ten
aanzien van klimaatveranderingen
gesuggereerd dat het terugbrengen
van emissies van bepaalde gassen
weliswaar een optie is, maar dat het
ook mogelijk is “to investigate in assets that will mitigate the impact of
any climate change on economic
and social activities” (biz. 158). Moeten er hogere dijken gebouwd gaan
worden? Of moeten we kassen bouwen om verschoond te blijven van
de vervuilde atmosfeer? Wat zijn “investments designed to lower the
costs of achieving larger reductions
(in emissions) should this become
necessary in the future (biz. 161)”?
Slot
Concluderend kan gezegd worden
dat, ondanks enkele kritische kanttekeningen hierboven, de Wereldbank
een gedegen rapport heeft afgeleverd. Doemdenken komt er niet in
voor. Integendeel, de nadruk ligt
juist op de positieve mogelijkheden,
het in vele gevallen samengaan van
armoedebestrijding, een goed economisch beleid en milieuverbetering.
Dat laatste slaat mijns inziens evenzeer op de situatie in rijke landen, zij
het dat daar armoede als oorzaak
van milieuproblemen natuurlijk
geen vergelijkbare rol speelt.
Ad Koekkoek
De auteur is werkzaam bij het Ministerie
van Buitenlandse Zaken, Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking. Dit
artikel is geschreven op persoonlijke titel.
2. Zie I. Goldin en D. van der Mensbrugghe, Trade liberalisation: what’s at
stake?, OESO Development Centre, Policy Brief nr. 5, mei 1992.
3. Zie label 9.1, biz. 174, van het rapport.