Ongelijke winst landbouwliberalisatie

Ongelijke winst landbouwliberalisatie
Aute ur(s ):
Bouw meester, K. (auteur)
Burger, C.P.J. (auteur)
Stolw ijk, H.J.J. (auteur)
De eerste twee auteurs zijn verbonden aan ESI-VU, Vrije Universiteit, Amsterdam. De laatste auteur werkt bij het Centraal Planb ureau, Den Haag.
h.j.j.stolwijk@cpb.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 88e jaargang, nr. 4413, pagina 423, 5 september 2003 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
handel

Afbraak van steun aan de landbouw in de rijke landen levert welvaartswinst op voor de ontwikkelingslanden. Winst op geaggregeerd
niveau betekent echter niet dat er geen verliezers zijn.
Handelsbeperkende maatregelen verhinderen dat landen hun comparatieve voordelen in welvaart om kunnen zetten. Deze overtuiging,
volgens bijna iedere econoom: dit feit, ligt ten grondslag aan de kritiek op het protectionistische karakter van het landbouwbeleid van de
rijke landen. Vooral ontwikkelingslanden hebben hier last van. Op de wereldmarkten moeten ze concurreren met de gesubsidieerde
producten uit de rijke landen. Bij export naar diezelfde landen stuiten ze op een muur van tarieven. Overigens hebben de meeste
ontwikkelingslanden de afgelopen decennia zelf ook hoge tariefmuren rond de eigen landbouw opgetrokken. Zo bedragen de toegepaste
tarieven na de Uruguayronde voor de ontwikkelingslanden zo’n achttien procent terwijl ze voor de OESO-landen op veertien procent
worden geschat.
De overtuiging dat afbraak van steun welvaartswinst oplevert, vooral voor de ontwikkelingslanden, is de belangrijkste reden dat
landbouw hoog staat op de agenda van de nieuwe WTO-handelsronde, de Doha-ronde. Een probleem daarbij is dat de te verwachten
welvaartswinst niet uniform over en binnen landen verdeeld zal zijn: er zullen grote en kleine winnaars zijn en er zullen ook verliezers zijn.
Het bestaan van tegengestelde belangen, zowel binnen als tussen de rijke landen én de ontwikkelingslanden, bemoeilijkt de
totstandkoming van al te verregaande afspraken.
Welvaartsverlies door landbouwbeleid
De afgelopen jaren is er nogal wat onderzoek verricht naar de welvaartsgevolgen van afbraak van landbouwsteun. tabel 1 vat de
uitkomsten van een aantal van die onderzoeken samen. Om de berekende welvaartswinsten in perspectief te plaatsen, zijn ze tevens
uitgedrukt in een percentage van het wereld bbp.

Tabel 1. Schattingen van de mondiale welvaartswinst bij afbraak van alle landbouwsteun in zowel ontwikkelde landen als
ontwikkelingslanden, in miljarden dollars
studie

totaal

IMF en Wereldbank,
2002
Wereldbank, 2002,
statisch scenario
Wereldbank, 2002,
dynamisch scenario
Diao e.a., 2000,
statisch scenario
Diao e.a., 2000,
dynamisch scenario
Anderson, 1999
Francois, e.a., 2002

128

0,4

248

0,8

587

1,9

31

0,1

56

0,2

165
109

als % van het wereld-bbp

0,5
0,4

Bron: K. Bouwmeester, C.P.J. Burger en H.J.J. Stolwijk, Kwantitatieve
effecten van (in)coherent beleid: Een literatuuroverzicht, ESI-VU, Vrije
Universiteit, Amsterdam, 2003.

Zoals de tabel laat zien, lopen de schattingen van de potentiële welvaartswinst bij afbraak van steun nogal uiteen. Ze varieert van een
minimum van 31 miljard dollar tot een maximum van 587 miljard dollar. Die verschillen zijn deels een uitdrukking van de onvermijdelijk
zwakke empirische basis en het hoge aggregatieniveau van de modellen waarmee dit soort onderzoeken wordt uitgevoerd. Voor een

ander deel hebben ze te maken met de uiteenlopende vooronderstellingen die er aan ten grondslag liggen. In het dynamische scenario
van de Wereldbankstudie wordt een welvaartswinst van 587 miljard dollar wordt berekend. Hier is verondersteld dat, als gevolg van de
mondiale liberalisatie van de landbouwmarkten, de landbouw in de ontwikkelingslanden een periode met extra productiviteitsgroei zal
doormaken. Er ontstaat een expansieve en winstgevende landbouw waarvan de positie op de wereldmarkt stap voor stap verbetert. In
laatste instantie moeten de grote verschillen in modeluitkomsten worden gezien als een weerspiegeling van het gebrek aan kennis
omtrent de werkelijke gevolgen van liberalisatie.
Uitgedrukt als een percentage van het wereld bbp gaat het overigens om betrekkelijk geringe effecten. Zelfs in het optimistische
‘dynamische’ scenario uit de studie van de Wereldbank, dat ook in vergelijking met studies die niet in de tabel zijn genoemd als
‘optimistisch’ mag worden bestempeld1, stijgt het bbp slechts met 1,9 procent extra. Verdeeld over de modelperiode van vijftien jaar
betekent dit een gemiddelde jaarlijkse groeiimpuls van iets meer dan 0,1 procent per jaar. Ter vergelijking: in de jaren negentig van de
vorige eeuw groeide het wereld bbp gemiddeld met 2,6 procent per jaar2.
Potentiële welvaartswinst voor ontwikkelingslanden
De welvaartswinsten in tabel 1 zijn mondiale aggregaten. Een interessante vraag is hoe de verdeling van de welvaartswinsten tussen de
rijke landen en de ontwikkelingslanden eruit ziet. In hoeverre zullen ontwikkelingslanden van een mondiale liberalisatie in de landbouw
profiteren? tabel 2 geeft hierin enig inzicht.

Tabel 2. Welvaartswinst voor ontwikkelingslanden, in miljarden dollars
als gevolg van liberalisatie door
rijke landen
ontwikkelingslanden
IMF en Wereldbank,
2002
Wereldbank, 2002,
statisch scenario
Wereldbank, 2002,
dynamisch scenario
Diao e.a., 2000,
statisch scenario
Diao e.a., 2000,
dynamisch scenario
Anderson, 1999

totaal

9

22

31

31

114

145

99

294

393

nb

nb

3

nb

nb

21

12

31

43

Bron: zie tabel 1

In zijn algemeenheid geldt dat de welvaartswinsten van liberalisatie voor het grootste deel neerslaan in de liberaliserende landen. De
ontwikkelingslanden hebben dan ook het meeste te winnen van liberalisatie van de eigen landbouwmarkten. De winst voor de
ontwikkelingslanden als gevolg van liberalisatie door de rijke landen is aanzienlijk kleiner (zie tabel 2).
De modeluitkomsten laten eenzelfde patroon voor de rijke landen zien. De baten van een liberalisatie van het landbouwbeleid van de
OESO-landen zullen vooral in het OESO-gebied terechtkomen. Burgers zullen hier profiteren van de (iets) lagere prijzen voor hun
voedingsmiddelen. Bovendien hoeft er met hun belastinggelden geen duur subsidiesysteem meer in stand te worden gehouden.
Uiteenlopende belangen ontwikkelingslanden
Hoewel er onder ‘deskundigen’ geen overeenstemming bestaat over de mate waarin bij liberalisatie de wereldmarktprijzen zullen stijgen, is
er geen discussie over het feit dat de wereldmarktprijzen bij afbraak van landbouwsteun omhoog zullen gaan3. De netto importeurs onder
de ontwikkelingslanden zullen hiervan de nadelige gevolgen ondervinden. Toch zijn ook de (potentiële) voordelen voor de
ontwikkelingslanden van steunafbraak in de rijke landen aanzienlijk. Deze voordelen zijn evenwel niet uniform over en binnen de
ontwikkelingslanden verdeeld. Het welvaartseffect hangt onder andere af van de mate waarin een ontwikkelingsland zelf zijn
landbouwsector momenteel afschermt en de mate waarin het profiteert van de bestaande handelspreferenties. Ook het agrarische
productiepotentieel en het huidige handelspatroon zijn in dit verband van belang. Wat dit laatste betreft zij vermeld dat in de periode
1997-1999 de gezamenlijke ontwikkelingslanden nipte netto importeurs van landbouwproducten waren. Met een gemiddelde van
ongeveer 24 miljard dollar waren ze niettemin vrij grote importeurs van agrarische producten uit de gematigde streken4.
Om enig zicht op de verdeling van de potentiële voordelen te krijgen, hebben we de ontwikkelingslanden in vier groepen ingedeeld. De
indeling is schematisch bedoeld: veel ontwikkelingslanden behoren tot meer dan een van de vier groepen.
Tot de eerste groep rekenen we de exporteurs van tropische producten als cacao, koffie en dergelijke. Ze komen in het algemeen lage
tarieven tegen als ze hun (onbewerkte) producten naar de EU willen exporteren. Uitvoer naar de EU van bewerkte producten is
daarentegen dikwijls veel moeilijker (tariefescalatie). Afbraak van tarieven op bewerkte producten zal naar verwachting een nadelig effect
hebben op de productie van bewerkte voedingsmiddelen binnen de EU. Onder andere vanwege het weinig arbeidsintensieve karakter
van die productie zal het marktverlies voor de eu vermoedelijk niet heel erg groot zijn. De grootste liberalisatiewinst voor deze groep
ontwikkelingslanden lijkt te liggen in het naar zich toe trekken van de eerste bewerkingsfase.
Tot de tweede groep behoren de exporteurs van landbouwproducten die concurrerend zijn met landbouwproducten die ook in de rijke
landen worden voortgebracht zoals graan, suiker, vlees, fruit, groenten en dergelijke. Tot deze groep worden ook de potentiële

exporteurs van deze producten gerekend, dat wil zeggen: landen met een aanzienlijke agrarische productiecapaciteit. Deze groep landen
zal het meest profiteren van de afbraak van landbouwsteun door de rijke landen. Zoals hier-boven gezegd, zal die afbraak in de rijke
landen tot lagere marktprijzen, minder landbouwsubsidies en, als gevolg hiervan, minder aanbod leiden. Hierdoor zullen de prijzen op de
wereldmarkt stijgen. Deze tweede groep ontwikkelingslanden waartoe landen als Brazilië, Argentinië en Thailand behoren, heeft heel veel
te winnen bij een afbraak van steun aan de landbouw. De landbouw in deze landen zal een krachtige impuls ondervinden bij een
‘onbeperkte’ toegang tot de landbouwmarkten van de eu, Japan en andere OESO landen.
De derde groep bestaat uit netto importeurs van landbouwproducten waarvoor de eu en andere rijke landen een protectionistisch beleid
voeren. In zoverre deze landen tevens (kleine) exporteurs zijn van agrarische producten, bijvoorbeeld van groenten, zullen ze
vanzelfsprekend profiteren van een gemakkelijker toegang tot de markten van de rijke landen. Lokaal kan dit voor aanzienlijke groeiimpulsen zorgen. Maar deze landen zullen echter niet alleen maar profiteren5. De importeurs zullen last ondervinden van de hogere
wereldmarktprijzen. Voor een aantal arme voedselimporteurs, die niet gemakkelijk de eigen voedselproductie kunnen opvoeren, zou de
steunafbraak daarom wel eens ongunstig uit kunnen pakken, in ieder geval op de korte en middellange termijn. Benadrukt zij dat het om
grote aantallen veelal arme landen gaat. Zo waren 44 van de 47 landen in Sub-Sahara Afrika in het midden van de jaren negentig, met een
totale bevolking van meer dan vijfhonderd miljoen, netto importeurs van voedsel. Stijgen de wereldmarktprijzen dan gaat het voor de
betreffende landen bovendien snel om aanzienlijke bedragen.
De vierde groep bestaat onder andere uit de zogeheten ACP-landen. Deze landen exporteren nu al onder aantrekkelijke voorwaarden naar
de EU. Afbraak van steun betekent voor hen niet alleen dat ze lagere prijzen voor het preferentieel deel van hun productie zullen krijgen,
maar ook dat ze bij de afzet van hun producten concurrentie zullen ondervinden uit de niet-ACP-landen. Een aantal van deze (nieuwe)
concurrenten produceert tegen een aanzienlijk lagere kostprijs. Zo mag in redelijkheid worden verwacht dat bij een volledige liberalisatie
van de suikermarkt de 1,5 miljoen ton ACP-suiker en suiker uit andere landen met een preferentiële toegang tot de eu voor het grootste
deel snel van de EU-markt zal zijn gedrukt door Braziliaanse dan wel Australische suiker. Het jaarlijkse netto prijsvoordeel uit de
suikerregeling voor de betrokken ACP-landen wordt momenteel op 525 miljoen euro per jaar geschat6.
Conclusies
De integratie van ontwikkelingslanden in de wereldeconomie is een belangrijke lange-termijn-voorwaarde voor armoedevermindering7.
Rijke landen kunnen hieraan een bijdrage leveren door hun markten open te stellen voor landbouwproducten, door uitvoersubsidies af te
schaffen en door de interne steun op landbouwproducten zoveel mogelijk los te koppelen van de productie. Uit modelberekeningen komt
naar voren dat ontwikkelingslanden inderdaad baat hebben van afbraak van steun aan de landbouw in de rijke landen. Uit die
berekeningen blijkt ook dat de te verwachten welvaartswinsten voor de ontwikkelingslanden van een liberalisatie door de rijke landen op
geaggregeerd niveau en uitgedrukt in een percentage van hun inkomen, niet heel erg groot zijn. De effecten van liberalisatie van de
onderlinge handel tussen ontwikkelingslanden blijken aanzienlijk groter. Gezien de efficiëntie waarmee in (sommige) rijke landen
landbouw wordt bedreven als-mede het bescheiden aandeel van de landbouw in het bbp van de rijke landen, is dit na enige reflectie
misschien ook niet zo verwonderlijk. Daar komt bij dat toegang tot de markten van rijke landen wel een belangrijke bijdrage kan leveren
aan een transformatie naar een hoger economisch groeipad, maar dat het zeker geen voldoende voorwaarde is. Factoren als de
afschaffing van binnenlandse handelsmonopolies, de ontsluiting van afgelegen gebieden, een efficiënte afhandeling bij uitvoer, goed
bestuur en dergelijke zijn evenzeer noodzakelijk om te kunnen profiteren van die grotere afzetmogelijkheden.
Van speciaal belang is dat welvaartswinst voor alle ontwikkelingslanden tezamen, niet betekent dat er geen verliezers zullen zijn. Niet alle
ontwikkelingslanden hebben nu eenmaal een comparatief voordeel in landbouw. De netto importeurs van landbouwproducten met
weinig of geen exportpotentieel zullen last hebben van de hogere wereldmarktprijzen die het resultaat zijn van de afschaffing van
landbouwsteun in de rijke landen. En landen die momenteel profiteren van een preferentiële toegang tot de EU zullen bij liberalisatie met
(soms) moeizame aanpassingsprocessen te maken krijgen.
Compensatie
Als liberalisatie mede als doelstelling heeft de mondiale armoede te bestrijden dan valt het te overwegen om bij afbraak van
landbouwsteun de grootste (potentiële) verliezers onder de ontwikkelingslanden te compenseren. Voor zo’n compensatie kunnen morele
argumenten worden aangevoerd. Maar minstens zo belangrijk is dat zo’n compensatie ontwikkelingslanden er gemakkelijker toe zetten
hun eigen markten verder te openen. De kans op het slagen van de huidige handelsronde wordt hierdoor vergroot. Die compensatie kan
op verschillende manieren worden vormgegeven. Steun zou kunnen worden verleend aan de modernisering van de landbouw. Ook zou
(een deel van) de gekapitaliseerde rent op de huidige marktpreferentie als bedrag ineens kunnen worden geschonken. Concreet zou dit
betekenen dat de consumenten in de rijke landen een deel van hun winst uit liberalisatie afstaan. Een deel dus van de winst die
consumenten annex belastingbetalers genieten uit de lagere prijzen voor hun voedingsmiddelen en, in het geval van de EU, uit lagere
afdrachten aan Brussel ten behoeve van het landbouwbudget. Uit de modelberekeningen die hierboven aan de orde zijn geweest
concluderen wij dat het bij compensatie van de grootste verliezers niet om heel grote bedragen gaat.
Karin Bouwmeester, Kees Burger en Herman Stolwijk

1 Zie de modelverwijzingen in K. Bouwmeester, C.P.J. Burger en H.J.J. Stolwijk, Kwantitatieve effecten van (in)coherent beleid: een
literatuuroverzicht, ESI-VU, Vrije Universiteit, Amsterdam, 2003.
2 Zie World Bank, Building institutions for markets, World Development Report 2002, Oxford University Press, Washington, 2002.
3 In de studie van X. Diao, A. Somwaru en T. Roe, A global analysis of agricultural trade reform in WTO member countries, Economic
Development Center University of Minnesota, bulletin 01-01, Minnesota, 2001, wordt een gemiddelde stijging van twaalf procent
berekend. J.C. Beghin, D. Roland-Holst en D. van der Mensenbrugghe komen in Global agricultural trade and the Doha round: what
are the implications for North and South, Iowa State University, USA, 2002, uit op een gemiddelde stijging van 4,3 procent.

4 Zie J. Bruinsma (red.), World agriculture: towards 2015/2030. An FAO perspective, FAO/Earthscan, Rome, 2003.
5 Zie ook M. Trueblood en S. Shapouri, Trade liberalization and the Sub-Saharan African countries, in: USDA, Agricultural Policy
Reform: Food Security Assessment, USDA, Washington, 1999.
6 Zie de vorig jaar door het ministerie van Buitenlandse Zaken uitgebrachte notitie Beleidscoherentie ontwikkelingssamenwerking landbouw, Den Haag, 2002.
7 Zie B. Lindsey, Against the dead hand: the uncertain struggle for global capitalism , John Wiley, New York, 2002.

Copyright © 2003 – 2004 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)