Nieuw-Zeeland niet langer aan de top

internationaal

Nieuw-Zeeland niet langer aan
de top
Nieuw-Zeeland staat bekend als koploper in vernieuwingen
binnen het publieke management. De veelal op bedrijfs­
economische principes gebaseerde hervormingen bleken
in de loop der tijd echter een aantal onverwachte negatieve
effecten met zich mee te brengen. In reactie hierop is het
model bijgesteld en hebben maatschappelijke waardes een
plek gekregen.

N

ieuw-Zeeland staat bekend om zijn
economische hervormingen, die het in de
jaren tachtig heeft doorgevoerd. Na een
economisch weinig florissante periode
was de tijd rijp voor radicale hervormingen (Bos en
Van Bergeijk, 1994). Overheidstaken werden afge­
stoten, subsidies en prijsgaranties werden afgeschaft
en de overheid zou mean en lean meer bedrijfsma­
tig moeten gaan werken. De toenmalige sociaaldemocratische minister van Financiën Roger Douglas
speelde een belangrijke en enthousiasmerende rol
en dit model staat sindsdien ook wel bekend als
Rogernomics. In internationaal vergelijkende studies
werd Nieuw-Zeeland dan ook vaak de kampioen
van het New Public Management genoemd (Pollitt
en Bouckaert, 2004). De belangrijkste aanpas­
singen in de werkwijze van de overheid waren een
ver doorgevoerde vorm van contractmanagement
tussen onder meer de minister en leidinggevenden
van het departement, een plattere, meer horizontale
organisatiestructuur en een afrekeningssysteem op
basis van nauw omschreven prestaties. Met name
op het terrein van het contractmanagement ging
men heel ver. Leidinggevenden werden binnen een
vaste tijdspanne voortaan afgerekend op vooraf
vastgelegde doelen en kregen de bevoegdheden om
deze verantwoordelijkheid waar te maken. Het werd
van groot belang gevonden om een gelijk speelveld
te creëren voor markt en overheid: indien diensten
tegen lagere kosten door de markt geleverd konden
worden, moest hieraan de voorkeur worden gegeven.
Ook op het terrein van de lagere overheden vond
een aanzienlijke hervorming plaats. Kende NieuwZeeland voor 1987 achthonderd lagere overheden
die vaak gericht waren op een of enkele taken, na
1987 waren dit 87 gemeentelijke overheden, die ver­
antwoordelijk werden voor een scala aan taken.

De nadelen van dit systeem
Raymond Gradus en
Tjerk Budding
Hoogleraar en hoofddocent
aan de Vrije Universiteit
Amsterdam

22

ESB

In een recente bijdrage van Chapman en Duncan
(2007) in het tijdschrift Public Management Review
wordt aangegeven dat in de jaren negentig van
de vorige eeuw de nadelen van uitvoering van dit
systeem steeds meer zichtbaar werden. De meest

11 januari 2008

in het oog springende nadelen zijn naar hun oordeel
het langs elkaar heen werken van overheidsonderde­
len en het te weinig nadruk leggen op langetermijn­
doelen door een overaccentuering van efficiëntie en
prestatiemeting. Gevoegd bij een aantal incidenten
zoals de exorbitant gunstige afvloeiingsregelingen
van een aantal topambtenaren en een weinig verhef­
fende discussie over verantwoordelijkheden na een
tragisch ongeluk in 1995 in een van de nationale
parken werd het duidelijk dat dit systeem op es­
sentiële onderdelen aanpassing behoefde. Diverse
maatregelen die gericht waren op het creëren van
een gelijk speelveld voor overheid en bedrijfsleven,
bleken tot een aantal onverwachte negatieve effec­
ten te leiden. Dit gold bijvoorbeeld voor de capital
charge, een heffing die overheidsonderdelen moeten
betalen over het in hun organisatie geïnvesteerde
vermogen. Dit leidde er bijvoorbeeld toe dat musea
en bibliotheken een vrij hoge heffing zouden moe­
ten betalen, hetgeen slechts voldaan zou kunnen
worden door verkoop van een deel van de collectie
(Carnegie en West, 2005). Een boekhoudkundige
exercitie (het overboeken van de bezittingen van de
bibliotheek naar de rijksoverheid) was noodzakelijk
om dit te voorkomen. Ook voor andere onderdelen
van de overheid bleek de toepassing van de capital
charge niet onproblematisch: deze was in de praktijk
vaak dusdanig hoog vastgesteld, dat overheidson­
derdelen op een achterstand werden geplaatst ten
opzichte van hun tegenhangers in de private sector
(Newberry en Pallot, 2005). Bovendien moest deze
capital charge worden berekend op basis van de
vervangingswaarde, terwijl deze verplichting niet
voor het bedrijfsleven bestond. Die onderdelen van
de publieke sector waarvan de activiteiten mogelijk
geprivatiseerd konden worden, kregen hiermee een
verdere nadelige uitgangspositie bij kostenvergelij­
king tussen overheid en bedrijfsleven.

Wijziging van het districtenstelsel
Van belang was verder de wijziging midden jaren
negentig van een puur districtenstelsel met slechts
één afgevaardigde per district, zoals we dat in het
Verenigd Koninkrijk kennen, naar een (gemengd)
systeem zoals dat in Duitsland bestaat, waarin ieder
district meerdere vertegenwoordigers kent op basis
van evenredige vertegenwoordiging. Belangrijkste
consequentie van deze wijziging was dat voortaan
coalitieregeringen noodzakelijk werden, waardoor de
scherpe kantjes van het beleid afgehaald werden en
ook de positie van de minister van Financiën minder
sterk werd. Volgens Chapman en Duncan (2007)

zouden de ongenoegens over
van de uitvoering van het New Public Management in NieuwMet name op
de hervormingen bij de NieuwZeeland plaatsgevonden. Toch is het een misvatting om te
Zeelandse kiezers er wel eens toe
denken dat de klok werd teruggezet naar het midden van de
het terrein van
hebben kunnen bijdragen dat zij
jaren negentig. De hervormingen van lagere overheden bleven
gezondheidszorg,
in een referendum in 1993 voor
in tact en in de Metropolitan van Auckland werd regionale
deze stelselwijziging stemden.
samenwerking afgedwongen om de complexe infrastructurele
infrastructuur en
Sinds 1996 wordt Nieuw-Zeeland
problemen te kunnen oplossen. De goede dingen van het New
sociale zekerheid werd Public Management werden behouden, zoals de noodzaak
dan ook geregeerd door coalitie­
regeringen bestaande uit enerzijds
om verantwoording af te leggen. Zo heeft Nieuw-Zeeland de
publieke uitvoering
conservatieven of sociaal-demo­
meest zuivere vorm van het baten-lastenstelsel toegepast in
weer de norm
craten en anderzijds een van de
haar verslaggeving en onderwerpt haar regelgeving zelfs sinds
kleinere partijen. Het proces van
1 januari jl. aan de IFRS, de internationale standaarden voor
aanpassingen van het New Public
verslaggeving voor het bedrijfsleven. Ministeries worden nog
Management kreeg een extra impuls toen in 1999
steeds gefinancierd op basis van de prestaties die zij leveren, maar maatschap­
verkiezingen plaatsvonden, waar het herstel van ver­
pelijke effecten hebben hierbij een belangrijkere rol gekregen. Ook de deregule­
trouwen in de overheid als verkiezingsthema centraal ringsmaatregelen werden in belangrijke mate in tact gelaten. Van belang daarbij
stond. De labour party won deze verkiezingen en wijs
is dat vooral een praktische en maatschappelijke invalshoek en niet zozeer een
geworden van eerdere ervaringen werden een aantal
ideologische of zelfs dogmatische invalshoek werd gekozen omdat processen in
aanpassingen aangebracht in het systeem van New
de publieke sector anders zijn dan in de private sector.
Public Management. Met name op het terrein van
Aansluiting bij West-Europese variant
gezondheidszorg, infrastructuur en sociale zeker­
In hoeverre er werkelijk gesproken kan worden over een nieuw Nieuw-Zeelands
heid werd publieke uitvoering weer de norm. Dit
model kan dan ook worden betwijfeld. Volgens Chapman en Duncan (2007)
leidde ertoe dat de privatisering van het railnetwerk,
heeft Nieuw-Zeeland meer aansluiting gevonden bij de West-Europese uitvoering
work-injury fonds en gezondheidsinstellingen werden
van het New Public Management. Deze constatering bevat bijvoorbeeld voor
teruggedraaid. De coördinatie tussen departementen
Nederland zeker een kern van waarheid als we de praktische uitvoering van het
en uitvoeringsinstellingen werd verbeterd. Tevens
VBTB-proces mogen beschouwen, waar bij de noodzaak om prestatie-indicatoren
werd er gewerkt aan de verbetering van beroepsper­
in de begroting op te nemen, het comply or explain-principe wordt gehanteerd
spectieven van ambtenaren. Ook werd de countervai(Postma, 2005). Op één aspect wijkt het Nieuw-Zeelandse model echter funda­
ling power van de State Service Commission in het
menteel af van de West-Europese tegenhanger. Nieuw-Zeeland gaat uit van de
monitoren van de werkwijze van de departementen
dichotomie tussen markt en staat, terwijl West-Europa vaak ook kiest om nonhersteld. Dit beperkte de invloed van het Ministerie
profitorganisaties een belangrijke rol te geven in de verzorgingsstaat. Hierdoor
van Financiën.
blijven mogelijkheden om de delen van de welvaartstaat terug te geven aan de
Het meewegen van
burgers echter buiten beeld.

maatschappelijke effecten

In het Nieuw-Zeelandse model lag aanvankelijk de
focus sterk op prestaties. Van belang werd gevon­
den om de prestaties helder en zo bondig mogelijk
te formuleren en leidinggevenden verantwoordelijk
te houden voor de realisatie daarvan. Deze struc­
tuur creëerde een sterke interne focus, en leidde tot
competitief en verkokerd gedrag, dat het realiseren
van bredere overheidsdoelen in de weg stond. In het
nieuwe model werd onderkend dat het realiseren
van maatschappelijke effecten centraal moet staan.
Zo dienen ministeries nu aan te geven hoe de door
hen geleverde output bijdraagt aan de realisatie
van de gewenste maatschappelijke effecten. Hierbij
heeft ook het concept van public value zijn intrede
gedaan, een concept dat ook in andere landen,
waaronder het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde
Staten, is geconcretiseerd (Moore, 1995). Dit houdt
in dat burgers van de overheid die diensten mogen
verwachten waaraan zij behoefte hebben, dat deze
efficiënt en kosten-effectief worden voortgebracht
en dat de besteding van publieke middelen waarde
oplevert. Verder is het vandaag de dag mogelijk dat
ministeries ook voor andere ministeries prestaties en
diensten leveren. Iets dat in het oude systeem niet
mogelijk was.
Op essentiële onderdelen heeft dus een aanpas­ ing
s

Conclusies
Nieuw-Zeeland is lang gezien als de beste van de klas, als het om de hervormin­
gen van de publieke sector gaat, met een sterke nadruk op bedrijfseconomische
principes en het introduceren van methoden uit het bedrijfsleven zoals presta­
tiebekostiging en contractmanagement. Recente ontwikkelingen geven aan dat
men is overgestapt op een meer gematigd model met oog voor de praktische
haalbaarheid van maatregelen en de eigenheid van de publieke sector. Op andere
onderdelen zijn echter de noodzakelijke hervormingen wel overeind gebleven.

Literatuur
Bos, D.I. en P.A.G. van Bergeijk (1994) Structurele hervorming:
ervaringen in Nieuw-Zeeland, ESB, 78(3989), 1134–1138.
Carnegie, G.D. en B.P. West (2005) Making accounting accountable in the public sector, Critical Perspectives on Accounting, 16(7),
905–928.
Chapman, J. en G. Duncan (2007) Is there now a new ‘New
Zealand model’?, Public Management Review, 9(1), 1–25.
Moore, M. (1995) Creating Public Value: Strategic Management in
Government, Cambridge, MA: Harvard University Press.
Newberry, S. en J. Pallot (2005) New Zealand Public Sector
Management and Accounting Reforms. In: Guthrie, J., C.
Humphrey, L.R. Jones en O. Olson, International Public Financial
Management Reform, Greenwich: Information Age Publishing,
169–193.
Pollitt, C. en G.. Bouckaert (2004) Public Management Reform; A
Comparative Analysis (2e druk), Oxford: Oxford University Press.
Postma, J.K.T. (2005) Vernieuwing van de begrotingsinfrastructuur, ESB, 90(4451), 28–30.

ESB

11 januari 2008

23