Naar een nieuwe Wet op de rechtshulp

Toets o p taak

Naar een nieuwe Wet op de
rechtshulp
DRS. A. G. M. VAN DER MEIJS

Inleiding
De rechtshulp in Nederland heeft de
laatste tijd een ander gezicht gekregen.
In het afgelopen decennium is steeds
duidelijker geworden dat de wettelijk
geregelde rechtshulp niet voldeed aan de
daaraan gestelde eisen. Hierdoor is een
uitstekende voedingsbodem gelegd voor
allerlei vormen van alternatieve rechtshulpverlening.
Het besef dat de traditionele, wettelijk geregelde rechtshulp niet optimaal
functioneert, alsmede de wens aan de
nieuw opgekomen rechtshulp een wettelijk kader te bieden, heeft onlangs geleid tot de publikatie van het Voorontwerp van een wet op de rechtshulp I).
In dit artikel willen we nagaan wat met
de in het Voorontwerp neergelegde regeling wordt beoogd en langs welke wegen
de regering deze doeleinden denkt te bereiken. We zullen daarbij speciaal aandacht besteden aan enkele problemen
van financieel-economische aard.

De deskundigheid van zowel nieuwe
als, in beperkte mate, gevestigde rechtshulpverlenende organisaties heeft zich
in het bijzonder verbreed op die terreinen, waar de regelgeving sterk is uitgebreid (zoals bijvoorbeeld sociale zekerheid, ruimtelijke ordening . en huisvesting). De nieuw opgekomen rechtshulp
richt zich iets minder dan de traditionele rechtshulp op tweedelijns rechtshulp (voornamelijk het voeren van processen) en iets meer op eerstelijns rechtshulp (informatieverschaffing, advisering
e.d.). Daarnaast zijn instellingen op andere hulpverleningsterreinen dan rechtshulp (zoals sociale raadslieden) zich ook
met rechtshulp gaan bezighouden. Door
deze ontwikkelingen zijn raakvlakken
en soms zelfs overlappingen ontstaan
tussen rechtshulp en andere vormen
van hulpverlening, dat wil zeggen tussen
vormen van dienstverlening waarbij al
dan niet rechtsregels worden toegepast.

Overheid en rechtshulp
Achtergrond
We kunnen rechtshulp definiëren als
,,het op georganiseerde wijze verlenen
van diensten door deskundigen in probleem- enlof conflictsituaties, die met
toepassing van rechtsregels, al dan niet
mei gebrÃœikmaking vai juridische procedures kunnen worden behandeld” 2).
Deze definitie kent aan het begrip
rechtshulp drie kenmerken toe, namelijk
deskundigheid, organisatie en toepassing van rechtsregels. Aan de hand van
deze drie kenmerken willen we in het
kort aangeven welke veranderingen de
rechtshulp in het achter ons liggende
decennium heeft ondergaan.
Gestimuleerd door maatschappelijke
bewustwording en door uitbreiding van
regelgeving op allerlei terreinen is een
nieuwe behoefte aan rechtshulp naar
voren gekomen. Gevestigde rechtshulpverlenende organisaties, voornamelijk
het terrein van advocaten, notarissen en
deurwaarders, hebben slechts in beperkte mate in de nieuwe rechtshulpbehoefte
kunnen voorzien. Nieuwe organisaties
hebben hun intrede gedaan, zoals rechtswinkels en advocatencollectieven 3).

Al sinds ruim twintig jaar is de overheid via de Wet rechtshulp on- en minvermogenden (4 juli 1957, Stb. 233) bij
de rechtshulp betrokken. Volgens deze
wet kunnen minder draagkrachtige
rechtshulpzoekenden een zogenaamd
bewijs van toevoeging verkrijgen, dat wil
zeggen dat een ,,pro deo-advocaat” kan
worden toegewezen. Met een dergelijk
bewijs van toevoeging kan een rechtshulpzoekende gratis of bijna gratis een
advocaat inschakelen, die voor zijn
werkzaamheden een vergoeding ontvangt van het rijk. Deze toevoegingen,
ook wel ,,pro deo’kaken genoemd, kunnen we beschouwen als de door de overheid bekostiede vorm van tweedeliins
rechtshulp.
In tegenstelling tot eerstelijns rechtshulp (die voornamelijk bestaat uit eenvoudige dienstverlening als het geven
van informatie en adviezen, het helpen
bij het schrijven van brieven of verzoeken, en dergelijke) heeft de tweedelijns rechtshulp vrijwel geheel betrekking
op het voeren van processen. Deze
rechtshulp in de tweede lijn bestaat behalve uit de particuliere, via de markt
bekostigde rechtshulp, uit de door de
u

overheid bekostigde toevoegingen. Het
aantal toevoegingen is de laatste vijf jaar
spectaculair gestegen, van nog geen
100.000 in 1975 (waarvan ongeveer
80.000 civiele zaken) tot een geraamd
aantal van 190.000 in 1980 (waarvan
ongeveer 160.000 civiele zaken). Inmiddels hebben deze ,,pro deo”-zaken een
aandeel van 20 ti 25% in de totale tweedelijns rechtshulp 4).
De betrokkenheid van de overheid
bij de rechtshulp is niet alleen gelegen
in het toenemende beroep dat rechtshulpzoekenden doen op de mogelijkheid
om gratis of bijna gratis een advocaat in
te schakelen, ook op andere wijzen is
de overheid in toenemende mate bij de
rechtshulp betrokken. In dit verband
is vooral de subsidiëring van de Bureaus
voor rechtshulp van belang.
Deze Bureaus voor rechtshulp nemen
enerzijds de taken over van de Bureaus
van consultatie en van de Raden van
rechtsbijstand. Deze taken bestaan voornamelijk uit het afgeven van toevoegingen aan minder draagkrachtigen. De
Bureaus voor rechtshulp fungeren echter
niet alleen als voorportaal voor de door
de overheid bekostigde tweedelijns
rechtshulp. Tevens verlenen de Bureaus
eerstelijns rechtshulp, zij het dat deze
werkzaamheden thans nog slechts een
klein deel van de activiteiten van de
Bureaus uitmaken.
De rijksuitgaven ten behoeve van
rechtshulp zijn in het afgelopen decennium meer dan vertienvoudigd 5). Deze
opzienbarende uitgavenstijging bestaat
vrijwel geheel uit de toename van het bedrag aan vergoedingen voor toegevoegde raadslieden in met name civiele zaken. Deze toename van de rijksuitgaven
voor toegevoegde raadslieden is voornamelijk het gevolg van de toename
van het aantal toevoegingen en slechts
in beperkte mate van de toename van de
rijksuitgaven per toevoeging. Per toevoeging stegen de uitgaven gemiddeld
met 7% per jaar, van f. 500 in 1975 tot
f. 700 in 1980.
Ondanks de snelle toename van de
rij ksuitgaven ten behoeve van de Bureaus
voor rechtshulp heeft de stijging van de
rijksuitgaven voor deze Bureaus slechts
een relatief geringe bijdragegeleverd aan
de totale stijging van de rijksuitgaven

I ) Vooronlwerp van een wei o p de rechishulp (+bijlage), ‘s-Gravenhage, 6 februari

1980.
2) Deze definitie is ontleend aan C. J. M.
Schuyt, C. A. Groenendijk en B. Sloot, De
weg naar hei recht, Deventer, 1976, blz. 62.
3) Hoewel advocatencollectieven de jure
vaak weinig verschillen van bestaande samenwerkingsverbanden van advocaten, vertonen ze de facto in de regel een dermate
ander gezicht dat we deze organisaties desalniettemin als nieuw kunnen aanmerken.
4) De schatting van dit ,,marktaandeelwis
afkomstig van mr. M. G. Rood, deken van
de Orde van Nederlandse Advocaten; vgl.
Advocatenblad, 26 oktober 1979, blz. 390.
5 ) Het rijk neemt vrijwel alle overheidsuitgaven op dit terrein voor zijn rekening.

Tabel. Uitgaven en ontvangsten van het rijk in verband met rechtshulp, mln. gld. a)

Toegevoegde raadslieden in straflaken ……………………
Toegevoegde raadslieden in civiele
laken ……………………
Bureaus voor rechtshulp c) …….
Overige uitgaven

10.0

12.1

21.5

26.1

25.5

32.8

44.5
2.1

55.0
2.6
3.3

70.0
4.4
3,1

84.0
8.4
3.3

86.3
10.0
5.0

99,3
15.4
4.6

13.0

57,6

73.0

99.0

121.8

126.8

152.1

0.2

0.4

0.4

0.3

0.8

0.4

7.5

13.0
1 .o

…………….

Totaal uitgaven

……………..
……..

Ontvangen eigen bijdragen

a) Vcrmocdciijk beloop- cn rekenlngcijfen (uitgaven 1970-1978) en ontwerp-begrotingscijfe~~
(ovenge cijlcrs).
b) Mct innann van 1980 worden dr ontvangen cigcn bijdragen van rcchtshulp?oekendcn inciriclc zaken niet langer in rnindering gebracht op dc uitgaven. maar apart als ontvangsten op de begroting verantwoord.
C) Deze uitgavencijfen hebben betrekking op de begrotingspost ,.experimenten”. die voornamelijk (in 1980 voor ruim 97%)
bestaat uit uitgaven ten behoeve van de Bureaus voor rechtshulp.
Bron: diverse begrotingen van Justitie

– –

ten behoeve van rechtshulp (zie tabel).
We mogen verwachten dat ook ná
1980 de rechtshulp een steeds grotere
financiële claim op de overheid zal gaan
leggen. Het stelsel van Bureaus voor
rechtshulp zal worden uitgebouwd tot
een bepaald startniveau is bereikt dat
nodig is wanneer de Bureaus zich onder
de nieuwe Wet op de rechtshulp naast
het afgeven van toevoegingen voor de
tweedelijns rechtshulp meer gaan bezighouden met het verlenen van eerstelijns
rechtshulp 6). Bovendien vertonen als
gevolg van de voortdurende groei van
het aantal toevoegingen de rijksuitgaven
ten behoeve van toegevoegde raadslieden een permanente toename. Het is dan
ook niet verwonderlijk dat uit de Voorjaarsnota 1980 wederom blijkt dat de
raming van de uitgaven ten behoeve van
rechtshulp moet worden verhoogd.
Bovendien wordt deze keer tevens de
raming van de ontvangsten ter zake van
rechtshulp verlaagd. Samengenomen
betekenen deze mutaties dat het in het
kader van de begroting 1980 geraamde
beslag van rechtshulp op overheidsmiddelen voor zowel 1981 als 1982 met
f. 30 mln. moet worden verhoogd.
Voorontwerp
Het huidige stelsel van Bureaus voor
rechtshulp vertoont duidelijk de kenmerken van een experimenteerfase,
waarin de verschillende bureaus zich
onder uiteenlopende omstandigheden
hebben ontwikkeld. Er bestaat behoefte
aan stroomlijning ten einde grote verschillen in aard en omvang van de door
de Bureaus geleverde rechtshulp weg te
nemen 7). Ook zijn enkele financiële
regelingen dringend aan verbetering
toe 8). Nu de ontwikkelingen in de aanloopfase van de Bureaus voor rechtshulp
enigszins zijn uitgekristalliseerd, acht
het Ministerie van Justitie de tijd gekomen om de belangen van rechtshulpzoekenden en rechtshulpverleners, alsmede het aanzienlijk toegenomen overheidsoptreden een nieuwe wettelijke
basis te geven. Tegen deze achtergrond
vragen we ons thans af wat met het
onlangs gepubliceerde Voorontwerp
wordt beoogd.

De doelstellingen van een nieuwe Wet
op de rechtshulp vloeien voort uit de
eisen, die de recente ontwikkelingen op
het terrein van de rechtshulp aan een
wettelijke regeling op dit gebied hebben
gesteld 9). De Wet op de rechtshulp zal
aan de rechtshulpzoekende een redelijke
beschikbaarheid van de rechtshulp moeten verzekeren. De wet moet de verlening van rechtshulp in een doelmatig
organisatorisch verband brengen en de
rechtshulpverleners in hun werkzaamheden tot leidraad zijn. De organisatie
van de rechtshulp moet flexibel zijn om
te kunnen inspelen op de steeds veranderende samenstelling van de behoefte aan
rechtshulp. Bovendien vereist een goede
bereikbaarheid voor iedereen dat de
organisatie gedeconcentreerd is.
Gezien de discrepantie tussen de (veelzijdige) aard van de behoefte aan rechtshulp en de mogelijkheden van de traditionele rechtshulp om hierin te voorzien,
zal de Wet op de rechtshulp aan nieuwe
groepen rechtshulpverleners ruimte moeten bieden. De Wet op de rechtshulp zal
in het bijzonder ruimte moeten scheppen
voor niet op het voeren van processen
gerichte rechtshulp in zaken van eenvoudige aard (eerstelijns rechtshulp).
Een belangrijke achtergrond voor deze
laatste doelstelling wordt gevormd door
de wens via versterking van de eerstelijns
rechtshulp de groei van het aantal toevoegingen (en van de met deze groei gepaard gaande toename van de rijksuitgaven) te verminderen en mogelijk zelfs
om te buigen in een afname.
Ten slotte merken we op dat een wettelijke regeling van de rechtshulp de
rechtshulpverlening, evenals nu al het
geval is, zal moeten plaatsen binnen de
begrotingsverantwoordelijkheid van de
minister van Justitie. Mede in verband
met deze verantwoordelijkheid zal een
wettelijke regeling de overheid meer dan
tot nu toe beheersinstrumenten moeten
verschaffen.
Directe en gefinancierde rechtshulp

.

Het Voorontwerp onderscheidt twee
vormen van rechtshulp, namelijk de directe en de gefinancierde rechtshulp, te
omschrijven als eerstelijns en tweede-

lijns rechtshulp. De directe rechtshulp
is gratis toegankelijk voor iedereen, ongeacht het inkomen, en wordt in de regel
verleend door medewerkers van het
Bureau voor rechtshulp. De directe
rechtshulp heeft betrekking op informatieverschaffing en advisering, alsmede op eenvoudige en niet al te tijdrovende rechtshulp (het schrijven van
brieven, het bevorderen van een schikking, en dergelijke). Voor zover deze
eerstelijns rechtshulp tot gevolg heeft dat
minder ,,pro deo”-advocaten hoeven te
worden toegevoegd, zal dit leiden tot
minder rijksuitgaven ten behoeve van de
tweedelijns rechtshulp.
Kan een geval door de directe rechtshulp niet tot een oplossing worden gebracht, dan kan de rechtshulpzoekende
worden toegelaten tot de gefinancierde
rechtshulp (vergelijkbaar met het huidige systeem van toevoegingen). Voorwaarde voor deze toelating is dat de met
een behoorlijke behartiging van zijn belangen gemoeide kosten zijn financiële
draagkracht geheel of gedeeltelijk te boven gaan. In bepaalde gevallen (de
minister van Justitie bepaalt om welke
categorieën van zaken het hier gaat)
wordt de gefinancierde rechtshulp verleend door een medewerker van het
Bureau voor rechtshulp, in andere gevallen door een bij het bureau ingeschreven rechtshulpverlener.
Niet alleen advocaten, notarissen en
deurwaarders, maar ook andere rechtshulpverleners kunnen (wanneer zij aan
bepaalde voorwaarden voldoen) als
rechtshulpverlener bij een bureau worden ingeschreven 10). Voor de gefinancierde rechtshulp moet de rechtshulpzoekende vooraf een eigen bijdrage betalen, die afhankelijk is van het inkomen.
Bekostiging en beheersing
De kosten van directe en gefinancierde
rechtshulp, verminderd met de eigen bij-

6) Vgl. Handelingen Tweede Kamer, 7 februari, 1980, blz. 282516.
7) Vgl. MvT bij de begroting van Justitie
1980; blz. 61.
8) Het betreft hier in het bijzonder twee regelingen op het gebied van het toevoegingenbeleid, te weten het honoreringssysteem voor
toegevoegde raadslieden en de ei&-bijdrageregeling (OVde verbetering van deze laatste
regeling zdlen we nog uTtgebreid ingaan).
Vgl. MvT bij de begroting van Justitie 1979,
blz. 50. alsmede Voorontwero. blt. 45 en 48.
9) Zie voor deze eisen het voorontwerp (blz.
29 en 35), alsmede de MvT van de begroting
van Justitie 1980, blz. 60. Zie ook Handelingen Tweede Kamer, 7 februari 1980, blz.
2826.
10) Rechtshulpverleners in dienst van vakbonden, consumentenbonden en dergelijke
zijn uitgesloten, met het argument dat hun
onafhankelijkheid onvoldoende gewaarborgd
zou zijn. Deze organisaties, die erg teleurgesteld zijn over deze uitsluiting, zijn het met
dit argument niet eens en wijzen daarnaast
op de bijdrage die zij met hun specifieke
deskundigheid zouden kunnen leveren aan
een pluriforme rechtshulpverlening.

ragen voor gefinancierde rechtshulp,
omen voor rekening van het rijk. Via de
ooraf door de minister van Justitie
goed te keuren begrotingen van Bureaus
voor rechtshulp kan de overheid direct
invloed uitoefenen op de kosten- en opbrengstenontwikkeling van de door haar
bekostigde rechtshulp. Ook via andere
wegen voorziet het Voorontwerp in beheersinstrumenten ten behoeve van de
minister van Justitie I I). Omdat invulling
van een groot aantal van deze instrumenten is overgelaten aan nadere regelgeving, terwijl veelal niet duidelijk is op
welke wijze deze regels zullen worden
ingevuld, vertoont het Voorontwerp
nogal wat witte vlekken, met name op
het gebied van bekostiging en beheersWe willen thans aandacht besteden
aan twee onderwerpen die we voor de
bekostiging en de beheersing van de
rechtshulp van wezenlijk belang achten
en die in het Voorontwerp niet of nauweJijks geregeld zijn. Deze onderwerpen
hebben betrekking op de beheersing
van de omvang van de rechtshulp en op
de eigen-bijdrageregeling.
Beheersing van de omvang van de
Wanneer de overheid de mogelijkheid
schept om gebruik te maken van geheel
of gedeeltelijkpubliek bekostigde rechtshulp, ontstaat de vraag of de overheid
de vraag naar rechtshulp, die ook zonder dit extra aanbod al snel toeneemt,
in de hand kan houden. Daartoe is van
belang of en zo ja, in hoeverre het Voorontwen> de overheid instrumenten in
handen geeft waarmee zij invloed kan
uitoefenen op de omvang van de rechtshulp en op de daaraan verbonden rijksuitgaven.
Aan de vraagzijde beschikt de overheid in de eigen-bijdrageregeling over
een typisch beheersinstrument. Op de
functie van de eigen bijdrage als beheersinstmment zullen we, in ruimer verband,
nog ingaan. Een ander instrument omde
vraag te befnvloeden vinden we in de
wetgeving. Wanneer bijvoorbeeld de wet
vertegenwoordiging door een advocaat
in een aantal gevallen niet langer verplicht zou stellen, zou de vraag naar
rechtshulp kunnen verminderen (wanneer de cliënt zichzelf zou gaan vertegenwoordigen) of van samenstelling
kunnen veranderen (wanneer de cliënt
genoeg zou hebben aan relatief eenvoudige – en goedkope – rechtshulp).
Een dergelijke wetswijziging ter zake van
bijvoorbeeld echtscheidingen zou het
aantal toevoegingen (een kwart hiervan
betreft echtscheidingen) aanzienlij k kunnen doen verminderen.
Aan de aanbodkant moet de overheid
uitgesproken beheersinstrumenten ontberen, al zijn er wel enkele instrumenten die tevens de mogelijkheid bieden de
omvang van de rechtshulp en de daaraan

verbonden rijksuitgaven te beïnvloeden.
We zullen achtereenvolgens op drie van
deze instrumenten ingaan. De overheid
kan, door middel van nadere regelgeving,
invloed uitoefenen op de verhouding tussen directe en gefinancierde rechtshulp.
Het is niet duidelijk welkeinvloed een verhoging of een verlaging van deze verhouding heeft op de hoogte van de overheidsuitgaven. Er bestaan ondanks een
onderzoek van het Ministerie van Justitie op dit terrein 12) geen gegevens over
wat per saldo het effect zal zijn van
enerzijds een toename van de uitgaven
voor directe rechtshulp en anderzijds een
eventueel hiermee gepaard gaande vermindering van de uitgaven (betrekking
hebbend op het saldo van de kosten en
eigen bijdragen) van gefinancierde rechtshulp. Deze onzekerheid wordt mede bepaald doordat nog onduidelijk is hoe de
eigen bijdragen zich in het algemeen
zullen verhouden tot de kosten (wij komen hierop nog terug).
Binnen de gefinancierde rechtshulp
kan de overheid in grote lijnen bepalen
welke categorieën van zaken door medewerkers van de Bureaus voor rechtshulp
worden behandeld, en welke door ingeschreven rechtshulpverleners. Het Voorontwerp geeft niet aan of de overheid
zich bij de verdeling van de gefinancierde rechtshulp al dan niet laat leiden
door financiële overwegingen. Is dit wel
het geval, dan is het van belang te weten
of rechtshulp, verleend door een in
dienstverband werkende Bureaumedewerker meer of juist minder kosten (en
rijksuitgaven) met zich brengt dan rechtshulp, verleend door een op declaratiebasis werkende ingeschreven rechtshulpverlener. Het is gewenst dat vooraf duidelijkheid wordt gebracht in zowel de
(overwegingen achter de) verdeling van
de gefinancierde rechtshulp over de verschillende partijen, als in de kosten die
verschillende rechtshulpverleners naar
verwachting met zich zullen brengen.
Niet in de laatste plaats wijzen we op
een beheersinstrument dat de minister
van Justitie heeft in zijn goedkeuringsbevoegdheid ten aanzien van de jaarlijkse begrotingen van de Bureaus voor
rechtshulp. Toepassing van dit instrument met het doel de omvang (en de kosten) te beheersen is niet denkbeeldig.
In het recente verleden hebben we namelijk gezien dat de feitelijke begrotingssituatie (die toen niet rooskleurig was en
dat ook in de nabije toekomst niet zal
zijn) kan nopen tot ,,een extra zorgvuldige afweging van wat de Bureaus aan
uitbreidingen toegestaan kan worden” 13).
Onze conclusie is dan ook dat, de
eigen-bijdrageregeling
buiten
beschouwing gelaten, de in het Voorontwerp gecreëerde instrumenten weliswaar
niet primair zijn toegesneden op het in
de hand houden van de omvang van de
rechtshulp en het niveau van de rijksuitgaven, maar dat enkele instrumenten
daarvoor toch wel aanknopingspunten

bieden. Het antwoord op de vraag of de
overheid één of meer van deze instrumenten ook als beheersinstrument wil
gebruiken, hangt mede af van de omvang
van de toekomstige vraag naar rechtshulp en de daarmee gepaard gaande
financiële consequenties. Nog niet zo
lang geleden taxeerde de minister van
Justitie dat ,,het verzadigingspunt van de
spontane vraag naar rechtshulp” vermoedelijk nog niet bereikt was 14). Het
is aannemelijk dat de vraagtoename die
ons dus kennelijk nog te wachten staat,
zal worden gestimuleerd wanneer de
voorgestelde Wet op de rechtshulp een
extra aanbod creëert.
Tot welke omvang de vraag zal toenemen valt moeilijk te zeggen. Tegenstanders van het Voorontwerp stellen
ons een zeer forse vraagtoename in het
vooruitzicht. Rekening houdend met
een (willekeurig geprikte) eigen bijdrage
van gemiddeld 50% zal, zo luidt hun
prognose, deze extra vraag de overheidsuitgaven (in constante prijzen)
doen toenemen van f. 140 mln. thans tot
bijna een half miljard gulden onder het
nieuwe rechtshulpstelsel 15). Wat hiervan ook zij, het is niet ondenkbaar dat
invoering van de nieuwe Wet op de
rechtshulp in de voorgestelde vorm tot
een forse toename van de rijksuitgaven
zal leiden.
Eigen bijdrage
Het principe van de eigen bijdrage
voor gefinancierde rechtshulp is op zich
zelf niet nieuw. Ook de bestaande
wet 16) kent de figuur van de eigen bijdrage in de zin dat aan hen die de
kosten, verbonden aan de verdediging
van hun belangen niet kunnen o ~ b r e n gen, vooraf een eigen bijdrage kan worden gevraagd. Deze eigen bijdrage, die al

I I) Zo kan de minister van Justitie bijvoorbeeld algemene aanwijzingen geven voor de
werkzaamheden van één of meer Bureaus
voor rechtshulp. Het is niet duidelijk of, en
zo ja, op welke wijze de minister deze bevoegdheid zal gebruiken om bijvoorbeeld
de verhouding tussen directe en gefinancierde
rechtshulp te beinvloeden. Evenmin is duidelijk op welke wijze de minister gebruik zal
maken van zijn bevoegdheid regels op te stellen met betrekking tot de arbeidsvoonvaarden van medewerkers van de Bureaus voor
rechtshulp (die overigens niet de status van
ambtenaar zullen krijgen).
12) Vgl. Handelingen Tweede Kamer, 7 februari 1980, blz. 2825.
13) Vgl. MvT bij de begroting van Justitie
1980, blz. 60; zie ook Tweede Kamer, zitting
1978-1979, Aanhangsel, blz. 134718.
14) Vgl. MvT bij de begroting van Justitie
1979, blz. 50.
15) Vgl. Nederlandse Organisatievan Rechtsbijstandassuradeuren NORA, Kommenraar
op her Voorontwerp van wer op de rechrshulp, ‘s-Gravenhage, 1980, blz. 28-29.

16) Zie ook Beschikking bewijs van toevoeging, van de minister van Justitie van
23 december 1957, Nederlandse Slaarscourunt’ 13 januari 1958, blz. 819.

sinds 1958 maximaal f. 50 bedraagt, leidt
echter nauwelijks tot ontvangsten, voornamelijk omdat de wet geen duidelijke
norm stelt aan de hand waarvan bepaald
kan worden of iemand on- of minvermogend is. In sommige gevallen wordt de
ruime wettelijke richtlijn op een zodanige wijze geïnterpreteerd dat rechtshulpzoekenden met een inkomen van ver
boven modaal nog als onvermogend in
aanmerking komen voor kosteloze
rechtsbijstand 17).
De eigen-bijdrageregeling levert thans
nauwelijks wat op. De oorspronkelijk
begrote ontvangsten voor 1980 zijn in
de Voorjaarsnota 1980 zelfs met een
zelfde bedrag (f. 7,5 mln.) verminderd.
We moeten er kennelijk van uitgaan dat
voor 1980 in ‘t geheel niet op eigen bijdragen wordt gerekend! Het is duidelijk
dat de eigen-bijdrageregeling voor verbetering vatbaar is. Waaruit die verbetering dient te bestaan is ons inziens
voornamelijk afhankelijk van twee overwegingen. We vragen ons af in hoeverre
en op welke wijze het profijt dat een
rechtshulpzoekende ondervindt van de
hem geleverde rechtshulp, aanleiding
kan zijn hem een bijdrage in de kosten
te vragen. Daarnaast kan met behulp
van de eigen bijdrage inhoud worden gegeven aan de wens van de wetgever om
rechtsbijstand voor minder draagkrachtigen als één van de sociale grondrechten te beschouwen 18). Meer algemeen
geformuleerd kan aan de eigen bijdrage
een allocatiefunctie en een inkomensherverdelende functie worden toegekend.

wezig is 20). Wanneer de kosten sneller
stijgen dan de inflatie en er tegelijkertijd met succes druk wordt uitgeoefend
om de consumentenbijdragen niet sneller te laten stijgen dan de inflatie, leidt
dit tot een stijgende subsidiegraad en
een toenemend beslag op overheidsmiddelen.

Inkomensherverdelende functie
Het Voorontwerp gaat ervan uit dat
rechtsbijstand ook voor minder draagkrachtigen beschikbaar moet zijn. Daartoe wordt een eigen- bijdrageregeling
voor gefinancierde rechtshulp voorgesteld die een onderste inkomensgrens
kent (waaronder geen eigen bijdrage
hoeft te worden betaald), een bovenste
inkomensgrens (waar de eigen bijdrage
de kosten nadert) en daartussen een met
het inkomen oplopende eigen bijdrage.
Concretisering van de eigen-bijdrageregeling is afhankelijk van de vraag
welke prijs de overheid wil betalen voor
inkomensherverdeling.
De prijs voor inkomensherverdeling
lijkt, behalve met minder inkomsten
voor de overheid, op ‘t eerste gezicht
vooral samen te hangen met een eventuele toename van het zogenoemde geintegreerde marginale tarief, die het

Het Voorontwerp van een wet op de
rechtshulp creëert een stroomlijning
en ook een zekere uitbouw van het huidige stelsel van rechtshulp. Het Voorontwerp vertoont echter een aantal witte
vlekken, met name wat betreft de instrumenten op het gebied van bekostiging
en beheersing. Zo is het bijvoorbeeld
niet duidelijk of en zo ja, in hoeverre
de overheid de verhouding tussen directe en gefinancierde rechtshulp, alsmede
de verdeling van de gefinancierde rechtshulp over de verschillende categorieën
rechtshulpverlening kan en wil beinvloeden. Het verdient aanbeveling dat de
overheid dit alsnog duidelijk maakt,
omdat dit in belangrijke mate bepalend
is voor het niveau van de rijksuitgaven
ter zake.
Voorts dient een antwoord gevonden
te worden op de vraag welke functies
de eigen bijdrage moet gaan vervullen.
Naarmate aan de allocatiefunctie een
geringere rol wordt toebedeeld dreigt
onder de nieuwe wet de vraag naar
rechtshulp nog sneller te gaan toenemen
dan nu al het geval is. Het is dan ook
niet denkbeeldig dat we in het Voorontwerp met een ,,camel nose” van doen
hebben 23). Voor zover er toch mogelijkheden zijn het opdoemende beroep op
overheidsgelden te beperken, lijken
deze in de eerste plaats te liggen in het
aantrekken van ,,de gouden koorden
van de beurs”.
Het komt ons voor dat de door het
rijk gesubsidieerde rechtshulp niet gediend is met een beheersing van de omvang van de rechtshuip die afhankelijk
dreigt te worden van een besluitvormingsproces waarvan de uitkomst ener’

Deze rubriek wordt verzorgd door het
Instituut voor Onderzoek van
Overheidsuitgaven

Allocatiefunctie
Door middel van structuur en hoogte
van de eigen bijdrage kan invloed worden uitgeoefend op richting en omvang
van de vraag naar rechtshulp. De allocatiefunctie zou kunnen worden versterkt wanneer de eigen bijdrage niet
alleen, zoals thans in het Voorontwerp
wordt voorgesteld, afhankelijk is van het
inkomen van de rechtshulpzoekende.
Het is daarentegen ook denkbaar dat
de kosten van een zaak enlof de opbrengsten (in de zin van het belang dat
een cliënt bij een zaak heeft) een rol
spelen bij het vaststellen van de eigen
bijdrage 19). De vraag dringt zich op of
er een relatie dient te bestaan tussen de
eigen bijdrage en de kosten c.q. opbrengsten en zo ja, hoe deze relatie er
dient uit te zien.
Met betrekking tot de relatie tussen
de eigen bijdrage en de kosten kunnen
we deze vraag ook als volgt formuleren:
dient er een norm te worden gesteld aan
de subsidiegraad en zo ja, welke norm?
Wat betreft het functioneren van een
eventuele norm ten aanzien van de subsidiegraad wijzen we op de mogelijkheid
van uitholling, die zich in de loop der
tijd op een aantal andere terreinen heeft
voorgedaan en waarvan een aanzet ook
op het gebied van rechtshulp reeds aan-

Conclusies en aanbevelingen

gevolg zou kunnen zijn van het introduceren van een inkomensprijs 21). Van
een dergelijke toename zal echter nauwelijks sprake zijn wanneer de overheid een
inkomensafhankelijke eigen bijdrage
voor gefinancierde rechtshulp introduceert. Over het algemeen geldt immers
dat in tegenstelling tot andere gebieden
waar inkomensprijzen gelden, zoals individuele huursubsidie en studietoelagen, mensen slechts incidenteel van
rechtshulp gebruik maken. Dit betekent
dat men bij stijging van bruto inkomen
over het algemeen niet of nauwelijks
wordt geconfronteerd met stijgende
inkomensprijzen op het gebied van
rechtshulp 22).
Afsluitend merken we over de eigen
bijdrage op dat zij een belangrijk instrument kan vormen met betrekking
tot allocatie en inkomensherverdeling.
Het Voorontwerp laat ons echter in het
ongewisse wat betreft de vraag in hoeverre de eigen bijdrage deze functies
ook werkelijk moet gaan vervullen.
Wanneer het Voorontwerp mede tot
doel heeft via een publieke discussie
te komen tot het inkleuren van een aantal witte vlekken in de voorgestelde
wetgeving, dan verdient de eigen bijdrage in deze discussie zeker ruime
aandacht.

17) Socialisme en Democratie. april 1978,
blz. 178.
18) Vgl. Voorontwerp, blz. 29.
19) We merken op dat deze mogelijkheden
in principe ook onder de bestaande wet
aanwezig zijn (WROM, artikel 24, lid 2);
deze mogelijkheden worden echter niet benut.
20) Zie voor deze aanzet onder meer Bijlage
bij her Voorontwerp van wet op de rechrshulp, blz. 210. Een treffend voorbeeld van
een sector, waar een stijgende subsidiegraad
(mede) wordt veroorzaakt door het onvolledig doorberekenen van de kostenstijging in
de consumentenbijdrage, vinden we in het
openbaar vervoer. Zie bijvoorbeeld A. G. M.
van der Meijs, Geruisloos op weg naar gratis
openbaar vervoer, Openbare Uitgaven. 1980,
nr. 4.
21) Vgl. C. H. I. M. Walenkamp, Geïntegreerde marginale tarieven, ESB, 12 januari
1977, blz. 37-43.
22) Vgl. Nota inkomensprijzen, Tweede
Kamer, zitting 1979-1980, 15833, nrs. 1-2,
in het bijzonder blz. 12.
23) Door slechts de ,,neus van een kameel”
te laten zien kan een (afdeling van e h ) ministerie een nieuw plan goedgekeurd zien te
krijgen. Door deze taktiek, ook wel als ,,wigmethode” aangeduid (Steven), ,,komen uitgaven op kousevoeten de begroting binnen”
(Drees Jr.). Vgl. L. Koopmans, De beslissingen over de rijksbegroring, Deventer, 1970,
blz. 114.

zijds wordt bepaald door de behoefte
aan rechtshulp en anderzijds door de
toevallige begrotingssituatie en de politieke prioriteiten van de dag. De
nieuwe Wet o p de rechtshulp dreigt
onder deze omstandigheden voorbij
te schieten aan haar ons inziens belangrijkste doelstelling, namelijk het scheppen van mogelijkheden voor rechtshulp
die ook voor de laagstbetaalden bereikbaar en betaalbaar is. We vragen ons
dan ook af of deze perspectieven niet
nopen tot een wettelijke regeling van de
rechtshulp die bescheidener is opgezet
dan nu in het Voorontwerp is voorgesteld.

A. G . M. van der Meijs
ESB 20-8- 1980