Het gemeenschappelijk grondstoffenfonds

Het gemeenschappelijk
MR. R. BARENTS”
Op de vierde UNCTAD-conferentie te Manilla in 1976 werd besloten
onderhandelingente beginnen over de oprichting van een gemeenschappelijk
grondstoffenfonds. Onlangs is overeenstemmingbereikt over de beleidsruimteen de
organisatievormvan h 2 fonds. In dit artikel worden, behalve het verloop en de
uitkomst van de onderhandelingen, de motieven en argumenten van de
verschillende landen (groepen) en van het secretariaat van de UNCTAD geschetst
en beoordeeld. De schrijver noemt het uiteindelijke resultaat een ,,symbool van de
Nieuwe Internationale Economische Orde”. In het onderhandelingsproces
speelde de politieke wens van de ontwikkelingslandeneen ,,eigen” zelfstandige
organisatie te krijgen een grotere rol dan het functionele karaktervan het
op te richten fonds.
Het geintegreerde grondstoffenprogramma
Het ge’integreerde grondstoffenprogramma is door het
secretariaat van de UNCTAD ontworpen naar aanleiding van
een oproep, gedaan in het Actieprogramma voor een nieuwe
internationale economische orde (NIEO), tot ,,preparation
of an overall-integrated programme. . . for a comprehensive
range of commodities of export interest t o developing countries” 1). De abstracte uitdrukking ,,geintegreerd grondstoffenprogramma” heeft betrekking o p het tot stand brengen van
een strategie voor de gehele grondstoffensector van de internationale handel, waarvan de afzonderlijke onderdelen in
onderlinge samenhang moeten worden toegepast. De term is
echter een gangbare aanduiding geworden voor één van de
hieronder nader toe te lichten mogelijke ordeningsconcepties voor de grondstoffensector.
De eerste voorstellen voor ,,het” geïntegreerde grondstoffenprogramma werden – in een voorlopige versie openbaar in augustus 1974; een meer uitgewerkte versie
werd in december van dat jaar gepubliceerd. Een nadere
concretisering van deze plannen werd neergelegd in een reeks
documenten voor het ,,Committee on Commodities” van de
,,Trade and Development Board” van de UNCTAD, welke
commissie in de loop van 1975 aandacht besteedde aan deze
voorstellen 2).
De doelstellingen van het programma zijn zowel van
marktpolitieke als van structuurpolitieke aard. De eerstgenoemde doelstellingen hebben vooral betrekking op de
grondstoffenprijzen. Stabilisatie is in dit verband het trefwoord, waarbij het UNCTAD-secretariaat er nimmer een
geheim van heeft gemaakt dat het programma niet alleen
gericht is op stabilisatie in de werkeliike zin van het woord
(afzwakkenian prijsfluctuaties rond e& lange-termijntrend),
maar ook op het realiseren en handhaven van een bepaald
wenselijk
prijspeil 3). De in vele documenten, résoluties, als ook in de doelstellingen van bestaande en achter ons
liggende grondstoffenovereenkomsten erkende begrippen als
eerlijke, billijke, lonende en rechtvaardige prijzen worden in
dit verband opnieuw ten tonele gevoerd. Wat ook de operationele waarde van deze kwalificaties moge zijn, in ieder geval
duiden zij aan dat er onvrede bestaat met het bestaande
prijsvormingsmechanisme, ongeacht of hierbij sprake is van
volkomen concurrentie dan wel van een min of meer oligopolistische prijsvorming. Het is dan ook niet verwonderlijk dat

ESB 13-8-1980

bij de uitwerking van deze normatieve prijsconcepties het
punt van de indexering aan de orde komt. O p de achtergrond
van deze doelstellingen staat d e theorie van de verslechterende
ruilvoetverhoudingen tussen ontwikkelde en ontwikkelingslanden, die in kringen van UNCTAD gemeengoed is geworden, maar die feitelijk nog altijd omstreden is.
Het geïntegreerde grondstoffenprogramma heeft ook duidelijk structuurpolitieke doelstellingen. Het aandeel van de
grondstofproducerende ontwikkelingslanden in de verwerking van de grondstoffen dient te worden vergroot, zodat de
aan hen in de bestaande internationale arbeidsverdeling
toebedeelde rol van grondstoffenproducenten geleidelij k relatief in belang zal afnemen. Verhoging van de exportopbrengst
is een middel om d e economische ondergeschiktheid te overwinnen. Er bestaat een duidelijke samenhang tussen het
ge’integreerde grondstoffenprogramma en de bekende Limadoelstelling om voor de eeuwwisseling de ontwikkelingslanden een aandeel van 25% van d e wereldindustrieproduktie te
verschaffen.
De genoemde doelstellingen dienen te worden verwezenlijkt door middel van een vijftal samenhangende deelstrategieen 4). Ten eerste . het om het overeenkomen van internatigaat
,
onale buffervoorraadregelingen ter stabilisatie van de prijzen
van een groot aantal grondstoffen. Ten tweede wordt de
oprichting bepleit van een gemeenschappelijk fonds voor de
financiering van deze buffervoorraden. Dit fonds zou moeten
worden gevormd uit bijdragen van importerende en exporterende landen, internationale financiële organisaties en zelfstandige operaties van het fonds o p de kaPSaalmarkten. Met
behulp van dit fonds zou het beginsel van gemeenschappelijke
financiering van buffervoorraden kunnen worden verwezenlijkt dat de ontwikkelingslanden reeds lang bepleiten, maar

*

Medewerker bij het Europa Instituut van de Rijksuniversiteit
Leiden.
I) GA Res. 3202 (S-VI), par. 3 (a)(iv).
2) De grote lijnen van het programma zijn neergelegd in onder meer
de volgende documenten: T D / B498; T D i Bi C. 1 i 166 suppl. 1 – 5
(Ie deel, 8e zitting); T D / B / C . I / 184, 185, 189 (2e deel, 8e zitting) en
T D / B / C . 193, 194, 195, 196 en 197 (3e deel, 8e zitting).
3) Zie bijvoorbeeld van de hand van een van de ontwerpers. B.T.G.
Chidzero, An agenda for negotiation, Development Dialogue. 1976.

+

hl7. 31.
-. -.

4) Voor een uitvoerige bespreking zie o.m. S. Lörcher, Zum Rohsroffvorschlag der U N C T A D , Bremen. 1976 en D. Kebschull e.a..
Das Inregrierre Rohsroffprogramm, Hamburg, 1977.

dat in de praktijk nooit haalbaar is gebleken. Tot o p heden
bleken de importerende landen slechts bereid te zijn tot een
vrijwillige, maar niet tot een verplichte bijdrage aan de
financiering van buffervoorraden. Ook de gedachte o p deze
wijze aan de ,,recycling” van petrodollars te kunnen bijdragen, speelde bij het plan voor dit fonds een rol. Een derde
deelstrategie betreft het aangaan van aan- en verkoopverplichtingen tussen importerende en exporterende landen voor
de lange termijn om zodoende de grondstoffenmarkten te
stabiliseren. Ten vierde zou een systeem van compenserende
financiering moeten worden geschapen dat beter is dan de
bestaande regelingen (IMF, STABEX), o m een terugval in de
opbrengsten uit de export van grondstoffen te dekken. De
vijfde en laatste strategie is het treffen van maatregelen die zijn
gericht op het bevorderen van diversificatie, ten einde o p
directere wijze aan de zojuist genoemde structuurpolitieke
doelstellingen bij te dragen.
Dit pakket van voorstellen wordt door de UNCTAD gezien
als een tegenhanger van de traditionele strategie, die vaak als
de ,,commodity by commodity approach” wordt aangeduid
en die na de tweede wereldoorlog de internationale grondstoffenhandel heeft beheerst. Deze benadering, die is vastgelegd
in het Havanna Charter ( 1947- 195) wordt wel een partiëleordeningsstrategie genoemd. Het kenmerkende van deze
strategie is dat slechts tot interventie in een bepaalde sector
wordtbesloten op grond van politieke en economische overwegingen die alleen deze sector betreffen. Interventies in de
ene sector leveren geen legitimatie op voor interventies in
andere sectoren. Door deze partiële benadering behield iedere staat de vrijheid wel of niet aan grondstoffenovereenkomsten deel te nemen. In het kader van deze strategie
konden bijvoorbeeld de Verenigde Staten als tarwe-exporteur
wel toetreden tot de verschillende internationale tarwe-overeenkomsten en, zij het voornamelijk o m politieke redenen, het
initiatief nemen tot de internationale koffie-overeenkomst
van 1962, maar daarentegen lange tijd afzien van deelneming
aan de internationale suiker- en tinovereenkomsten. De
integrale conceptie van de UNCTAD impliceert echter een
stellingname a priori ten gunste van interventie in de grondstoffensector 5). Op grond van de overwegingen dat de bestaande internationale arbeidsverdeling onwenselijk is en dat
de ontwikkelingslanden sterk afhankelijk zijn van de export
van hun grondstoffen, wordt een principiële keuze gedaan
voor planning o p de internationale grondstoffenmarkten 6).
Resolutie 93 (IV) van de UNCTAD
In de loop van 1975 geraakte het grondstoffenprogramma
in een sterk politiserende stroomversnelling waarbij de realisering van dit voorstellenpakket voor de ontwikkelingslanden
tot een hoeksteen van de NIEO werd. Deze landen zagen het
programma als een breuk met de door hen afgewezen internationale economische orde waarin het marktmechanisme domineerde. Het geintegreerde grondstoffenprogramma zou
moeten bereiken wat de O P E C voor de olieproducerende
landen had bereikt: grotere economische en politieke macht,
gekoppeld aan hogere exportopbrengsten, als een eerste
concrete stap o p weg naar economische emancipatie 7). O p de
achtergrond lag de nauwelijks verholen dreiging van confrontatie en van de vorming van producentenkartels, wanneer het
programma niet tot stand zou komen8). Parallel aan dit
proces geraakten de meer marktconforme elementen uit het
voorstel steeds verder o p d e achtergrond, in het bijzonder het
door vele westerse landen aanbevolen systeem van compenserende financiering 9). De buffervoorraden en het gemeenschappelijk fonds evolueerden tot de twee hoofdelementen
van het programma. Deze ontwikkeling culmineerde in de
verklaring van Manilla van de Groep van Zevenenzeventig
(G – 77) in 1976, waarin het geïntegreerde programma vrijwel
geheel aan deze beide elementen werd opgehangen 10).
Gezien deze ontwikkelingen was het niet verwonderlijk dat
vooral de sterk marktgeoriënteerde landen (in het bijzonder

de Verenigde Staten, de B R D en Japan) een zeer afwijzend
standpunt innamen ten opzichte van de UNCTAD-plannen 11). Dit standpunt lag in de lijn van hun algemene
houding ten opzichte van de aspiraties ten aanzien van de
NIEO. Minder afwijzend waren de standpunten die werden
ingenomen door Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, terwijl Nederland en de Skandinavische landen sympathie aan de
dag legden, zodat de westerse landen zeer verdeeld optraden.
Ook de EG kon geen gemeenschappelijk standpunt bereiken.
O p de conferentie UNCTAD-IV gelukte het pas o p het laatste
moment, en in feite buiten het kader van de conferentie in de
zogenaamde ,,Mount Kenya Group”, overeenstemming te
bereiken over een ontwerpresolutie, die ten slotte o p 28 mei
1976 ,,without dissent” kon worden aangenomen 12). Opzich
is dit een verrassend feit, ware het niet dat de tekst van de
resolutie oppervlakkig en voor verscheidene uitleg vatbaar
bleek te zijn. Bovendien hebben de omstandigheden een
sterke druk tot acceptatie uitgeoefend. Dit gold vooral de
wens een openlijke confrontatie met de ontwikkelingslanden
te vermijden, nu de Nood-Zuid-dialoog ook buiten de conferentie werd gevoerd, onder meer in het kader van de Commissie Internationale Economische Samenwerking (CIES). Verschillende landen gaven overigens blij k van zware reserves ten
aanzien van de resolutie. In de resolutie zelf werden niet
minder dan zeven doelstellingen van het geintemeerde nrondstoffenprogramma neergelegd, te verwezenlij ken door, naast
het gemeenschappelijk fonds, een tiental andere maatregelen.
Wat betreft de werkingssfeer ‘van het programma werden
expliciet de volgende produkten genoemd: bananen, bauxiet,
cacao, fosfaten, harde vezels, ijzererts, jute, katoen, koper,
koffie, mangaan, plantaardige oliën, rubber, suiker, thee, tin,
tropisch hout en vlees.
De voorstellen voor het gemeenschappelijk fonds
De centrale hypothese die aan de oprichting van het
gemeenschappelijk grondstoffenfonds ten grondslag ligt, is de
opvatting dat buffervoorraden het optimale instrument voor
de ordenTng van de internationale grhdstoffenmarkten zijn.
Deze keuze is niet verrassend. Van economische ziide wordt
aan buffervoorraden meestal de voorkeur gegeven boven het
meer dirigistische systeem van export- c.q. produktiebeper-

5) Zie voor de achterliggende filosofie onder meer J.B. Donges, The
Third World demand for a new international economic order.
Governmental surveillance versus market ‘decision making in trade
and investment, Kyklos, 1979, no. 30, blz. 235-258.
6) Zie ook 0. Matzke, Anhaltende Kontroverse uber einem gemeinsamen Rohstoff-Fonds, Aus Politik und Zeirzeschichre. 1977.
no. B44 blz. 43 e.v.
7) Verg. b.v. G. Corea (secretaris-generaal UNCTAD en een van de
ontwerpers), UNCTAD IV: from resolutions to action, Studia
Didomatica. 1975. blz. 609- 619 en D.M. McNicol. Political econom i of an integrated commodity program, in: F.G. Adams en
S.D. Klein (red.). Stabilizine world commoditv markets. Lexineton.
,
1977, blz. 195-213.
8) Zie o.m. het interview met G. Corea in Financieel Economisch
Magazine, 1976, no. 25, blz. 63- 67.
9) Zie b.v. TD/B/C.I/SR.136, par. 19, waar wordt gesteld dat
voorstellen ter zake van compenserende financiering,,had been made
in an altogether different spirit from that in which the secretariat’s
proposals i e r e submitted”(!).
10) Zie Manilla Declaration and Programme of Action adopted by
the Third Ministerial Meeting of the Group of 77, UNCTAD
Proceedings, fourth session, vol. 1, blz. 109- 132.
11) De Verenigde Staten deden tijdens de conferentie UNCTAD
1V het voorstel voor een ,,International Resources Bank”, een
organisatie die door middel van investeringsgaranties en overdracht
van technologie de toekomstige produktie van grondstoffen moest
veiligstellen. Dit sterk marktgeoriënteerdevoorstel werd categorisch
afgewezen. Voor nadere gegevens zie J.R. Vastine jr., United States

international commodiry policy, luw and policy in international
business, 1977, blz. 210 e.v. en S.W. Earp, US commodity policy; a

suggested modification of the proposal for an International Resources Bank, Virginia Journal of International Luw, 1977, no. 17,
blz. 280- 310.
12) UNCTAD Proceedings, fourth session, Vol. 111, blz. 6.

kingen. De keuze voor het buffervoorraadconcept wordt ook
bij de UNCTAD bepaald door het meer marktconforme
karakter, al wordt een tijdelijk toepassen van restricties niet
uitgesloten 13). Dit is een opvallende motivering te midden
van alle NIEO-retoriek en het als een breuk met de oude,
door het marktmechanisme gedomineerde ordening van de
grondstoffenmarkten gepresenteerde programma. Voorts ligt
de keuze van het buffervoorraadconcept om historische
redenen voor de hand. Reeds voor en tijdens de tweede
wereldoorlog is van verschillende zijden een pleidooi gehouden voor grondstoffenregelingen met buffervoorraden. Het
,,Raw Materials Committee” van de ,,League of Nations”
(1937) en de ,,United Nations Conference on Food and
Agriculture” (1943) spraken zich onomwonden uit voor deze
techniek. Een in 1943 gepubliceerde ILO-studie deed hetzelfde 14).
De voorkeur voor buffervoorraden werd met name ingegeven door de prijsopdrijvende gevolgen van het restrictieinstrument, waarvan men zich door de ervaringen met verschillende vooroorlogse overeenkomsten sterk bewust was.
Ook in het Havanna Charter speelde deze gedachte een rol.
Het daarin voorziene zeer strenge regime ten aanzien van de
toelaatbaarheid van internationale grondstoffenovereenkomsten, kende een uitzondering ten aanzien van buffervoorraadregelingen. De voorkeur voor buffervoorraden blijkt ook uit
een in 1972gevonden memorandum van lord Keynes dat werd
opgesteld in 1942 15). Uit dit document blijkt dat ook Keynes
het probleem van prijsfluctuaties van grondstoffen te belangrijk achtte om de grondstoffenmarkten geheel aan de werking
van het marktmechanisme over te laten: ,,Assuredly nothing
can be more inefficient than the present system by which the
price is always too high or too low”. Een internationale
regulering van de grondstoffenmarkten door middel van
buffervoorraadsystemen werd door hem gezien als een noodzakelijk onderdeel van de naoorlogse herstructurering van de
internationale economische verhoudingen. De door de FAO
gedane voorstellen voor een ,,World Food Board” (1946)
en een ,,International Commodity Clearing House” (1949)
steunden ook gedeeltelijk op de buffervoorraadgedachte 16),
evenals de vele voorstellen die in de loop der tijd zijn gedaan
voor een door grondstoffenvoorraden gedekte internationale
reservevaluta. Het Habeler-rapport (1959) sprak zich ook uit
voor het instrument van buffervoorraden 17).
In de literatuur is o p vele plaatsen de navolging van het
voorbeeld van de buffervoorraadregeling van de internationale tinovereenkomsten aanbevolen. Veelal wordt een dergelijke aanbeveling gevolgd door de overweging dat in het
verleden het buffervoorraadinstrument niet optimaal kon
functioneren of niet tot stand kon komen door gebrek aan
financiële middelen. Taak van het gemeenschappelijk grondstoffenfonds zou zijn in deze lacune te voorzien. Drie overwegingen pleitten volgens de UNCTAD voor de oprichting van
het fonds. In de eerste plaats zouden door het ,,revolving
character” van dit lichaam, in totaal minder middelen nodig
zijn dan in het geval van afzonderlijke financiering. In de
tweede plaats zou het fonds, naar mag worden verwacht,
gemakkelijker toegang hebben tot de kapitaalmarkten dan de
afzonderlijke grondstoffenorganisaties. In de derde plaats
kan centralisatie van de voorraadfinanciering een katalytisch
karakter hebben. Is het gemeenschappelijk fonds eenmaal
opgericht, dan zal, aldus de UNCTAD, het financiële aspect
geen struikelblok bii de onderhandelingen meer behoeven te
;ijn. Dit standpunt impliceerde bovenzen dat de oprichting
van het fonds moest ~laatsvindenvóór de totstandkominp:
van grondstoffenovereenkomsten met betrekking tot de tie;
of meer genoemde produkten. Verwaarlozing van de politieke
en psychologische motieven die a a n de oprichting van het
fonds ten grondslag liggen zou een belangrijke miskenning
van zijn betekenis inhouden. In de literatuur wordt dit
gegeven algemeen onderkend. Ook de UNCTAD aarzelt niet
te verklaren dat de oprichting van het fonds ,,. . . would be a
practica1 demonstration of the wil1 of the international community t o achieve a more equitable balance in the economic

ESB 13-8-1980

relationships between developed and developing nations”, om
slechts een van de mildere formuleringen aan te halen 18). O p
de gegrondheid van deze motieven kom ik later nog terug.
In de opzet van het secretariaat zou het fonds niet alleen
dienen ter financiering van buffervoorraden, hetzij
internationaal, hetzij nationaal maar wel internationaal
gecoördineerd, maar ook voor ,,andere maatregelen”,
waarbij met name aan de bevordering van diversificatie werd gedacht. De omvang van de benodigde middelen
voor de financiering van buffervoorraadoperaties werd door
het secretariaat in een later stadium geschat op $4,5 a 5 mrd.
Het gemiddelde benodigde bedrag zou gezien het niet synchroon lopen van de prijsfluctuaties ongeveer $ 3 , 3 mrd.
bedragen. Naar het oordeel van het secretariaat zou met een
dergelijk bedrag kunnen worden bereikt dat de prijzen van de
geselecteerde grondstoffen voor een periode van vijf jaar, te
rekenen vanaf 1979, binnen een marge van 10% rond een vast
te stellen richtprijs worden gestabiliseerd. Voor de categorie
,,andere maatregelen” werd een bedrag van $ 1 à 1,l mrd.
aangegeven, zodat het totale benodigde bedrag o p ca. $ 6 mrd.
zou komen. Uitgaande van het in eerste instantie benodigde
bedrag van $ 3 mrd. dacht het secretariaat aan een verhouding
tussen eigen en vreemd vermogen van het fonds van I : 2. De
lidstaten zouden dan ca. $ 1 mrd. moeten inbrengen. De door
het UNCTAD-secretariaat gemaakte berekeningen zijn overigens het voorwerp van heftige kritiek geweest. Sommige
schattingen kwamen tot een bedrag dat twee keer zo hoog
was.
Voor de vaststelling van de bijdragen van de staten aan het
eigen vermogen van het fonds werden verschillende alternatieven ontworpen, waarbij in een later stadium vooral de
,,economische kracht” en het ,,vermogen om te betalen” een
rol gingen spelen. Bij de financiering van het vreemd kapitaal
werd vooral gedacht aan leningen van overheden, internationale financiële organisaties en operaties op de kapitaalmarkten, onder verwijzing naar de in dit opzicht rijke ervaring van
de internationale ontwikkelingsbanken (Wereldbank, Aziatische, Afrikaanse en Interamerikaanse Ontwikkelingsbanken). In de plannen werd met betrekking tot de financiële
operaties van het fonds ervan uitgegaan dat de financiering
van de buffervoorraadoperaties en ,,andere maatregelen”
zouden worden verricht via twee strikt gescheiden rekeningen. Het motief hiervoor is het onderscheid tussen beide
soorten operaties: de eerstgenoemde soort betreft voornamelijk operaties o p commerciële basis met een korte tot middellange looptijd, de laatstgenoemde soort operaties met een
lange-termijnkarakter en mogelijk met schenkingselementen.
De financiering van de buffervoorraden zou plaatsvinden
via een tussen het fonds en de desbetreffende grondstoffenorganisatie te sluiten overeenkomst, waarin financiële en andere
voorwaarden zouden zijn neergelegd, zulks in overeenstemming met door het fonds te formuleren algemene voorwaarden. Het fonds zou in dit verband ook zelf de doelmatigheid
van de gesloten grondstoffenovereenkomst kunnen beoordelen, onder meer de prijsdoelstellingen, de toereikendheid van
de buffervoorraad en eventuele restrictiemaatregelen, ten
einde een excessief gebruik van de buffervoorraad te voorkomen. Een gelijkenis met de politiek van het I M F inzake
,,stand-by arrangements” dringt zich op.
Zoals gezegd werd ook de financiering van internationaal
gecoördineerde nationale buffervoorraden niet uitgesloten.
Naast buffervoorraadoperaties zouden allerlei diversificatieprojecten voor financiering in aanmerking kunnen komen, al

13) Zie TD/B/C.I/SR.121, blz. 148.
14) International Labour Office, Intergovernmental commodity
control agreement, Montreal, 1943, blz. xxiii e.v.
15) J.M. Keynes, The international control of raw materials, Journal
of Inrernational Economics, 1974, no. 4, blz. 299- 3 15.
16) FAO, World commodity problems. 1949, m.n. hoofdst. VIII,
blz. 17-24.
17) GATT, Trends in internafional trade. Genèvem 1959.
18) Zie TD/B/lPC/CF/4 voor andere formuleringen.

of niet in samenwerking met andere internationale financiële
organisaties en in nauwe samenhang met het ontwikkelingsplan van het betrokken land. Ten slotte zou het fonds in
bepaalde gevallen d e bevoegdheid moeten hebben direct o p de
grondstoffenmarkten te interveniëren wanneer een afzonderGke regeling daartoe mocht ontbreken.
Wat betreft de institutionele structuur voorzagen de voorstellen dat het fonds zou worden opgericht als een onafhankelijke, intematiomie organisatie met een opbouw die sterk
gelijkt op die van de bestaande internationale financiële
organisaties. Ten aanzien van het netelige punt van de stemmenverdeling werd geen duidelijk standpunt ingenomen,
maar werden verschillende alternatieven aangegeven die
overigens wel alle zijn gericht o p het afzwakken van de
koppeling tussen ingebracht kapitaal en stemrechten, die bij
de Wereldbank en het I M F voorkomt. Voorts zou het fonds
naast zijn financiële operaties ook werkzaamheden van meer
katalytische aard kunnen uitoefenen, zoals onder meer het
bevorderen van de totstandkoming van internationale grondstoffenovereenkomsten en een periodieke evaluatie van
grondstoffenmarkten. O p wat langere termijn zou deze organisatie kunnen uitgroeien tot de spil van een groot aantal
internationale grondstoffenovereenkomsten.
De onderhandelingen in de jaren 1976-1980
Ondanks dat vaak het tegendeel is beweerd, werd in
resolutie 93 (IV) niet expliciet besloten tot de oprichting van
een gemeenschappelijk fonds. Ten aanzien van het substantieleaspect spreekt de resolutiealleen over ,,it is agreed that steps
wil1 be taken. . . towards the negotiation of a common fund”,
met andere woorden ,,a cornmitment t o negotiate”. De
inhoud van dit begrit> ..a common fund” kon o p basis van de
. ..
genoemde resolutie alleen in abstracto worden aangegeven:
een financiële faciliteit voor de financiering van buffervoorraden, zonder dat de concrete vorm ook maar in enigerlei mate
vaststond. In de aanhef werd dit ook tot uitdrukking gebracht: ,,. . .noting that there are differences of views as t o the
objecties and modalities of a common fund”.
De ontwikkelingslanden zagen het fonds als het essentiële
gedeelte van het geintegreerde grondstoffenprogramma. In
hun visie zou het fonds moeten functioneren als een onafhankelijke organisatie, die is uitgerust met eigen middelen ter
financiering van buffervoorraden en van ,,andere maatregelen” en die gelimiteerde interventiebevoegdheden heeft. Deze
visie werd ondersteund door het UNCTAD-secretariaat,
hetgeen tot uiting komt in de aangehaalde documenten. Deze
interpretatie werd met name door de westerse landen niet
gedeeld. Het in resolutie 93(IV) in abstracto aangeduide fonds
zou naar hun mening ook een niet-zelfstandige instelling
kunnen zijn. In deze visie zou het fonds kunnen functioneren
als een ,,clearing9′-instituut voor liquiditeitstekorten en -overschotten van individuele grondstoffenorganisaties of als een
,,pooling”-instituut van hun buffervoorraadkapitaal. Het
behoeft geen betoog dat in deze benadering het fonds een
geheel ander karakter krijgt. Aangezien het dan geen financiële zelfstandigheid zou hebben, zou de financiering van ,,andere maatregelen” en van directe interventies o p de grondstoffenmarkten vervallen. Het is in deze visie zelfs niet eens
noodzakelijk een onafhankelijk fonds o p te richten. Men zou
evengoed kunnen overgaan tot het onderbrengen van de
activiteiten ten aanzien van grondstoffen bij het I M F of de
Wereldbank. Tijdens de voorbereidende onderhandelingen
bleken de beide standpunten onverzoenbaar, hetgeen uiteindelijk leidde tot mislukking van de in maart 1977 bijeengeroepen UN Negotiating Conference o n a Common Fund 19).
Niet verwonderlijk is dat in het deelakkoord van maart
1979 20) is besloten een fonds o p te richten dat een ,,uitgeklede” versie is van het voorstel van de ontwikkelingslanden. De
ontwikkelingslanden zien hun wens gerealiseerd dat het fonds
een zelfstandige internationale organisatie met eigen financiële middelen zal zijn. Het zal werken met twee aparte rekenin-

gen, één voor de financiering van buffervoorraden enéén voor
de financiering van ,,andere maatregelen”. De financiële
mogelijkheden van het fonds zullen voorlopig ver achterblijven bij de oorspronkelijke wensen. Het totale bedrag aan
middelen zal $750 mln. zijn, waarvan $400 mln. is bestemd
voor de ene (buffervo0rraad)rekening en $350 mln. voor de
andere rekening (,,andere maatregelen”). Bij toetreding dient
iedere staat $ 1 mln. te storten, hetgeen bij een -door de
UNCTAD veronderstelde – universele deelname $ 150 mln.
oplevert. Van dit bedrag is $ 8 0 mln. bestemd voor de buffervoorraadrekening. Het resterende bedrag van $320 mln. ten
behoeve van deze rekening moet worden opgebracht door de
landen van de G-77 (10%), door de westerse landen (68%),
door de socialistische landen (10%) en door China (5%). De
overige $ 7 0 mln. van de inleggelden is bestemd voor de
andere rekening. Men hoopt de gewenste omvang te kunnen
bereiken met vrijwillige bijdragen ($280 mln.).
Het ,,pool”-concept is gedeeltelijk gehandhaafd door de
grondstoffenorganisaties die voor de financiering van hun
buffervoorraden van het fonds gebruik willen maken, te
verplichten tot een deposito van 333% van het benodigde
bedrag. Hier is sprake van enige overeenkomst met het
systeem van trekkingsrechten van het IMF. De autonomie
van de internationale grondstoffenovereenkomsten moet
door het fonds worden gerespecteerd en directe marktinterventies zijn uitgesloten. Ten aanzien van de financiële operaties door middel van de tweede rekening zijn strenge eisen
geformuleerd onder meer met betrekking tot de complementariteit met de buffervoorraadoperaties, het voorkomen van
taakoverlapping met andere internationale financiële organisaties, en de uitvoering en het toezicht door internationale
produktorganisaties voor producenten en consumenten. Ten
aanzien van de stemmenverdeling is overeengekomen dat de
G-77 47%, de westerse landen 42%, de socialistische landen
8% en China 3% van de stemmen krijgen toegewezen. Geen
enkele groep heeft dus een meerderheid in het fonds. Overigens is voor besluiten met aanzienlijke financiële implicaties
een driekwart meerderheid vereist.
Aanvankelijk werd gedacht dat o p basis van de resolutie
van maart 1979 voor het einde van dat jaar een afsluitende
conferentie kon worden gehouden ten einde overeenstemming te bereiken over een definitieve verdragstekst. Deze
conferentie is tot o p heden steeds uitgesteld vanwege toch nog
bestaande fundamentele meningsverschillen. Deze betroffen
de hoogte van de bedragen ten behoeve van de eerste rekening, waartegen de Oosteuropese landen zich verzetten,
terwijl de westerse landen geen overeenstemming kunnen
bereiken over de onderlinge verdeling van hun totale quotum.
Voorts is nog geen overeenstemming bereikt over de mate van
vrijheid die het fonds zal hebben o m o p de kapitaalmarkten te
opereren en over het cruciale punt van de stemmenverdeling;
dit laatste ondanks de in de resolutie 93(1V) opgenomen
formuleringen. Ook de zetel van het fonds is nog duister. Van
Nederlandse zijde is voorgesteld de organisatie in Amsterdam
te vestigen. Inmiddels zijn toezeggingen gedaan voor $216
mln. van de $280 mln., die is voorzien voor de tweede
rekening. Bij het ter perse gaan van dit artikel werd bekend
dat een definitief akkoord over een verdragstekst was bereikt 21).

19) Zie over deze controverse o.m. C.F. Bergsten, Ein umfassendes
Programm fur internationale Rohstofffragen, Europa Archiv, 1977,
blz. 710-720; D. Kebschull, Raw materials. Divergent opinions on
the common fund, Inrereconomics, 1977, blz. 88-92; en R. Goodwin,
The UNCTAD common fund challenge and response, The World
Toda.v. 1977, blz. 425-432.
20) Neergelegd in de resolutie over ,,Fundamental elements of the
Common Fund”, aangenomen op 21 maart 1979 door de United
Nations Negotiating Conference on a Common Fund under the
integrated Programme for Commodities, Res l(III), o.m. afgedrukt
in Trade and Development, 1979, blz. 94 e.v.
–

Evaluatie
De kritiek o p de voorstellen voor het gemeenschappelijk
fonds en meer algemeen o p het geïntegreerde programma
kan in drie groepen worden onderverdeeld:
a. argumenten van economische doelmatigheid;
b. onzekerheden over het effect van het fonds;
c. bezwaren tegen de opzet en structuur van het fonds.
Ik voeg daar nog een vierde categorie aan toe:
d. de kritiek o p de gegrondheid van de aan de oprichting van
het fonds ten grondslag liggende hypothesen.
Ad a. De argumenten van economische doelmatigheid 22)
betreffen in Gofdzaak een mogelijke verstoring-van een
ootimale allocatie van ~roduktiefactoren.Dit in d e literatuur
over de grondstoffenproblematiek al klassiek geworden argument betreft echter iedere marktinterventie en derhalve ook
deafzonderlijke grondstoffenovereenkomsten in de ,,commodity by commodity approach”. Hoewel onder de aanhangers
van deze benadering geen communis opinio bestaat over de
economische doelmatigheid van stabilisatiemaatregelen in de
werkelijke zin des woords 23), richt de argumentatie zich in
het bijzonder tegen een inkomensoverdracht door hogere
prijzen dan de marktprijs overeen te komen. Het hele concept
van de normatieve prijs of normatieve prijsmarge, die in de
bestaande grondstoffenovereenkomsten wordt aangeduid
met &t, fair, equitable, remunerative” en gekwantificeerd in
een in onderhandelingen tot stand gekomen minimum- en
maximumprijs, is daarmede veroordeeld. Hoewel de juistheid
van deze theoretische argumentatie moeilijk kan worden
betwist, is het echter de vraag of daarmede een juist analysekader wordt geschapen voor het verschijnsel van de internationale grondstoffenovereenkomst, al of niet in het kader van
het geintegreerde grondstoffenprogramma.
Niet zonder redenen kan men betwijfelen of de realiteit van
de internationale grondstoffenmarkten wel overeenstemt met
het model van volkomen concurrentie, dat aan dit bezwaar
ten grondslag ligt. Een oligopolistische marktstructuur ligt
gezien de concentratie van de produktie, de verwerking en het
transport bij een aantal multinationale ondernemingen meer
voor de hand. Verder wordt de ,,vrije” markt verstoord door
talloze nationale handelspolitieke maatregelen, acties van
producentengemeenschappen en dergelijke. Voorts kan men
zich afvragen of de door vele voorstanders van deze benadering bepleite compenserende financiering als oplossing voor
de problemen van de grondstoffenproducerende ontwikkelingslanden, niet evenzeer tot een suboptimale allocatie
van produktiefactoren leidt.

Wat ook van deze argumenten zij, het merendeel van de
literatuur over grondstoffenovereenkomsten wijst reeds op
deze enkele gronden het hanteren van normatieve prijzen af.
De ontoereikendheid van de welvaartstheoretische analyse,
die hierachter steekt, blijkt echter uit het feit dat de ontstaansgeschiedenis van vele grondstoffenovereenkomsten aantoont
dat uiteindelijk politieke motieven de aanleiding tot interventie hebben gevormd. Het welvaartsverlies ten gevolge van
suboptimale allocatie van produktiefactoren is daarbij de
prijs voor metaeconomische doelstellingen. Aan interventie
kunnen per land verschillende overwegingen 24) ten grondslag liggen, die lopen van het veiligstellen van de aanvoer tot
algemene en meer abstracte rechtvaardigheidsformules. Sinds
de depressie van de jaren dertig is in geen enkele staat de
landbouwsector volledig a a n de werking van het marktmechanisme overgelaten, maar is veelal een ordeningsbeleid
gevoerd dat bijvoorbeeld ook resulteerde in de gemeenschappelijke landbouwpolitiek van de EG. Terecht kan aan vooral
westerse overheden die bij de discussie over het geïntegreerd
programma het argument van marktconformiteit hanteren,
inconsistentie worden verweten in hun opstelling omdat zij bij
hun nationale .c.q. regionale landbouwpolitiek aan dit argument voorbijgaan.
ESB 13-8-1980

A d b. Hoewel een zekere gehechtheid aan de neoliberale
visie niet kan worden ontkend, wordt met het argument van
marktverstoring ook getracht de bezwaren inzake de onzekerheid over de effecten van het fonds te ontzenuwen. Geenszins
sloten de vertegenwoordigers van een aantal westerse landen
uit dat het katalytisch effect van het fonds zodanig zou zijn dat
in snel tempo grondstoffenovereenkomsten zouden ontstaan.
Door te hoog vastgestelde richtprijzen zou overproduktie
worden gestimuleerd met dienovereenkomstig grotere claims
o p het fonds die vanwege de grote invloed van de ontwikkelingslanden in de besluitvorming snel zouden worden gehonoreerd.
De intewentiebevoegdheid van het fonds zou tevens een
sterke stimulans voor het aangaan van grondstoffenovereenkomsten kunnen vormen. Een vergelijking met het landbouwbeleid van de EG dringt zich dan ook o p 25). Hoewel deze
vergelijking enigermate overtrokken is, is het opvallend dat de
mogelijkheden van het fonds niettemin o p een aantal punten
(eigen interventiebevoegdheid, geen meerderheid voor de
ontwikkelingslanden in de besluitvorming, autonomie van
grondstoffenovereenkomsten) vergeleken met de oorspronkeliike voorstellen aanzienlijk ziin beknot. De UNCTAD
heeh nimmer duidelijk weerlegd dat er geen overproduktie zal
ontstaan. althans dat daartoe niet zal worden aangesvoord. In
deze catigorie bezwaren valt voorts de veeigehcorde kritiek
dat het geintegreerde grondstoffenprogramma de arme landen armer en de rijke landen rijker zou maken, doordat zowel
ontwikkelings- als ontwikkelde landen respectievelijk ook als
importeurs en exporteurs van de grondstoffen optreden 26).
Tot o p zekere hoogte is deze argumentatie echter cijfermatig
weerlegd 27.
Ad c. De derde groep bezwaren geldt de structuur en de
opzet van het fonds. De vele kritiek o p de berekeningenvande
UNCTAD over de benodigde financiële middelen voor de
opbouw van ,,adequatew buffervoorraden is al genoemd 28).

21) Volgens het definitieve akkoord is de structuur van het fonds in
vergelijking met het deelakkoord van maart 1979 niet wezenlijk
veranderd. Ten aanzien van de bijdragen aan de financiële middelen
en het aandeel in de stemmen zijn de volgende percentages vastgesteld:
Financiële
bijdragen
B- groep (ontw.
westerse landen)
G-77
D-groep (soc. landen)
China

Stemmen

68
10
17
5

42
47
8
3

22) Zie o.m. E. v. Pilgrim, Regulierung der internationalen Rohstoffmarkte und neue Weltwirtschaftsordnung,IFO-Schnelldienst, 1977,
nr. 16; J.B. Donges, Kritik der Plane fur eine neue internationale
Rohstoffpolitik, in: Die Versorgung der Welwirtschaft mit Rohstoffen, Beihefte der Konjunkrurpolitik, no. 23, Berlijn, 1976,
blz. 77- 109.
23) Zie o.m. Commodity price stabilization and the developing
countries. Theproblem of choke, IBRO Staff paper, juni 1977.
24) Zie noot 19.
25) Zie o.m. O. Matzke, UNCTAD IV und danach. Gefahr der
Konfrontation nicht gebannt, Aus Politik undZeitgeschichte. 1976,
no. B37, blz. 3 e.v., alsmede het in noot 4 vermelde artikel van
Donges, en A. Lemper, The new integrated commodity approach,
Intereconomics, 1975, blz. 135.
26) Zie o.m. interview met Egon Bahr, Intereconomics, 1976,
blz. 2 12.
27) Zie D. Avrarnovic, Common Fund: why and of what kind?,
Journal of World Trade Luw, 1978, no. 12, blz. 375-408.
28) Zie o.m. S. Baron e.a., Internationale Rohstoffpolitik. Ziele,
Mittel, Kosten, Tubingen, 1978.

Verder kan men zich afvragen of de bevoegdheid tot het
heffen van internationale belastingen, zoals bijvoorbeeld was
voorzien in de beide internationale cacao-overeenkomsten 29) van 1972 en 1975, in het kader van het fonds niet
verder uitgebouwd hadden kunnen worden.
Hoewel de genoemde bezwaren o p een aantal punten zeker
valide zijn, leveren zij geen dwingende argumenten o p tegen
de oprichting van het fonds. De eerste categorie niet, omdat
met welvaartstheoretische argumenten wel de doelmatigheid
van marktinterventies in het algemeen en die van grondstoffenovereenkomsten in het bijzonder kan worden gekritiseerd,
maar geen plaats wordt ingeruimd voor rechtvaardigheidsoverwegingen en voor overwegingen van praktische aard die
in de praktijk tot het merendeel van de interventies hebben
geleid. De tweede categorie niet vanwege de geconstateerde
inconsistentie tussen de nationale landbouwvolitiek en de
internationale stellingname, terwijl de derde categorie van
bezwaren het bestaan van het fonds reeds veronderstelt.
Om een afgewogen oordeel te kunnen vormen over de
wenselijkheid van een gemeenschappelijk grondstoffenfonds,
zal men dienen te starten met een onderzoek naar de gegrondheid van de aan de oprichting ten grondslag liggende argumenten en hvvothesen 30). Voor de UNCTAD is het
-.
uitgangspunt de keuze voor internationale grondstoffenovereenkomsten als het o ~ t i m a l e
ordeninminstrument voor
“
de internationale grondstoffenhandel. Daarbij wordt echter
voorbijgegaan aan de zowel o p theoretische als empirische
gronden rustende negatieve oordelen over dit instrument, die
in de literatuur algemeen worden gehuldigd.
Het merendeel van de literatuur over internationale grondstoffenovereenkomsten wordt gekenmerkt door een stellingname a priori voor of tegen grondstoffenovereenkomsten. De
tegenstanders baseren hun oordeel o p de reeds genoemde
welvaartstheoretische argumenten, meestal zonder daarbij
aan de realiteitswaarde van deze argumenten aandacht te
besteden. Consequent zijn sommigen van deze auteurs wel
door als alternatief systemen vancompenserende financiering
en een vergaande liberalisatie van de grondstoffenhandel, in
het bijzonder van de kant van de ontwikkelde landen, voor te
stellen. De voorstanders achten grondstoffenovereenkomsten
noodzakelijk vanwege de naar hun opvatting structureel ten
nadele van de ontwikkelingslanden werkende internationale
handel. Op de achtergrond spelen bepaalde afhankelijkheidstheorieën daarbij vaak een rol.
Aan beide standpunten ontbreekt in het algemeen een
zorgvuldige analyse ;an de mate waarin bestaande grondstoffenovereenkomsten aan hun doel hebben beantwoord. Dit
gebrek heeft verschillende oorzaken. In de eerste plaats zijn de
doelstellingen van deze regelingen niet altijd eenduidig. De
doelstellingenparagrafen van de overeenkomsten sommen
veelal een groot aantal onderwerpen op: stabilisatie van
prijzen, verhoging van exportopbrengsten, structuurpolitieke
resultaten, voorziening van consumenten e.d. In de tweede
plaats is de relatie tussen de in de overeenkomsten neergelegde
instrumenten (exportbeperkingen, buffervoorraden, produktiebeheersing, voorraadpolitiek e.d.) en doelstellingen niet
altijd even duidelijk. Hoewel doelstellingen o m op langere
termijn de marktstructuur te verbeteren (groter aandeel in de
verwerking, transport e.d.) onmisbaar zijn, bevatten d e overeenkomsten daartoe vaak geen enkel instrument (zoals financiële instrumenten, toezicht o p steunmaatregelen, liberalisatie
van de handel, substituutbeheersing e.d.). Voor zover daartoe
wel instrumenten waren ontworpen, zoals het diversificatiefonds vande tweede koffie-overeenkomst (1967-1973), is het
resultaat uiterst bescheiden geweest. In de derde plaats wordt
in veel gevallen één overeenkomst of een serie overeenkomsten m.b.t. een zelfde produkt geanalyseerd in de hoop dat
daaruit conclusies kunnen worden getrokken ten aanzien van
de effectiviteit van grondstoffenovereenkomsten in het algemeen. Gezien de vaak specifieke kenmerken van het produkt,
de belangrij kstedeelnemende staten, marktverhoudingenenz.
is deze methode aanvechtbaar. Deze methode is met name ten

aanzien van de tinovereenkomsten toegepast, waarover in
het verdere verloop van dit artikel enige opmerkingen worden
gemaakt.
Het is te betreuren dat de UNCTAD heeft nagelaten een
onderzoek te verrichten naar het reilen en zeilen van alle
naoorlogse grondstoffenovereenkomsten ten einde nader vast
te stellen of buffervoorraden het optimale instrument voor
marktordening zijn. Kortheidshalve wordt hier volstaan met
op te merken dat het aantal externe factoren dat de effectiviteit van grondstoffenovereenkomsten beïnvloedt, zo groot is
(deelnemende staten, buitenstaanders, internationale politieke gebeurtenissen, monetaire en economische ontwikkelingen, klimatologische verschijnselen, substituten e.d.) dat het
vermogen van deze regelingen o m daadwerkehjk de internationale grondstoffenhandel te beheersen en te sturen, uiterst
beperkt is. De periodieke overschotten en tekorten voor produkten waar voor lange tijd grondstoffenovereenkomsten van
kracht waren of zijn, zoals voor tin, suiker en koffie, bevestigen dit oordeel.
Van enige onzekerheid over de effectiviteit van dergelijke
methoden van marktordening, waarvan H.G. Johnson zegt:
,,commodity agreements of one kind or another have on the
contrary over half a century of experience behind them, allof
it a history of failure” 31), is bij de UNCTAD echter niets te
merken. Integendeel, volgens het secretariaat hebben financiële struikelblokken de totstandkoming van effectieve grondstoffenovereenkomsten in het verleden verhinderd, in het
bijzonder die van buffervoorraadregelingen. De keuze voor
het laatstgenoemde concept is, zoals is opgemerkt, wel verklaarbaar maar daarom nog niet gerechtvaardigd. De loutere
overweging dat een buffervoorraadregeling markteconomisch gezien aantrekelijker is dan andere methoden van
marktordening, is geen voldoende argument om aan dit type
regelingen de voorkeur te geven. Wil men toch een welvaartstheoretisch analysekader hanteren dan moet ook over het
gebruik van buffervoorraden voor het bereiken van een
inkomenstransfer negatief worden geoordeeld, daar hogere
prijzen worden gerekend dan de marktprijs. Voorts moet
worden opgemerkt dat de praktische ervaringen met het
buffervoorraadinstrument o p internationaal niveau beperkt
zijn. In de naoorlogse grondstoffenovereenkomsten is dit
instrument alleen bij tin en cacao gehanteerd, waarbij geldt
dat de cacaobuffervoorraad vanwege de hoge marktprijs van
dit produkt nog niet operationeel is geweest.
Voor praktische ervaring is men alleen o p de tinovereenkomst aangewezen. Een zeker stabiliserend effect in benedenwaartse richting kan bij deze marktordening inderdaad niet
worden ontkend. Van verschillende kanten is echter gesteld
dat dit succes relatief is. De bereikte graad van stabilisatie van
de tinprijzen is in sterke mate toe te schrijven aan de Amerikaanse politiekinzakeafbouwvande nade tweede wereldoorlog opgebouwde strategische voorraad tin en aan het hanteren
van restrictieve maatregelen 32). Zoals gezegd is de buffervoorraad tin telkens ongeschikt gebleken om de maximumprijs voor tin te handhaven, waarmee vooral het belang vande
importerende landen om zich voor de overeenkomst in te
zetten geweld wordt aangedaan. Uiteraard kan tegen deze
overweging worden ingebracht dat d e buffervoorraad niet
,,adequaatw was. De UNCTAD heeft echter verzuimd hiervoor nadere criteria aan te geven. Verder moet worden
bedacht, dat wanneer een buffervoorraad maar groot genoeg
is de prijs altijd kan worden gestabiliseerd. Dan zijn de
29) Ook de koffie- en suikerovereenkomsten kennen dergelijke constructies.
30) Dit uitgangspunt wordt ook erkend door H.W. Singer, The
Common Fund debate, where do we stand now?, The Round Table,
1978, no. 68, blz. 230.
3 1) Zie H.G. Johnson, World inflation, the developing countries and
,,an integration programme for commodities, Banco Nazionale del
Lavoro Quarrerly Review, 1976, blz. 309-335.
32) Zie o.m. T. Geer, The post-war tinagreements: acase of success in
price stabilisation of primary commodities, Schweizerische Zeilschriftfür Volkswirrschafrund Srarisrik, 1970, blz. 189-235.

1
j

I

buffervoorraden echter meer een middel o m overschotten uit
de markt te nemen hetgeen, zoals gezegd, een van de bezwaren van d e westerse landen was tegen de oprichting van
een grondstoffenfonds. Ten einde de kosten niet te hoog te
doen oplopen zullen uiteindelijk produktie- c.q. exportbeperkende maatregelen de markt weer in evenwicht moeten brengen.
Grote vraagtekens kunnen worden geplaatst bij de stelling
dat in het verleden buffervoorraden niet tot stand konden
komen of niet optimaal konden functioneren door gebrekaan
financiële middelen. Uiteraard kan enige invloed van het tot
op heden ontbreken van verplichte bijdragen van importerende landen aan de buffervoorraden op de adequaatheid van dit
instrument niet worden ontkend. Of deze invloed beslissend
is, kan worden betwijfeld. In de eerste plaats illustreert de
tinovereenkomst dat additionele financiering via bankconsortia zeer wel mogelijk is en ook winstgevend kan zijn. In de
tweede plaats wordt door de UNCTAD nergens een oordeel
gegeven over de mogelijkheid o m de buffervoorraad door
middel van internationale belastingen te financieren. De beide
cacao-overeenkomsten bieden een interessante illustratie van
deze mogelijkheid. In het kader van deze twee overeenkomsten (1972- 1975, 1975- 1980) werd voor ca. $215 mln. geïnd.
In de derde plaats doet ook de beperkte mate waarin gebruik
is gemaakt van de mogelijkheid van buffervoorraadfinanciering door het I M F twijfels rijzen over de gegrondheid van
deze hypothese. Ten slotte moet bedacht worden dat de
financiering van buffervoorraden door overheidsbijdragen
veelal eenmalig is en de verzamelde bedragen steeds a.h.w.
naar volgende overeenkomsten worden ,,doorgeschoven”.
Veel belangrijker is echter het argument dat de vaak
langdurige onderhandelingen over grondstoffenovereenkomsten aantonen dat het breekpunt met name is de overeen te
komen minimum- en maximumprijzen. De afgebroken
onderhandelingen over een nieuwe tin- en cacao-overeenkomst – beide overeenkomsten hanteren buffervoorraden illustreren deze stelling. De onderhandelingen over de cacaoovereenkomst strandden op de onmogelijkheid een compromis te bereiken tussen de door de producenten geëiste marge
van $ 120-$ 1661 100 Ibs en de door de consumenten als
maximum gepresenteerde marge van US$ 100-$ 1461100 Ibs.
De standpunten van beide partijen werden in sterke mate
beinvloed door de te verwachten overschot situatie ten gevolge
van door hoge prijzen in het verleden sterk uitgebreide
produktie. De onderhandelingen over de tinovereenkomst
braken onder meer af op de wens van de Verenigde Staten het
export-beheersingssysteem af te schaffen en alleeneen buffervoorraad te hanteren, hetgeen werd afgewezen door de onder
leiding van Maleisië staande tinproducenten. Uit deze opstelling blijkt impliciet dat althans volgens de producenten
exportbeperkingen als permanent systeem naast een buffervoorraad niet kunnen worden gemist, hetgeen vragen oproept
ten aanzien van de stellingname van de UNCTAD.
Gezien het bovenstaande zal men ookgrote twijfels kunnen
hebben over het ,,katalytisch” effect van het fonds nu het
financiële struikelblok niet van zo groot belang is als het
secretariaat beweert. Deze twijfel impliceert dat grondstoffenovereenkomsten niet in snellere mate en in grotere getale tot
stand zullen komen dan voorheen het geval was. De beperktere omvang van de financiële middelen van het fonds d a n door
de ontwerpers was voorzien, is dan ook gerechtvaardigd,
evenals het inmiddels door de politiek achterhaalde standpunt van de westerse landen dat oprichting van het fonds vóór
de totstandkoming van internationale grondstoffenovereenkomsten niet noodzakelijk was. Het ,,revolving character”
van het fonds met de daaruit voortvloeiende besparingen en
een betere toegang tot de kapitaalmarkten zijn weliswaar op
zich wel juiste argumenten, maar deze pleiten als zodanig niet
voor een constructie van het fonds zoals werd voorgesteld
door de ontwikkelingslanden. Deze argumenten rechtvaardigen juist eerder een poolingsregeling zoals die door d e westerse landen werd voorgesteld, dan wel koppeling aan het IMFof
de Wereldbank 33).

ESB 13-8-1980

De structuurpolitieke hypothese -de noodzaak van een
financieel mechanisme voor ,,andere maatregelen” – lijkt op
het eerste gezicht plausibel. Een van de grote gebreken van de
naoorlogse internationale grondstoffenovereenkomsten is het
ontbreken van een structuurpolitiek instrumentarium geweest. Het Havanna Charter bracht reeds de wens tot uitdrukking dat interventies in de grondstoffensector tijdelijk
zouden zijn totdat langs structuurpolitieke weg een nieuwe
evenwichtssituatie zou zijn bereikt. Realiteit is deze wens
echter nooit geworden, omdat de meeste overeenkomsten
geen financiële instrumenten hiervoor kenden, nauwelijks of
geen bevoegdheden hadden m.b.t. expansie van de vraag,
markttoegang, coördinatie van steunmaatregelen, substitutiebeheersing e.d., en omdat de deelnemende staten een
uitbreiding van de marktordening in deze richting ook niet
aanvaardden. Ook de ,,model” internationale koffieovereenkomst van 1968 met een diversificatiefonds heeft niet aan de
verwachtingen beantwoord. De noodzaak van een doelmatig
structuurpolitiek instrumentarium voor de internationale
grondstoffenmarkten staat buiten kijf. Of het fonds daartoe
het aangewezen instituut is o m dat te realiseren, moet echter
worden betwijfeld. Noch de resolutie van maart 1979, noch
het recente definitieve akkoord spreken over coördinatie van
investeringen en steunmaatregelen, maatregelen voor een
betere markttoegang e.d. Ook moet worden betwijfeld of een
daadkrachtig structuurbeleid van het fonds zal worden aanvaard door de ontwikkelingslanden. Waarschijnlijker is dat het
tweede loket door deze landen wordt gezien als een additionele kredietbron. Is deze visie juist, dan pleit het scheppen van
kredietfaciliteiten voor de categorie ,,andere maatregelen”
meer voor het onderbrengen van deze activiteiten bij of in het
kader van de internationale ontwikkelingsbanken.
Samenvattend kan worden gesteld dat de marktpolitieke en
de structuurpolitieke hypothesen die in de UNCTAD-visie
aan de oprichting van het gemeenschappelijk grondstoffenfonds ten grondslag liggen, de toets der kritiek niet ongeschonden kunnen doorstaan. Acht men desondanks de o p
richting van het fonds gewenst, dan pleiten vele argumenten
niet voor een vormgeving zoals de ontwikkelingslanden die
voorstaan, maar veeleer voor een ,,poolm-constrdctie dan wel
het onderbrengen van de functies bij I M F of Wereldbank. De
conclusie kan daarom niet anders luiden dan dat uiteindelijk
politieke motieven de doorslag tot de oprichting van het
gemeenschappelijk fonds in zijn huidige vorm – d.w.z. op
basis van de resolutie I (111) – hebben gegeven. Terecht kan
het fonds dan ook een symbool van de NIEO worden genoemd. De wens van de ontwikkelingslanden voor een ,,eigen” zelfstandige organisatie met eigen financiële middelen
die nagenoeg exclusief te hunnen bate kunnen worden aangewend, en een grote mate van de zeggenschap in de besluitvorming, speelde voor deze landen een grotere rol dan het
functionele karakter van het instituut.
Deze conclusie is o p zich geen argument om het gemeenschappelijke grondstoffenfonds af te wijzen of het als een
modegril 34) te betitelen. Politieke motieven hebben altijd een
zeer grote rol gespeeld in de al meer d a n een halve eeuw~lange
historie van d e grondstoffenovereenkomsten. Wel rechtvaardigt deze conclusie de waarschuwing dat de verwachtingen ten
aanzien van het fonds wat betreft de ordening van de internationale grondstoffenmarkten en meer in het algemeen wat
betreft de herstructurering van de internationale economische
verhoudingen niet al te hoog gestemd moeten zijn.

R. Barents

33) Zie ook C. Michalopoulose.a. in: Adams en Kiein(red.), op. cit.,
blz. 243 e.v.
34) B.V. S. Weintraub, Ein gemeinsamer Fonds fur die Finanzierung
von Rohstoff-Ausgleichslagern, Europa Archiv, 1977, no. 32,
blz. 314.