Naar gezonde
overheidsfinancien?
Onlangs verscheen het achtste rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte. Dit rapport
bevat adviezen over het begrotingsbeleid in de jaren negentig. In dit artikel wordt het
rapport besproken. De auteurs hebben er niet veel goede woorden voor over. Het
ontbreekt in het rapport aan een systematische behandeling van mogelijke
beleidskeuzen en een goede onderbouwing van de gepresenteerde aanbevelingen.
DRS. J. DE HAAN – PROF. DR. C.A. DE RAM – DR. C.G.M. STERKS*
Weergave in hoofdlijnen
In mei 1988 vroeg het kabinet om een advies van de Studiegroep Begrotingsruimte over het te voeren begrotingsbeleid in de jaren na 1990. Half januari 1989 is het gevraagde rapport gepubliceerd1. Wij vatten eerst de voornaamste
conclusies en aanbevelingen uit het rapport samen. Vervolgens plaatsen wij enkele kritische kanttekeningen.
De Studiegroep gaat uit van een reele economische
groei van circa 2,5% per jaar. Dat noopt ook in de komende kabinetsperiode tot een terughoudend uitgavenbeleid2.
Voor deze conclusie geeft de Studiegroep twee argumenten. Ten eerste is het nodig het financieringstekort van het
Rijk verder terug te brengen. Zo kan de stijging van staatsschuld en rentelasten (uitgedrukt in procenten van het netto nationaal inkomen) rond het midden van de jaren negentig omslaan in een daling. Daartoe wordt voor de jaren
1991 -1994 een reductie van het financieringstekort aanbevolen met 2 tot 3%-punt nni, vanaf het nu voorziene niveau
van het tekort in 1990 (5,25% nni). De Studiegroep noemt
een verdere daling van het tekort na 1994 wenselijk. Een
eindwaarde voor het tekort wordt echter niet gekwantificeerd. In dit verband wordt de gulden financieringsregel als
een mogelijk handvat genoemd. Deze regel houdt in dat
voor rijksuitgaven van consumptieve aard geen staatsleningen worden afgesloten. Dit orientatiepunt zou volgens
de opstellers van het rapport een verdere reductie van het
tekort impliceren tot om en nabij 2% nni. Herinvoering van
het onderscheid tussen de gewone dienst (consumptie) en
de kapitaaldienst (investeringen) noemt de Studiegroep
echter onwenselijk. Voorts wordt geadviseerd om vast te
houden aan het financieringssaldo van het Rijk, inclusief
de-budgetteringen, als te normeren grootheid. Een overgang op het internationaal meer gangbare vorderingensaldo wijst de Studiegroep af.
Het tweede argument voor een terughoudend uitgavenbeleid is de wenselijk genoemde verlaging van het peil van
belastingen en premies voor de sociale verzekeringen (uitgedrukt in procenten van het nni). De Studiegroep stelt dat
134
het hoge peil van deze heffingen schadelijk is voor de nationale economie. In dit verband wordt gewag gemaakt van
afwenteling van lasten, aantasting van de efficiente werking van markten, belastingvlucht en de groei van de informele economie. In de visie van de Studiegroep is een verlaging van de bedoelde heffingen bevorderlijk voor een gematigde ontwikkeling van de loonkosten. Zij is tevens wenselijk vanuit het oogpunt van internationale verhoudingen.
De Studiegroep duidt echter geen streefwaarde voor het
toekomstige macropeil van belastingen en sociale premies
aan. Kennelijk is tekortreductie op korte termijn urgenter
dan lastenverlichting. Beide desiderata worden echter nergens expliciet en gemotiveerd tegen elkaar afgewogen.
Betere uitgavenbeheersing
De gebrekkige beheersbaarheid van de rijksuitgaven
bedreigt – zeker bij de veronderstelde betrekkelijk gematigde economische groei – de haalbaarheid van de geformuleerde doelstellingen voor het tekort en heffingenpeil.
Deze slechte beheersbaarheid is in de hand gewerkt doordat het begrotingsbeleid zich lange tijd uitsluitend op het
saldo van inkomsten en uitgaven heeft gericht. Het financieringstekort stond immers centraal. Sinds 1976 is daar
een norm voor het macropeil van belastingen, premies en
de meeste niet-belastingmiddelen bijgekomen. Sinds 1986
zijn de rijksuitgaven direct genormeerd, al “bleek deze
norm rekbaar te zijn in combinatie met doelstellingen die
zijn gekoppeld aan het nationaal inkomen”3. Door de relatief gunstige economische ontwikkeling veroorzaakte be* Vakgroep Algemene Economie, Economische Faculteit van de
Rijksuniversiteit Groningen.
1. Naar gezonde overheidsfinancien, Achtste rapport Studiegroep
Begrotingsruimte, Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989,
20.995, nr.1.
2. C.A. de Kam, W.A. Vermeend, Kiezen en delen, £56,11 januari 1989, biz. 36-37.
3. Naar gezonde overheidsfinancien, biz. 6.
lastingmeevallers zijn gebruikt voor de bekostiging van forse uitgavenoverschrijdingen, zonder dat het tekort (als percentage nni) eerder gestelde limieten te boven ging. Anders gezegd, de nagestreefde budgetdiscipline leed schipbreuk op de rots van het noemereffect. Bovendien is keer
op keer de hand gelicht met afspraken voor een stringent
begrotingsbeleid. Hierdoor hebben zich ten opzichte van
eerder bepaalde taakstellende uitgavenniveaus omvangrijke overschrijdingen voorgedaan. Voor de periode 19831986 noemt de Miljoenennota 1987 een uitgavenoverschrijding van het Rijk van ruim / 13,5 mrd., waar tegenover circa / 5,5 mrd. wegens compenserende ombuigingen staat. Blijkens de Miljoenennota 1989 wordt voor dit
jaar – ten opzichte van het regeerakkoord uit 1986 – op de
rijksbegroting een uitgavenoverschrijding van / 10,2 mrd.
geconstateerd. Hiervan is / 6,2 mrd. door ombuigingen gecompenseerd. De uitgaven voor de sociale verzekeringen
liggen in 1989 / 5 mrd. hoger dan in het regeerakkoord is
vastgelegd. Deze overschrijding is (nog) niet gecompenseerd4.
Om het uitgavenverloop beter te kunnen beheersen,
stelt de Studiegroep voor bij de aanstaande kabinetsformatienominale uitgavenlimieten per begrotingshoofdstuk vast
te stellen. Dat heeft alleen zin, indien de meerjarencijfers
een juist beeld geven van de uitgavenontwikkeling bij ongewijzigde voortzetting van het bestaande beleid. Daarom
dringt de Studiegroep erop aan dat voor de volgende kabinetsformatie een onderzoek wordt gedaan in hoeverre de
meerjarencijfers een adequate en betrouwbare weerspiegeling vormen van de bestaande beleidsvoornemens. Tevens zou per begrotingshoofdstuk een reserve voor tegenvallers moeten worden gevormd ter grootte van 1 a 2% van
het uitgaventotaal. Ter versterking van de budgetdiscipline
wordt tevens geadviseerd in de jaarlijkse Leningwet het bedrag voor aan te gane leningen te plafonneren. Dat plafond
is afgestemd op het maximaal toelaatbare financieringstekort van dat jaar. Een onvermijdbare overschrijding van het
plafond zou ten laste moeten komen van het leningplafond
van het daaropvolgende jaar.
De bij de kabinetsformatie afgesproken uitgavenlimieten
zouden in beginsel richtsnoer voor de gehele kabinetsperiodedienen te zijn. Als de economische ontwikkeling ingrijpend
afwijkt van wat tijdens de kabinetsformatie is verondersteld,
kan het nodig zijn de budgettaire doelstellingen te herzien.
De Studiegroep stelt voor de mogelijkheid te openen voor
een herijking van het beleid halverwege de kabinetsperiode.
Metde meeste aanbevelingen van de Studiegroep voor
zover die zijn gericht op verbetering van de uitgavenbeheersing kunnen wij instemmen. Een uitgavennorm kan
voorkomen dat overschrijdingen ten onrechte ongecompenseerd blijven. De vraag rijst waarom de Studiegroep
kiest voor een nominate norm, in plaats van voor een reele
norm5. Het antwoord hierop blijft de Studiegroep ons echter schuldig. De vorming van een reserve per begrotingshoofdstuk maakt het gemakkelijker om toekomstige uitgavenoverschrijdingen te compenseren op het begrotingshoofdstuk waarop zij zich voordoen. Tegenvallers hoeven
dan minder snel te worden versleuteld over alle begrotingshoofdstukken. Dit zal de budgetdiscipline (en de sfeer in de
ministerraad) verbeteren. Bewindslieden hebben er dan
eerder vertrouwen in dat alle collegae zich daadwerkelijk
onderwerpen aan de regels van het stringente begrotingsbeleid. Dit is essentieel voor een betere budgetdiscipline6.
De zin van het opnemen van een jaarlijks plafond in de Leningwet ontgaat ons echter. Als de doelstelling voor het fi: nancieringstekort in een bepaald jaar niet wordt gehaald,
!• zal meer geleend moeten worden dan oorspronkelijk de be[ doeling was. Door het voorgestelde plafonneringssysteem
I zal in het eerstvolgende jaar het tekort dan extra moeten
Idalen. Dat kan averechtse gevolgen hebben. Wij komen
Ihieropterug.
i 8-2-1989
Financierings- of vorderingentekort
normeren?
De Studiegroep toont zich voorstander van een norm
voor het feitelijke financieringstekort. In de periode 19911994 moet dit tekort met 2 a 3%-punt omlaag. Het belangrijkste argument hiervoor is de noodzaak van stabilisatie
(en daling) van de staatsschuldquote en, in samenhang
hiermee, terugdringing van de rentelasten in procenten van
het nationaal inkomen. Het verdient daarom geen aanbeveling “de wenselijke omvang van het financieringstekort
(opnieuw) te baseren op de uitgangspunten van het structurele begrotingsbeleid, gericht op het wegwerken van
overschotten op de lopende rekening van de betalingsbalans. Van groot gewicht voor die stellingname is… de overweging dat een dergelijke normering onvoldoende recht
doet aan de beheersing van de staatsschuld en rentelasten”7.
De vraag rijst waarom het financieringssaldo wordt genormeerd en niet het internationaal gangbare vorderingensaldo. Het verschil tussen beide grootheden bestaat uit de
netto kredietverlening door het Rijk. De Studiegroep geeft
twee argumenten. Ten eerste brengt het vorderingensaldo
het (bruto) beroep van de overheid op de kapitaalmarkt onvoldoende tot uiting. Ten tweede valt bij normering van het
vorderingensaldo de kredietverlening door het Rijk buiten
elke norm. Hoewel financieringstekort en vorderingentekort op het ogenblik bijna even groot zijn, is het toch de
moeite waard om even stil te staan bij de keuze van de Studiegroep. De selectieve manier waarop zij haar voorkeur
verdedigt is namelijk illustratief voor veel andere beschouwingen in het rapport. Terwijl ontwikkelingen in het buitenland herhaaldelijk worden genoemd als argument ter rechtvaardiging van bepaalde standpunten (onder andere ter afwijzing van de gulden financieringsregel), speelt dit argument bij de keuze van het te normeren tekort opeens geen
enkele rol meer. Aan argumenten voor normering van het
vorderingensaldo gaat de Studiegroep voorbij. Bij normering van het vorderingensaldo hoeft het tekort niet te worden gecorrigeerd voor vervroegde aflossingen van woningwetleningen. Bovendien sluit het vorderingensaldo aan bij
de mutatie in de netto schuld van de overheid. Zodoende
ontstaat een meer directe relatie met de netto rentelasten.
Bruto rentelasten zeggen niet zo veel als deze voor een
belangrijk deel worden gecompenseerd door renteontvangsten. Het argument van de Studiegroep dat het financieringstekort het beroep van de overheid op de kapitaalmarkt beter weergeeft is niet sterk. Eerder betoogt de Studiegroep namelijk dat bij een analyse van de financieringsproblematiek moet worden gekeken naar de financieringsbehoefte (= financieringstekort + aflossing op bestaande
schuld).
Normering van het feitelijk of structureel tekort?
Normering van het feitelijke financieringstekort heeft een
pro-cyclische invloed. Als de overheidsinkomsten door een
conjuncture^ terugslag tegenvallen, moeten de uitgaven
binnen de norm eveneens dalen, waardoor de neergaande conjunctuurbeweging wordt versterkt. Ook vanuit beheerstechnisch oogpunt is dit een onwenselijke situatie.
Desondanks wijst de Studiegroep een structurele norm
4. Idem, biz. 13-14.
5. J.A.J. Alders, Toekomstig begrotingsbeleid, ESB, 1 februari
1989, biz. 111-116.
6. S.J. Toirkens, Schijn en werkelijkheid van het bezuinigingsbeleid, Kluwer, Deventer, 1988, biz. 257.
7. Naargezonde overheidsfinancien, biz. 11.
135
voor het financieringssaldo van de hand. Opvallend is nog
dat de Studiegroep als bezwaartegen de gulden financieringsregel juist de pro-cyclische werking ervan aanvoert.
Bij de voorgestelde feitelijke tekortnorm is dat blijkbaar
geen probleem. Dat is het echter wel. In combinatie met
het voorgestelde leningplafond kan een conjuncturele tegenvaller ernstige gevolgen hebben. De plafonnering
houdt in dat onvermijdbare overschrijdingen van de afgesproken maximale omvang van aan te gane leningen ten
laste komen van het volgende jaar. Stel dat in het nieuwe
regeerakkoord wordt vastgelegd dat het tekort in de jaren
1991-1994 jaarlijks met 0,5%-punt nni zal worden gereduceerd. Dit betekent dat het tekort in 1991 van 5,25% naar
4,75% nni moet dalen; stel dat het door een conjuncturele
tegenvaller uitkomt op 6%, dan moet het tekort in 1992 niet
op 4,25% uitkomen, maar op 3% nni8. Dit betekent dat het
feitelijke tekort in een jaar van 6% naar 3% moet worden
gereduceerd! Cijfers over de omvang van de hierdoor
eventueel aangerichte schade worden niet gegeven.
Dat de Studiegroep het argument van de pro-cyclische
invloed niet consequent gebruikt blijkt ook uit de afwijzing
van normering van de uitgavenguote (de uitgaven van het
Rijk uitgedrukt in procenten van het nni), mede vanwege
de pro-cyclische invloed hiervan.
De norm voor het tekort
Deze ad-hoc-benadering legt een fundamentele zwakte
van het rapport van de Studiegroep bloot. Het bevat nauwelijks enig verband met de theorie; een systematisch
raamwerk waarbinnen de diverse keuzeproblemen kunnen
worden geanalyseerd ontbreekt. Juist in de passages over
de normering van het financieringstekort is dit goed merkbaar. Bij de bepaling van de aanvaardbare omvang van het
overheidstekort kunnen in beginsel vier criteria worden gehanteerd, te weten:
1. het spaarsaldo van de particuliere sector;
2. de ontwikkeling van de staatsschuldquote en de rentelasten;
3. de monetaire gevolgen van een bepaalde omvang van
het tekort; en
4. de aard van de uitgaven waarvoor wordt geleend9.
Wij besteden kort aandacht aan elk van deze criteria.
Het structurele begrotingsbeleid uit de jaren zestig en zeventig beoogde het saldo van overheidsuitgaven en -inkomsten af te stemmen op de structurele verhouding tussen particuliere besparingen en investeringen. Hoewel de
Studiegroep erkent dat een structureel begrotingsbeleid
vanuit beheerstechnische invalshoek belangrijke voordelen kent, wordt herinvoering van het traditionele structurele begrotingsbeleid met klem afgewezen. Het argument is
dat dit kan leiden tot een onverantwoorde stijging van de
staatsschuld. Of dit argument in de huidige situatie actueel
is, blijft echter onduidelijk. In het rapport ontbreekt een gedegen analyse van de te verwachten ontwikkeling van besparingen en investeringen in relatie met het saldo op de
lopende rekening van de betalingsbalans. Bijlage 2 geeft
slechts cijfers over de ontwikkeling van de besparingen en
de investeringen in het verleden, zonder dat een verband
wordt gelegd met het gevoerde begrotingsbeleid. Dit is onbevredigend, omdat het kabinet de Studiegroep expliciet
heeft gevraagd om advies, mede in het licht van de invloed
van “demografische, maatschappelijke en technologische
ontwikkelingen” op de besparingen en investeringen10.
Ook gaat de Studiegroep voorbij aan de beschouwingen
van de Commissie van Economische Deskundigen (CED)
van de SER. In haar rapport uit 1988 noemt de CED een
aantal belangrijke bezwaren tegen het traditionele structu-
136
rele begrotingsbeleid11. Terwijl de Studiegroep enerzijds
een terugkeer naar het structurele begrotingsbeleid afwijst
gezien de ontoelaatbare stijging van de staatsschuld die
daarmee mogelijk gepaard zou gaan, wordt anderzijds gesteld dat het particuliere spaarsaldo soms wel degelijk van
belang kan zijn bij de bepaling van de gewenste omvang
van het financieringstekort12. Onder welke omstandigheden en op welke manier dat spaarsaldo dan een rol kan
spelen, wat de gevolgen zijn als met een eventueel bestaand spaarsaldo geen rekening wordt gehouden (onderbesteding, kapitaalexport?), over dit soort vragen laat de
Studiegroep zich met geen woord uit.
Juist aan de ontwikkeling van de staatsschuldquote en
de rentelasten kent de Studiegroep een zwaar gewicht toe.
De grote mate van overeenstemming die in Nederland bestaat over de noodzaak het financieringstekort terug te
dringen hangt nauw samen met de explosieve groei van de
rentelasten. Het is dus niet zo verwonderlijk, dat ook de
Studiegroep haar beleidsaanbevelingen voornamelijk op
dit argument baseert. Toch kunnen enkele kanttekeningen
worden geplaatst bij wat de Studiegroep hierover schrijft
(of juist niet schrijft).
Ten eerste gaat de Studiegroep geheel voorbij aan allerlei bezwaren tegen het gebruik van stabilisatie van de
staatsschuld- en/of de rentelastenquote als criterium voor
de bepaling van het aanvaardbare financieringstekort.
Deze norm is namelijk niet erg ‘hard’13. Aangezien de
staatsschuld 70% van het nationale inkomen bedraagt,
mag het tekort voor elk punt extra inkomensstijging (meer
groei of meer inflatie) 0,7% nni (= / 3 mrd.) hogerzijn, zonder dat de doelstelling voor een stabiele staatsschuldquote in gevaar komt. Dit maakt het voor beleidsmakers wel
erg verleidelijk de toekomstige economische groei te rooskleurig in te schatten, dan wel enkele procenten inflatie per
jaar als werkhypothese te omhelzen. Bij stabilisatie van de
rentelastenquote is de ontwikkeling van de rentevoet cruciaal. Wanneer – om de gedachten te bepalen – de rentevoet van 7% naar 6% daalt, mag de staatschuld met ruim
14% (of wel ruim / 40 mrd.) stijgen, zonder dat de gekozen doelstelling in gevaar komt. Dit geldt uiteraard pas
wanneer de rente op de gehele voorraad uitstaande schuld
is verlaagd. Maar dat duurt bij de huidige gemiddelde looptijd van de schuld hooguit een jaar of acht. Het bedrag dat
over een kabinetsperiode langs deze weg Vrij’ komt, bedraagt al gauw zo’n / 20 mrd. Voor ‘spending departments’
zal de verleiding groot zijn om de extra ruimte door dergelijke renteveranderingen naar zich toe te halen. De enige
manier om dit te voorkomen is van tevoren allerlei scenario’s op te stellen waarin staat aangegeven welke ontwikkeling van beide quotes wordt nagestreefd indien de economie zich anders ontwikkelt dan eerder werd aangenomen.
Ten tweede valt te wijzen op de invloed van het financieringstekort op de rente in Nederland. Terwijl de Studiegroep
enerzijds benadrukt dat de buitenlandse rente grote invloed heeft op de Nederlandse rentestand, meent de Studiegroep anderzijds dat de Nederlandse rente zich mede
op een (reeel) hoog niveau bevindt door het beroep van de
overheicl. Deze laatste bewering wordt niet nader gefun8. Om de gedachten te bepalen gaan wij in ons rekenvoorbeeld
eenvoudigheidshalve uit van een constant netto nationaal inkomen.
9. R.W.R. Price, P. Muller, Structural budget indicators and the interpretation of fiscal policy stance in OECD economies, OECD
Economic Studies, nr. 3, 1984, biz. 27-72.
10. Naargezonde overheidsfinancien, biz. 62.
11. Commissie van Economische Deskundigen, Rapportpublieke
uitgavennorm en collectieve lastendruk, SER Publikatie 88/02,
Den Haag, 1988.
12. Naar gezonde overheidsfinancien, biz. 11.
13. Zie ook C.G.M Sterks, De gewone dienst en de kapitaaldienst
van de rijksbegroting. Een zinnig onderscheid?, Bestuur, te verschijnen in februari 1989.
deerd en staat op gespannen voet met de eerste. Als buitenlandse en Nederlandse financiele markten sterk zijn
gei’ntegreerd, bepaalt het buitenlandse renteniveau immers ook de rentestand in ons land. Zolang buitenlandse
beleggers voldoende vertrouwen hebben in de Nederlandse economic en het Nederlandse economische beleid – en
de Studiegroep constateert dat dit op het ogenblik het geval is – zal een groter beroep van de overheid niet leiden
tot een hogere binnenlandse rente. Desondanks kan voor
handhaving van het vertrouwen van beleggers stabilisatie
en verlaging van de schuldquote wenselijk zijn.
Ten derde is het financieringsbeleid van de staat van belang. Door de oplopende schuldquote en de looptijdverkorting van nieuw uitgegeven staatsschuld ontstaat in de toekomst een aanzienlijke herfinancieringsproblematiek. Het
valt te waarderen dat de Studiegroep hier aandacht aan
besteedt en verschillende scenario’s voor de toekomstige
financieringsbehoefte van het Rijk presenteert. Deze financieringsbehoefte is gelijk aan het financieringstekort vermeerderd met de aflossingen op de bestaande staatsschuld. Helaas analyseert de Studiegroep niet in hoeverre
mag worden aangenomen dat de houders van staatsschuld deze bij aflossing automatisch zullen herbeleggen
in nieuwe staatsschuld. Bijna de helft van de staatsschuld
is in handen van institutionele beleggers. Gezien de te verwachten demografische ontwikkelingen is het de vraag, of
pensioenfondsen in de toekomst de ontvangen aflossingen
automatisch in staatsschuld zullen herbeleggen. Gelet op
de bewoordingen van de adviesaanvraag had de Studiegroep uitgebreider op dit vraagstuk in moeten gaan. Opmerkelijk is dat resultaten van reeds verricht onderzoek onvermeld blijven1^. Indien zich problemen zullen voordoen
bij herfinanciering van de staatsschuld, is een bezinning op
het financieringsbeleid van de Staat extra op haar plaats.
Juist daarom had de Studiegroep aandacht dienen te besteden aan recente suggesties ter zake15.
Aan de monetaire gevolgen van een bepaald begrotingstekort besteedt de Studiegroep niet systematisch
aandacht. Slechts terloops komt de monetaire financiering
aan het eind van de jaren zeventig ter sprake. Ook de indirecte monetaire financiering krijgt niet de aandacht die zij
verdient. Aan de voorwaarden die het wisselkoersbeleid
kan stellen aan de financiele overheidspolitiek wordt grotendeels voorbij gegaan.
Gulden financieringsregel
Ten slotte het criterium van de aard van de uitgaven
waarvoor wordt geleend. Terwijl de Studiegroep tot de conclusie komt dat het niveau van de overheidsinvesteringen
een geschikt “orientatiepunt” vormt voor de op langere termijn beoogde waarde van het financieringstekort, worden
toepassing van de gulden financieringsregel en herinvoering van het onderscheid tussen gewone en kapitaaldienst
opde rijksbegroting desondanks afgewezen16. Het belangrijkste argument is dat daardoor allerlei problemen zullen
ontstaan bij de afbakening van het begrip overheidsinvesteringen. Als tweede argument tegen de gulden financieringsregel noemt de Studiegroep de gebrekkige informatie
over de toe te passen afschrijvingsregels. Het derde argument tegen invoering van de gulden financieringsregel is
dat dit thans tot te hoge ombuigingen zou leiden. Toepassing van de gulden financieringsregel betekent volgens de
Studiegroep een financieringstekort van 2% nni en deze
doelstelling is in de komende kabinetsperiode nog niet
haalbaar. De wijziging van de Comptabiliteitswet die nodig
is bij wederinvoering van het onderscheid tussen de gewone en de kapitaaldienst is volgens de Studiegroep problematisch, omdat dit de huidige Operatie Comptabel Bestel
ESB 8-2-1989
belemmert. Wij achten deze argumentatie onvoldoende
om de conclusie te dragen.
Volgens de gulden financieringsregel mag alleen voor
investeringsuitgaven worden geleend. Spending departments zullen daarom het investeringskarakter van allerlei
programma’s benadrukken. Uiteraard kunnen zich dan
problemen voordoen bij de afbakening van overheidsinvesteringen. Maar dit geldt natuurlijk even zeer als de overheidsinvesteringen worden gebruikt als “orientatiepunt”.
Als de argumentatie tegen herinvoering van een gewone
en een kapitaaldienst juist zou zijn, dan kan het niveau van
de overheidsinvesteringen nimmer als orientatiepunt dienen. Opmerkelijk is verder dat de Studiegroep stelt dat “vergroting van het aandeel van de uitgaven die de economische structuur versterken prioriteit verdient”17. Een nadere onderbouwing van dit standpunt ontbreekt echter. Ook
het advies van de SER over infrastructure^ investeringen
blijft onbesproken18.
De problemen die de Studiegroep voorziet bij de afbakening van overheidsinvesteringen worden overechat, zeker bij vergelijking met de zwarigheden die ontstaan door
de voorgestelde alternatieve normen van een stabiele
staatsschuld- en rentelastenquote. In het licht van de eerder gekwantificeerde bezwaren tegen stabilisatie van beide quotes is de ‘rek’ in de definitie van kapitaaluitgaven gering. Om het tekort met 1%-punt nni te laten stijgen, moet
de (overigens ruime) definitie van kapitaaluitgaven die de
Studiegroep hanteert met zeker 50% worden opgerekt!
Voor de bepaling van de afschrijvingen op de overheidsinvesteringen kunnen voor invoering van de gulden financieringsregel afspraken worden gemaakt. Hiertoe had de Studiegroep richtlijnen kunnen geven. Het totale afschrijvingsbedrag zal waarschijnlijk erg laag zijn, zodat creatieve boekhouders door definitiewijzigingen niet veel ruimte kunnen
scheppen. De bruto-investeringen van het Rijk bedragen
hoogurt 1 % van het nationale inkomen (tabel 2 in het rapport)
en de afschrijvingen hooguit de helft daarvan (biz. 31).
Woltjer heeft betoogd dat de risico’s van ‘definitievervuiling’ tevens kunnen worden beperkt door de afbakening
van kapitaaluitgaven en afschrijvingen in de Comptabiliteitswet vast te leggen19. De Studiegroep voert hiertegen
als bezwaar aan dat een wet “uiteraard steeds te wijzigen
is”. Dat bezwaar geldt kennelijk niet voor de Leningwet die
op een andere plaats in het rapport zo’n belangrijke plaats
krijgt toebedeeld bij de beheersing van de publieke uitgaven. Toetsing doorde Algemene Rekenkamer-eveneens
door Woltjer bepleit – is volgens de Studiegroep onmogelijk, omdat de rol van de Rekenkamer betrekking heeft op
de laaste fase van de begrotingscyclus (rekening en verantwoording) en niet op de begrotingsvoorbereiding.
vervolg op biz. 142
14. Zie bij voorbeeld E.A. Bolhuis, W.J. Vossers, Pensioenfond-
sen in Nederland, CPB Occasional Paper, nr. 38, Centraal Planbureau, Den Haag, 1986.
15. Zie bij voorbeeld M.V.A. Pohlkamp, Het financieringsbeleid van
de staat, ESB, 30 maart/6 april 1988, biz. 285-289 en K.P. Gouds-
waard, Doelstellingen en effecten van de schuldpolitiek, Amsterdam, 1988. Goudswaard pleit voor introductie van geihdexeerde
leningen. Deze zouden een bijdrage kunnen leveren aan de gewenste looptijdverlenging en verlaging van de rentelasten.
16. Voor een bepaalde variant van de gulden financieringsregel is
eerder gepleit door De Haan en Sterks, en Woltjer. Zie J. de Haan,
C.G.M. Sterks, De noodzaak van normen, Teldersstichting, geschrift nr. 62 en H.J. Woltjer, De gulden financieringsregel: een
bruikbaar alternatief?, ESB, 9 npvember 1988, biz. 1064-1066.
Ook de Commissie van Economische Deskundigen van de SER
bespreekt de gulden financieringsregel in haar rapport uit 1985.
Zie CED, Rapport tekorten en schuld van de publieke sector, SER
Publikatie 85/27, Den Haag, 1985.
17. Naargezonde overheidsfinancien, biz. 6.
18. Sociaal Economische Raad, Advies economische infrastructuur, SER Publikatie 87/03, Den Haag, 1987.
19. Woltjer, op.cit., biz. 52.
137
Tabel 1. Resultaten van regressie-analyse naar de gemiddelde werkloosheidsduur per provincie a
ai
32
Holland toont echter aan dat dit verband niet altijd behoeft
op te gaan.
Evaluatie
Alle regie’s
56,6
-1,02
(0,86)
-0,22
(0,28)
-5,32
(5,76)
0,28
Zonder NH
68,9
-0,90
(0,65)
-0,48
(0,24)
-14,63
(5,73)
0,55
den waardoor de kans om bij ontslag op korte termijn weer
opnieuw in dienst genomen te worden wellicht groter is dan
bij andere beroepsgroepen. Met aantal vacatures ten slotte is een indicatie voor het aantal mogelijkheden om een
baan te krijgen, dat wil zeggen voor werklozen om de werkloosheidsduur te beeindigen.
De resultaten van de regressieanalyse vinden we in tabel 1. Hierbij hebben we in een tweede sessie Noord-Holland niet meegerekend omdat Noord-Holland als enige
provincie een stijgende werkloosheid vertoonde in 1985;
wellicht spelen zich in Noord-Holland andere processen op
de arbeidsmarkt af dan in de overige provincies. Men denke hierbij aan een sterke groei van het aantal (her)intreders
van buiten de beroepsbevolking, hetgeen de kansen op intreding van de werklozen negatief zou beihvloeden.
Hoewel het trekken van algemene conclusies uit deze
regressieanalyse bemoeilijkt wordt door het geringe aantal
waarnemingen, doorde constructie van de verklarende variabelen en het hoge aggregatieniveau (provinciaal), kunnen we toch vaststellen dat er een significant negatief verband is tussen de mate waarin banen (nog) onvervuld zijn
en de gemiddelde werkloosheidsduur. Dit betekent dat in
het algemeen de creatie van nieuwe banen de werkloosheidsduur kan terugdringen. De uitzondering van Noord-
vervolg van biz. 137
Maar de Rekenkamer kan toch toetsen of bepaalde posten
terecht of ten onrechte op de buitengewone dienst staan?
De Rekenkamer toest nu per slot van rekening ook bepalingen van de Comptabiliteitswet die niet uitsluitend op de
rekening en verantwoording betrekking hebben. In dit verband kan worden gedacht aan het recente onderzoek of bij
wetsontwerpen de eventuele financiele gevolgen wel
steeds zijn aangegeven, en aan het onderzoek naarde verstrekking van prestatiegegevens.
Waarschijnlijk kunnen de forse ombuigingen die nodig
zijn bij wederinvoering van de gulden financieringsregel inderdaad niet op korte termijn worden gerealiseerd. Maar
niets verzet zich ertegen afspraken te maken dat een tekort van bij voorbeeld 2% nni het doel is, terwijl op grond
van Keynesiaanse en bestuurlijke argumenten wordt besloten tot een reductie tot 3% nni in de jaren tot 1995. Overigens ligt ook de beoogde stabilisatie van de staatsschuIdquote slechts “in het verschiet”, maar wordt zij binnen de
eerstvolgende kabinetsperiode nog niet of nog niet geheel
(afhankelijk van de variant) gerealiseerd.
De conclusie moet luiden dat de beschouwingen van de
Studiegroep over de normering van het financieringstekort
vooringenomen, onvolledig en onevenwichtig zijn.
Een teleurstellend rapport
Om verschillende redenen vinden wij het achtste rapport
142
Een analyse van de problemen op de arbeidsmarkt in
Nederland in termen van macrogrootheden laat in het algemeen een aantal belangrijke aspecten achterwege. Voor
een goed inzicht in de, in veel opzichten heterogene, arbeidsmarkt is het nuttig om een uitsplitsing van de werkloosheid te maken naar dynamische en ruimtelijke componenten. Dit kan gezien worden als een stap in de richting
van het onderscheiden van alle relevante dimensies van
de arbeidsmarkt in Nederland. Naast de in dit artikel belichte aspecten van dynamiek en ruimtelijke spreiding is met
name het onderscheid van de werkloosheid naar beroepsgroep, gecombineerd met verschillende opleidingsniveaus, van groot belang. Een gedetailleerd beeld van de
veranderingen in het werklozenbestand op de verschillende ‘homogene’ deelmarkten kan de oorzaken van de eventuele onevenwichtigheden scherper vaststellen. Dit is
onontbeerlijk bij het bepalen van de juiste maatregelen die
moeten leiden tot het terugdringen van de werkloosheid.
In dit artikel is een eerste aanzet tot het vormen van een
informatief beeld van de werkloosheid in Nederland gegeven door per regio de werkloosheid te splitsen in een instroom- en een duurcomponent. Uit een verklarende analyse van de laatstgenoemde component blijkt dat in het merendeel van de gevallen een toeneming van het aantal (onvervulde) banen in een regio leidttot een afneming van de
gemiddelde werkloosheidsduur in die regio.
Gees Gorter
Peter Nijkamp
Piet Rietveld
van de Studiegroep begrotingsruimte een ronduit teleurstellend document. Ten eerste worden enkele centrale stellingen, zoals die over de schadelijke gevolgen van het bestaande heffingenpeil, met geen enkele cijfermatige analyse onderbouwd. Dat valt te betreuren, omdat het rapport een centrale rol kan en behoort te spelen bij de maatschappelijke
meningsvorming over de toekomstige ontwikkeling van de
publieke financier. Ten tweede ontbreekt een duidelijk verband met de theorie. Dit wreekt zich bij voorbeeld bij de beschouwingen over de normering van het tekort. Ten derde
gaat de argumentatie mank aan inconsistenties. Ten vierde
heeft het stuk een zwakke structuur. Het rapport geeft geen
systematische uiteenzetting van beschikbare opties; relevante argumenten worden niet tegen elkaar afgewogen. De
kracht van de argumentatie wordt hoofdzakelijk gezocht in
een herhaling van uitgangspunten en beweringen. Ten slotte rijst het vermoeden dat een en ander mede verband houdt
met de dubbelrol die de ambtelijke opstellers van het rapport
(moeten) spelen. De beoogde objectieve analyse wordt gekleurd en doorkruist door afwegingen en uitspraken die bij
uitstek liggen in het politieke domein.
Wij ronden onze bijdrage af met een wellicht vrijpostige
suggestie voor verbetering. Verdient het, geheel in lijn met
het streven naar privatisering van overheidstaken, geen
aanbeveling over enkele jaren de opstelling van het negende rapport over het te voeren begrotingsbeleid uit te besteden aan een groep niet- ambtelijke deskundigen?
Jakob de Haan
Flip de Kam
Gees Sterks